浅析国资委关于“国有参股企业增资是否评估及备案的答复”

在长期的国有资产管理实践中，国有企业在发生相关经济行为时需要进行资产评估并履行国资评估备案程序已经成为共识。但国有企业层级众多，情况复杂，特别是涉及到很多国有参股企业，其在发生相关经济行为时是否需要进行评估、备案，一直是困扰各方的问题。在实务中，有相当数量的国企动辄以“我们是国有企业，必须进行国有资产评估、备案”的口径，无视其他股东的意见，引起较大的程序问题和争议。尽管从表面上看，这一问题涉及的仅是决策、管理等实务程序，但在更深层次上不能回避的是这更触及到国资法规的特殊规定（对评估备案的强制性要求）与公司法的股东平等原则和一般性规定之间的效力问题。

针对这一敏感而又困惑的问题，国务院国资委在其网站的“互动交流”栏目中，作出了如下回复（以下简称“回答”）：“国有股东应按照企业国有资产监督管理有关规定在上述经济行为的决策会议上，就其需要进行资产评估和履行国有资产评估备案程序表达意见，最终以股东会决议为准。”

CVI 研究认为，国资委的这一回答虽然并不构成正式的文件，却在理论和实务中具有特别重要的意义。首先，“以股东会决议为准”的处理方式充分体现了对公司法的尊重，体现和遵守了公司法下股东平等的原则。《公司法》将股东平等原则表述为“同股同权，同股同利”原则。同股同权指相同一股具有同一表决权，同股同利则主要体现为按持股比例分配股利、分配剩余财产等规定。股东平等原则要求不得在公司成员间实行不公平待遇，反对以强凌弱，构成了公司法防范利益冲突的基本原则，其他具体规范都应当以其为前提条件。“回答”从出发点和严密的逻辑角度充分体现了股东平等原则，也间接阐明了国资法规、规定与公司法之间的关系，即国有资产法规可以在相关管辖职责范围内对国有股东、国有资产等做出的特别性要求，如国有资产评估和国资评估备案的强制性规定等，但如涉及到非国有股东，此种特别规定不应当凌驾于公司法的原则和一般规定之上，国有股东亦不能凌驾于非国有股东之上。正如回答中所阐明的，回答这类问题还是应当回到公司法的框架之下，依据公司法股东平等原则及相应的程序进行决策：国有股东应在（参股企业）相关经济行为的决策会议上，以股东（之一）的身份就其需要进行资产评估和履行国有资产评估备案程序表达意见，但最终以股东会决议为准。

其次，虽然此回答仅针对增资行为，由此及广，相应的原则也应当同样适用于参股企业的转让、并购等其他经济行为。第三，CVI 研究认为国企等各市场主体不应当简单地将此回答理解为可以不进行资产评估，评估行业也不应当地简单地将其理解为评估需求的减少，而需要从正确的角度理解此回答。事实上，依靠国家强制性规定维持评估需求的思维早已应当摒弃。与此相反，引导企业和各方主体理性认识、发掘评估有效真实需求，并理性参与到资产评估中来，对国资管理和评估行业的健康发展更具有特别的意义。企业增资、转让、并购等经济行为中，除了国有企业之外，还涉及相当多的其他市场主体。在传统的模式下，国有资产评估被理解为国有企业的单方面行为，其他市场主体不能或无法介入。换言之，对这些市场主体而言，其所能做的就是在评估、备案完成之后接受或不接受已备案的评估结果，由此产生很多问题，不仅给评估行业带来很大压力，更对各相关市场主体及其经济行为的决策有效性带来不利影响。依据平等原则，如果资产评估所服务的相关经济行为涉及到各方的利益，各方主体都应当有权并平等地参与到作为经济行为决策依据之一的资产评估工作中来。根据各经济行为的具体情况，各方主体参与的内容和程度可能包括但不限于：选聘合格评估机构、选择适当评估基准日、确定评估基本前提和重大假设、对评估过程拥有知情权、参与评估过程中评估机构与委托方的沟通讨论等。

CVI 研究认为，在这种情况下进行的资产评估服务，不仅其有效性、合理性大幅提升，也将会在很大程度上减少经济行为当事人之间不必要的争议和资源浪费，提高经济行为决策的合理性，降低交易成本，从而实现市场主体委托进行资产评估的初衷，最终将进一步推动对评估服务的有效需求及评估服务的可持续发展。