我国民办高校的信息公开问题

宋 俊

信阳师范学院，河南 信阳 464000

一、问题的提出

自2010年《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）颁布实施以来，绝大多数高校均制定了高校信息公开细则或者章程，并采取了各项措施来完善高校信息公开制度。然而，由于该《办法》尚未注意到我国民办高校自身的特殊性，而仅仅作出了一般性的概括条款，继而导致该《办法》难以有效地规范民办高校的信息公开法律关系，民办高校在信息公开领域还保留着较大的自由裁量权。

通过对2021年教育部公布的《全国高等学校名单》的统计可知，当前我国共有民办高校771所，占我国普通高校总数的28．16%。然而，与公办高校相比，民办高校的信息公开，无论是在理论领域还是在实践层面，都未得到应有的重视。一方面，国内学者主要是以公立高校作为研究对象来探讨我国高校的信息公开制度，民办高校在信息公开中所扮演的角色极少有人关注；另一方面，近些年，实践中也出现了较多因民办高校信息不透明而损害利益相关者权益的事件。因此，本文拟以民办高校为研究主体，深入探讨民办高校信息公开的必要性以及存在的问题，继而提出具有可操作性的建议。

二、民办高校信息公开的必要性

（一）保障公众对高等教育知情权的现实需要

知情权（right to know），是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。[1]目前，知情权观念已经发展为一个范围颇广的概念。就其内容而言，有广义和狭义两种理解：广义的知情权，是指寻求、接受和传递与自身利益相关的官方和非官方信息的自由和权利。[2]而狭义的知情权则仅指公民知悉、获取国家机关所掌握的各种信息，特别是政务信息的自由与权利。[3]

伴随着行政权力的社会化趋势，广义的知情权概念已经获得了较多社会公众的认可，政府不再成为信息资源的唯一拥有者，越来越多的公权力被授权或委托给企业、社会团体和事业组织等非政府组织，因而，知情权义务主体的范围也应当随之扩大。民办高校提供教育服务产品的公共性和举办主体的私人性导致其兼具公益性和市场性的双重属性。从公益性角度出发，民办高校信息公开是满足公众知情权的必然要求。虽然民办高校是基于国家的委托而代表国家行使教育公共服务职权，但是由于我国民办高校主要由民间社会力量举办而来，举办主体的私人化导致其很难在私人利益和公共利益之间保持平衡。为了确保高等教育事业的公益属性，防止其滥用教育行政权，必须通过信息公开实现公众的监督权。从市场性角度出发，民办高校信息公开是实现其他利益相关者知情权的必然要求。当前，民办高校的资金来源渠道呈现多样化趋势，包括学费缴纳、个体投资、校友资助、社会捐助、银行贷款、政府基金等方式，政府等相关出资人有权对所投资或者捐赠财产的使用情况进行必要的监督。

（二）推进民办高校依法治校的内在要求

依法治校是党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国的下位概念和具体实践。与公办高校实行党委领导下的校长负责制不同，民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制，其拥有更多的办学自主权，学校内部师生很难参与到学校的治理之中，无法对决策的制定和执行进行科学评估和有效监督。由于缺乏有效的公众参与机制，民办高校极容易成为滋生腐败的温床，继而损害社会公众的利益。法治的本质属性之一就是公开透明，而信息公开正是导入社会参与机制、形成民办高校自我约束机制、推进其他利益相关者共同治理、促进民办高校依法治校的必要手段。

此外，信息公开还是民办高校开展法治教育的鲜活载体。民办高校通过信息公开的方式将师生的知情权、参与权和监督权落到实处，进一步强化了师生员工的法治观念、提升了其法治素养。与此同时，师生员工运用法治思维解决纠纷的实践又成为法治教育的鲜活素材。

