多源流理论视域下《家庭教育促进法》制定的政策议程分析

赵 婕 杜毓倩

山西师范大学教育科学学院，山西 太原 030000

家庭教育立法是家庭教育有效实施的重要保障，家庭教育立法对于完善我国家庭教育法律体系，解决家庭教育中的现实问题，促进青少年的健康成长与成才具有理论和实践意义。[1]2021年1月发布《家庭教育法（草案）》，供大众阅览和建言献策，同年10月23日出台正式的《家庭教育促进法》，并于2022年1月1日起施行，这部法律是首次制定的国家层面的家庭教育法，独立于学校教育和社会教育。那么，家庭教育立法为何能引起国家的高度关注？哪些因素助推了法律的确立与出台？本研究将在多源流理论视角下，依据问题流、政策流以及政治流三大源流进行政策分析过程，叙述家庭教育法律产生的动力机制，以期深入了解《家庭教育促进法》的动态演变过程和价值。

一、多源流理论的框架分析以及适切性分析

（一）多源流理论的框架分析

多源流理论由金登最先在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出，这一理论模式研究政府和非政府因素对政策议程的影响，并指出这些因素会在某一时间点耦合，进而推开政策窗口，他把政府和非政府因素总结为三种源流：问题源流、政策源流和政治源流。[2]问题源流主要指社会中普遍发生并需要国家与政府出面解决的事件；政策源流是政府、专家学者等针对存在问题提出的意见和方案；政治源流指的是执政党对于问题形成的意识形态以及国民的反应。

（二）多源流理论在中国情境下的适切性分析

多源流理论是基于国外发展水平和情况产生的，符合外国的情境和实际需求，我国的国情和环境与西方存在显著差异，因此运用多源流理论分析本国政策过程，需要分析中国情境下该理论的适切性。在“知网”查阅文献发现，借助多源流理论分析国内政策的愈来愈多，涉及高职扩招、教师教育惩戒权、异地高考等政策的出台和制定过程，在教育领域得到广泛应用。这表明基于学术研究运用，多源流理论在公共政策领域具备一定程度的适用性，运用此理论分析《家庭教育促进法》存在合理性，只是在具体分析过程中，应根据我国国情对问题流、政策流和政治流进行修改和完善。

二、《家庭教育促进法》制定的多源流分析

（一）《家庭教育促进法》制定的动力源：问题源流

1．家庭教育问题导致焦点事件涌现

通常来讲，公共问题不会只因为一些指标的变化而出现，这些问题还需要借助一些推动力引起政府官员和社会大众的关注，焦点事件的出现往往能够反映社会问题和现实。[3]新媒体时代的到来，青少年对新事物感到好奇，又缺乏足够自我管理能力，一些青少年沉迷于网络，加之部分家长放纵型和权威型的教养方式，影响到青少年的社会化过程，甚至导致违法犯罪事件的发生，对社会发展产生不良影响。根据《中国法律年鉴》统计资料，近年来青少年犯罪人数整体呈上升趋势，例如，2013年天津市李某虽然家庭条件优越，但父亲忙工作，母亲患精神疾病，导致李某体会不到家庭温暖，为了寻求刺激去抢劫，被判处有期徒刑十四年；2015年北大学子因不满母亲的教育与控制，计划并杀害自己的母亲。这一系列因家庭教育问题导致的焦点事件引起社会公众对家庭教育的关注，意识到家庭教育立法迫在眉睫，亟需对家庭教育立法并进行家庭教育指导，以提高父母家庭教育意识和能力。

