基金组织关于跨境资本流动政策取向演变的分析

文/亢悦 刘旭 编辑/章蔓菁

回顾基金组织自成立以来的跨境资本流动政策取向演变，其经历了从允许资本管制→倡导资本流动自由化→允许危机时临时资本管制→认可资本过度流入事后管理→建议预防性资本流入管理的政策调整过程。

2022年4月，国际货币基金组织（下称“基金组织”）发布了《Review of the Institutional View on the Liberalization and Management of Capital Flows》（下称《审查报告》），对其2012年发布的《资本流动自由化与管理：基金组织观点》（下称《基金组织观点》）作出更新，提出可事前对资本过度流入进行预防性管理的政策取向。《基金组织观点》与《审查报告》均经基金组织执董会审议通过，代表基金组织官方观点，具有权威性。通过对《审查报告》及基金组织自成立以来的跨境资本流动政策取向演变进行分析，有助于深入了解国际政策环境的深刻变化，为我国实现有管理的人民币可兑换提供借鉴。

基金组织认为可事前对跨境资本过度流入进行预防性管理

《审查报告》延续了2012年以来基金组织资本流动管理的核心原则。2012年《基金组织观点》认为，资本过度流入会给资本流入国带来宏观经济挑战和金融稳定风险。当过度资本流入逆转流出时，建议按顺序使用政策工具：先采取宏观经济调控措施，其次采取宏观审慎措施（MPMs），必要时可采取资本流动管理措施（CFMs）。2016年，基金组织审查了《基金组织观点》，仍持上述观点。此次《审查报告》再次强调资本过度流入风险，并对政策工具使用时机及政策协调等问题进行了扩展和澄清。

《审查报告》提出可事前对跨境资本过度流入进行预防性管理。2012年《基金组织观点》重点关注资本过度流入后如何管控风险问题。此次《审查报告》提出，即使当前尚未发生资本过度流入风险，但如果存在外债积累产生货币错配风险并可能引发危机的情形，成员国可在债务性资本流入激增发生前就预防性地采取跨境资本流动管理措施。

《审查报告》澄清四类可实施CFMs的政策协调情形。以下四类情形中，一国可基于国际标准使用CFMs，而不受基金组织的适用条件约束：一是基于国家安全需要使用CFMs；二是CFMs同时符合巴塞尔框架下的宏观审慎措施标准；三是符合国际反逃税标准的税收措施；四是国际反洗钱/反恐怖融资的措施。

基金组织关于跨境资本流动政策取向的演变

自成立以来，随着全球跨境资本流动格局的变化，基金组织关于跨境资本流动管理的政策取向发生了显著变化。经历了从允许资本管制→倡导资本流动自由化→允许危机时临时资本管制→认可资本过度流入事后管理→建议预防性资本流入管理的政策调整过程。

基金组织建立时赋予成员国实施资本管制的权利。1941年，凯恩斯起草“凯恩斯计划”。其理念包括鼓励消除贸易壁垒，认为资本流动可能破坏经济稳定，建议各国自行决定实施资本管制的方法和力度。1944年，联合国货币金融会议通过《国际货币基金组织协定》（下称《基金组织协定》）并成立基金组织。基金组织吸收了“凯恩斯计划”的部分建议，鼓励经常项目可兑换——《基金组织协定》第八条款要求各国承诺经常项下实现自由兑换。同时，为在固定汇率制度下保持各国货币政策独立性而允许资本管制，《基金组织协定》第六条第三款规定，成员国有权“运用必要的管制措施管理国际资本流动”。

20世纪80年代后，基金组织开始倡导资本流动自由化。随着第二次石油危机结束，美欧等发达国家率先开启金融自由化，逐步放开资本账户。到90年代初，绝大多数发达国家基本实现了资本账户开放。在此背景下，基金组织鼓励发展中国家加速资本项目开放：80年代将开放资本账户纳入成员国接受贷款援助的条件，90年代将实现资本账户开放纳入基金组织工作目标。1997年基金组织香港年会前夕，基金组织提出修订《基金组织协定》，拟将资本项目开放作为基金组织的宗旨和成员国的普遍义务。但随即到来的亚洲金融危机凸显了跨境资本流动的风险，从而终止了该项《基金组织协定》修订工作。