（三）顺应高等教育现代化改革的必然趋势

高等教育改革的目标之一就是培养与社会经济发展相适应的人才。2021年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出到2025年职业本科教育招生规模要达到高等职业教育招生规模的10%以上。笔者通过对2021年教育部公布的大学名单统计发现，当前我国职业本科大学共计32所，其中22所均为民办高校。就当前职业本科的办学主体而言，其大多数是由民办高校转设而来，民办高校在发展职业本科教育事业过程中扮演着重要的角色。因此，通过信息公开，能让社会公众更加清晰、准确、全面地了解民办高校的办学条件，使其摒除以往的偏见，提高其对学生和家长的吸引力，激发学生的报考热情，从而加快推进我国职业教育的发展和实现现代化教育改革的目标。

教育的国际化也是教育改革的重要目标之一。伴随着教育的全球化趋势，为了更好地促进国际交流与合作，越来越多的民办高校选择与国外高校联合办学，信息公开能够削弱信息不对称带来的沟通障碍，节约双方沟通成本，使留学生们能够及时、充分获取教育服务信息，从而作出最符合自身发展需求的选择。

三、民办高校信息公开存在的问题

（一）民办高校信息公开主体的意识不强

民办高校信息公开的主体包括信息公开的权利主体和义务主体，前者主要指民办高校内部师生以及出资人、政府等一系列外部利益相关者，后者指的是民办高校自身。

从民办高校信息公开的权利主体角度而言，由于信息自由的观念传入我国较晚，且《办法》并未明确指出其适用范围包括民办高校，导致社会公众认为信息公开仅仅是政府和公办高校的义务，与民办高校并无关联。此外，鉴于我国法律对信息公开的救济渠道不足，仅包括教育行政部门的监督和民众举报，继而导致利益相关者维权相当困难，先天认识不足加上后天保障不充分共同造成了信息公开权利主体意识薄弱的现象。

从民办高校信息公开的义务主体角度而言，民办高校公开意识不强不仅与我国长久以来的经济体制有关，而且与民办高校私人办学属性有关。一方面，我国长期以来实行计划经济体制，国家各层面包括领导干部的信息保密意识都较强，自改革开放逐步引进市场经济后，整个社会的封闭思想才得到一定程度的解放，但是改革开放短短几十年光景，尚无法从根源上削弱人民群众和领导干部的保密倾向。另一方面，民办高校举办主体的私人性导致其董事会作为最高决策机构，不可避免地为了追求私人利益而选择不公开相关信息。因为一旦选择公开，不仅自己的权力会受到束缚，同时也会增加信息公开的运营投入成本。

（二）民办高校信息公开的法律制度体系不完善

第一，《高等教育法》中有关民办教育的特别法尚未提及信息公开制度。我国《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》均未直接规定民办高校有信息公开的义务。作为专门指引和规范民办高校活动的基本法，其信息公开条款的缺失既不利于民办高校树立主动公开信息的意识，也不利于民办教育特别法与《高校信息公开办法》在法律制度体系上的协调统一。

第二，高校信息公开法律制度在整个法律体系中的位阶偏低。当前，与高校信息公开相关的法律文件主要包括《政府信息公开条例》（行政法规）和《高校信息公开办法》（部门规章），而且只有《高校信息公开事项清单》一部细化信息公开制度的立法文件作为支撑。由于该三部立法文件的法律效力等级过低，继而可能会导致其与其他规范性法律文件产生适用上的冲突。

第三，高校信息公开制度的设计缺乏精细化考量，即未考虑到民办高校自身的特殊性，将民办高校与公办高校一视同仁。一方面，根据体系解释，学界普遍认为高校信息公开是政府信息公开在教育领域的延伸。但是，由于《办法》第二十九条并未明确此处高校也包括民办高校。因此，公众便认为该《办法》仅规制公办高校，而不适用于民办高校。另一方面，基于民办高校与公办高校在办学主体、内部管理体制以及外部监管形式等方面存在较大不同，进而决定了二者开展信息公开工作差异的必然性。

（三）民办高校信息公开的网站建设水平不高

信息屏蔽的真正化解在于制度与技术的良性互动。从形式上来说，目前大多数高校尚未设立信息公开专栏，或者虽设立信息公开专栏，但是却与校务公开混为一谈，仅在校务公开的基础上增加了清单上的部分内容。此外，笔者通过检索部分民办高校官方网站发现，对于涉及高校财务、基建等方面的信息，往往存在人为设置的技术障碍，例如链接错误、链接空白、延时断开等问题。