2．对已出台政策的反思

自古以来，我国宣扬“法不入家门”的传统，认为家庭教育属于私人事情，国家不应过多干预，从提出家庭教育立法至出台近30年，存在诸多反对声音，立法遭遇极大困难，虽然期间颁布不少相关政策，仍不能大范围解决家庭教育中出现的问题。第一，从级别层面讲，地方性家庭教育法规的颁布并不能代表国家级家庭教育法律。重庆市、江苏省、山西省等地区均制定了家庭教育条例，规定家庭教育行为，但良好家庭教育产生的巨大效益没有引起大部分省市的重视；各省市针对家庭教育条例的具体法则不同，名称、职责、法律责任均有差异，因缺乏统一标准导致实施过程存在难度，因此，需要颁布国家层面的家庭教育法规以整合意见、规范要求、统一标准。第二，从领域层面讲，相对于学校、社会两大领域，家庭缺乏一部专门且独立的家庭教育法律。家庭教育、学校教育与社会教育构成了塑造人的完整教育体系，近些年来，学校与社会教育方面的立法工作明显取得了可喜的成绩，《教育法》《义务教育法》、原《婚姻法》等已颁布且实施多年，而家庭教育作为现代教育体系三大组成部分之一，只是在学校与社会教育的条例中零散提及，缺乏对家庭教育的关注以及对家庭重要地位的认可。

（二）《家庭教育促进法》制定的可能性：政策源流

1．政府官员的政策引导

整理、分析我国有关家庭教育的政策发现，《家庭教育促进法》的制定与出台不是一蹴而就的，经历了漫长的过程。1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》的颁布标志着从政策层面开始指导家庭教育，它是国家首次颁发有关家庭教育的指导性纲要。1996年《全国家庭教育工作“九五”计划》，2002年《全国家庭教育工作“十五”计划》，2007年《全国家庭教育工作“十一五”规划》等一系列政策文件的颁布，家庭教育发展的规划一步步进入大众的视野。2012年《关于指导推进家庭教育的五年规划（2011—2015年）》、2016年《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》的两个五年计划，将十年规划分两阶段进行，分别指明了未来五年家庭教育的发展方向，规定了更加明确具体的家庭教育内容。除此之外，重庆市、江苏省、山西省等多省出台了关于家庭教育促进的条例，为国家层面独立法规确立奠定了基础，形成自下而上逐步推动的有效机制。在政府的积极引导下，家庭教育逐渐走进大众视野，家庭教育政策不断被公众熟知，对于家庭教育独立法规的推进具有重要意义。

2．专家学者的积极献策

国内学者针对家庭教育立法做出重要贡献，他们在论文、著作、会议报告等各种形式中展现自己的研究成果，引起社会广泛关注。研究的成果主要集中在三方面：家庭教育立法基础、家庭教育立法实施、特殊群体的家庭教育立法研究。在家庭教育立法基础研究中，立足于理论和实践角度进行阐述，不仅基于基本权利功能理论视角和学习权保障视角[4]看待家庭教育立法，而且着眼于家庭教育实践取得的成功经验，认为需要通过立法，来使其得到推广和提升。[5]在家庭教育立法实施研究中，学者普遍认为应规定政府、社会、学校和家庭四大主体的职责，做到依法履责以营造和谐的家庭氛围。在特殊群体的家庭教育立法研究中，指出留守、流动、残疾儿童等特殊儿童的家庭教育存在缺量、缺位、缺失问题，政府应在政策保障中发挥主导作用，形成家庭、学校、社会组织、社区多方合力促使家庭问题有效解决。[6]综上，虽然学者们对于家庭教育立法的顶层设计存在差异，但都秉承着尽早实现家庭教育立法的宗旨，加快家庭教育立法进程，为家长提供家庭教育指导和服务。

（三）《家庭教育促进法》制定的可行性：政治源流

1．“加强家庭建设”的政治理念

领导人的政治理念很大程度上决定着国家未来的政策议程和发展方向，它是政治源流中具有较大影响力的因素。党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次谈到要“重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风”，强调家长要给孩子讲好“人生第一课”，帮助扣好人生第一粒扣子。2015年2月17日，在春节团拜会上强调：“家庭是社会的基本细胞，要发扬光大中华民族传统家庭美德，促进家庭和睦。”[7]2016年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时着重指出：“要加强家庭建设，教育引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风，巩固家庭养老基础地位。”[8]不难看出，近年来习近平总书记对家庭教育愈加关注，领导人的重视是家庭教育发展最重要的推动力，“加强家庭建设”的政治理念极大地促进了家庭教育法律的落实。