新兴经济体危机频发，基金组织提出应对危机的临时措施。发展中国家在进入国际资本市场和开放资本账户的过程中，都不同程度地遭遇了各种危机。最早进入国际资本市场融资的中东欧和拉美国家，在20世纪80年代初爆发了国际债务危机。作为最早开放资本账户的发展中国家，墨西哥1994年爆发货币危机。作为开放样板的亚洲，1997年爆发金融危机，并席卷全球主要新兴市场国家。面对资本破坏性流动对发展中国家接连造成的重创，基金组织不得不对其资本流动管理政策立场进行调整，于2000年发布报告，允许新兴市场国家为应对金融危机采取临时性资本管制措施。

2008年国际金融危机后，基金组织发布《基金组织观点》提出四类资本流动管理政策，并认为有必要对过度资本流入实施管理。2008年金融危机后，发达国家实施量化宽松政策，推动资本过度流入新兴经济体。根据国际金融协会（IIF）的统计数据，危机前新兴市场国家每年流入约800—900亿美元，2009年、2010年和2011年则分别流入2460亿美元、4400亿美元和2820亿美元。面对新兴市场国家已经发生的资本过度流入，基金组织于2012年发布《基金组织观点》，提出资本流入国可对过度资本流入及资本流动逆转时的资本流出进行管理，但资本管制是最后一步措施。

2022年《审查报告》提出在尚未发生资本过度流入时可针对债务性资本流入采取预防性管理措施。新冠肺炎疫情暴发后，发达国家再次启动量化宽松政策，美联储资产负债表从疫情前的3.8万亿美元扩张至2022年初近9万亿美元。2022年3月，美联储开启新一轮加息，新兴市场国家疫情期间积累的大量资本流入，正面临发达国家加息缩表可能引发的资本流动逆转风险。基金组织于2022年4月发布《审查报告》，主张在风险积累发生前采取预防性措施。针对资本过度流入，将跨境资本流动管理措施的实施从事后管理前置到事前管理，是基金组织政策迈出的重要一步。

启示与展望

基金组织从倡导资本流动自由化逐步发展到预防性使用管理措施防范风险的政策转变，是不同时期针对跨境资本流动对全球经济影响的事后妥协。基金组织逐渐认可跨境资本流动管理的必要性，是基金组织政策取向的重要进步，也为发展中国家有序开放资本账户和未来全球资本流动管理提供了良好的国际政策环境。对于我国而言，基金组织政策取向的转变为我国实现资本账户高水平开放提供了重要参考。应注重资本流入端管理，特别是外债管理，避免货币错配风险以及风险积累；应关注交易与汇兑协同，交易层面要关注市场准入的管理，交易层面无限制的，汇兑层面不宜再施加永久性的限制；应以明确的法规形式公布管理措施，明确对已发生的交易不施加新的限制，保持开放政策的可预期性，避免政策“翻烧饼”。

同时应该看到的是，基金组织的跨境资本流动政策还有完善的空间。基金组织已关注到发展中国家面临资本过度流入的问题，但对问题根源的认识还有待深化。从根本上看这是由世界“中心—外围”的二元结构造成的：处于中心位置的发达国家，其政策外溢性决定了跨境资本流动方向和力度，而处于外围的发展中国家更多是被动接受者。要解决发展中国家资本流动的外生性问题，跨境资本流动管理对提高其收益和合意性是必要的，而不仅限于过度流入。有管理的资本账户开放是发展中国家的常态，国际社会应该尊重各国根据国情选择开放的程度和模式。作为最大的发展中国家，我国应站在更高层面提出跨境资本流动管理建议，并借助当前国际政策环境争取更大的跨境资本流动管理空间，提升国际话语权和参与国际治理的能力。