从内容上来说，民办高校网站存在信息公布不系统、不准确、不及时的问题。以招生为例，部分民办高校仅仅在招生期到来时才突然重视信息公开平台的网站建设工作，仓促地将在系统性和逻辑性上均存在矛盾的信息挂上官网，同时为了获得较高的招生率其往往美化师资力量来误导考生家长。此外，民办高校也很少及时地在网站上公布《高校毕业生就业质量报告》，导致公众难以对民办高校的办学质量作出准确的评估以及对毕业生的就业情况形成清晰的认知。

四、民办高校信息公开法律制度的完善措施

（一）转变民办高校信息公开主体的传统观念

首先，民办高校师生以及社会公众要培养积极的权利意识。这既包括主动学习信息公开相关法律知识，增强信息公开的认同感，又包括在权利受到侵犯时，积极行使法律赋予的权利。

其次，民办高校自身要充分认识到信息公开的重要性。高校要培养开放性办学思维，积极完成从“要我公开”变成“我要公开”思维转变，把信息公开作为常态化工作进行开展。

最后，政府等教育行政部门要高度重视民办高校的信息公开工作。“教育主管部门应将民办高校信息公开纳入教育改革发展的总体规划以及日常教育行政管理的重要内容，有效发挥宏观指导与积极促进的作用。”[4]

（二）健全民办高校信息公开的法律制度体系

一是要在民办教育特别法中增加信息公开条款。通过在《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》中补充信息公开条款，因民办教育特别法具有较《办法》更高的法律效力，进而能够对民办高校的行为形成更强的约束力。此外，在当前《高校信息公开办法》仍可适用民办高校的情况下，并不需要制定专门的民办高校信息公开法律，仅通过在特别法中增加信息公开的内容即可达到节约立法资源和避免重复性立法的目的。

二是要提高《办法》的法律位阶。由于教育部制定的《办法》属于部门规章，其法律位阶低于法律、行政法规，基于上位法优于下位法的一般原理，《办法》在运用过程中会受制于《政府信息公开条例》《保密法》《档案法》等法律法规，为了保证《办法》适用的独立性，可以考虑将《办法》上升到法律或者行政法规的效力层级，从国家立法层面凸显信息公开工作对民办和公办高校的重要性。

三是要区分高校的性质并将民办高校明确地纳入《办法》规定的高校之列。由于《办法》第二十九条并未区分高校的性质，法律文本的模糊性使得部分民办高校利用该法律漏洞从而达到逃避信息公开的目的。因此，笔者建议明确《办法》第二十九条所指的高校范围，即指出本法所称高校也包括民办高校。此外，在目前尚不具备制定专门的民办高校信息公开办法的条件下，考虑到民办高校自身的特殊性，《办法》也应当对信息公开的原则、范围以及救济途径等部分内容进行相应的补充或者修订以增强其普适性。

（三）提升民办高校信息公开的网站建设水平

首先，要建立物质保障机制。网站的日常营运以及维护需要耗费大量的资金，民办高校领导人应当对学校资金的使用做出合理的规划，增加对信息平台的资金投入力度，通过聘请高级信息技术人员对网站的硬件和软件设备进行不定时的检查和维护，来减少网页链接空白或者链接错误情况的发生。

其次，要建立信息反馈机制。通过设立网上信息公开意见箱、提供在线咨询或者开通网上热线电话等信息反馈机制，既有利于平台及时认识到信息公开工作存在的问题，又便于平台整合公众关注的热点问题，进行主动公开，从而节约更多的时间成本。

最后，要建立人才培养机制。信息公开平台的建设离不开专业的计算机技术人才。一方面，民办高校应当对高等学校中从事信息公开工作的技术人员进行定期培训，增强其信息公开意识和专业技能；另一方面，为了保证技术人员工作的独立性，必要时，可以考虑给予其编制待遇，使其能不受上级领导意志的干预，专心于学校网站建设工作，提高信息公开的网站建设水平。