2．公众对家庭教育的强烈诉求

满足公众对家庭教育的需求是国家和政府需进一步思考的问题。21世纪以来，人民生活水平提高，物质生活得以满足，开始追求精神层面的升华，父母不止关心孩子的衣食住行，愈来愈重视子女心理健康，却因自身素质有限，在家庭教育方面心有余力不足，表现在教育方式不当，亲子关系恶化；忽视子女的心理发展，使其走上违法犯罪道路；教育观念不合理，孩子叛逆不听劝等。这让父母不得不反思自己的家庭教育，认识到家庭教育立法不仅能够约束自己和孩子的行为，而且提供诸多渠道帮助家长提升家庭教育素质，实现自我能力提高和孩子健康成长的双重目标。公众的积极关注和呼吁，反映社会存在的缺陷，形成巨大的舆论压力，推动国家重视此问题。家庭教育立法对提升家长教育能力以及孩子全面发展，既是必要手段，也是必然结果。

（四）《家庭教育促进法》的多源流耦合

政策之窗能否成功开启取决于三大源流能否成功耦合。在家庭教育问题导致焦点事件涌现、对已出台政策的反思反馈背景下，政府官员和专家学者等主要利益相关者积极采取行动，使家庭教育立法的理念逐步走进大众视野，得到进一步重视和推广，接着“加强家庭建设”的政治理念以及公众对家庭教育的强烈诉求为家庭教育立法提供了很好的政策环境。一方面，专家学者等为家庭教育立法做出许多努力，通过论文、著作等文字形式建言献策，提出关于职责、法律责任、总则方面的观点和看法；另一方面，某一政策领域或者地方性家庭教育法的出台有利于相邻政策领域的成功。重庆市、山西省等地家庭教育促进条例的颁布倒逼国家层面家庭教育法律的出台；《未成年人保护法》《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等学校教育和社会教育领域法律文件颁布为《家庭教育促进法》的出台提供了有益助力。基于这些因素的共同作用，在2021年十三届全国人大常委会召开的关键节点上，人大常委表决通过了《家庭教育促进法》。

三、结论与启示

运用多源流理论对《家庭教育促进法》制定的政策议程进行分析，一方面验证了该理论适用于中国政治环境下的政策议程，另一方面修订了多源流理论的中国化分析模式。在多源流理论框架下，问题源流、政策源流和政治源流三大源流由起初互不干涉的独立状态，转变为相互影响的嵌套关系。《家庭教育促进法》的提出源于焦点事件的涌现、已出台政策的反思反馈等具体问题的出现，但问题严重程度不断加深引发了主要利益相关者的积极关注，政府相继出台政策文件，专家学者开始着眼于学术理论研究，从而引发政策源流的形成。最终，在执政理念的指导下，三大源流于2020年十三届全国人大常委会第十四次会议召开的关键节点上耦合，政策之窗开启。

《家庭教育促进法》尘埃落定，是国家之应然，也满足了大众需求。但受限于家庭的私人性，家庭教育条例中的法律责任难以定位，如何合理设置法律责任，把握好这个“度”，是关键也是重点。《家庭教育促进法》旨在帮助父母提高家庭教育能力，那么国家和社会提供家庭教育指导的公共服务必不可少，覆盖城乡的家庭教育服务体系如何解决这一核心问题也需要破解。这些议题需要专家和政府重点关注，只有切实解决好以上问题，才能将这部法律真正落到实处，发挥应有的价值和作用，更好地为家长提供服务和指导，提升父母的家庭教育素质。