行政裁定驳回起诉后再行起诉问题

张栖瑞

中国政法大学，北京 100088

前不久，笔者在网上看到一则案例，基本案情是原告甲不服被告乙行政机关拆除房屋的事实行为提起行政诉讼，请求确认乙拆除行为违法。审理法院阅卷后，以甲不能初步证明乙实施了拆除行为，起诉无事实根据，裁定驳回起诉。第三年，甲又行起诉，本次诉讼过程中，乙自认系其实施拆除行为，但审理法院又以甲提供的证据不能证明与被诉行政行为有利害关系，裁定驳回起诉。第五年，甲所涉民事诉讼经过几番诉讼审理，最终的再审生效裁判确认甲对案涉房屋享有权益，甲旋即第三次起诉。审理法院简单阅卷，认为甲本次起诉与其第二次起诉，当事人相同、诉讼请求相同、事实和理由雷同，构成重复起诉，径行裁定驳回起诉，并引导当事人就第二份生效裁定申请再审。

本案审理和裁判引发笔者深思：当事人形式上符合重复起诉，人民法院能否简单认定为重复起诉并据此裁定驳回起诉，引导当事人就生效裁定发起挑战以及启动特别的再审程序救济？还是人民法院对当事人本次起诉有无正当性、是否修正前诉不符合起诉条件的情形进行审查，有正当理由并符合起诉条件的立案受理？

一、重复起诉构成“三要件”所不能承受之重

何谓重复起诉，一般是指当事人基于同一个事实和理由而提起的诉讼。重复起诉之所以被禁止，是因为它违反了一事不再理原则，基本旨意在于案结事了，保持生效裁判的既判力。如果允许重复起诉，将造成因重复审理带来的司法资源浪费、因矛盾判决导致的司法秩序混乱，以及因被迫进行二重应诉对被告产生的不便[1]。当事人起诉构成重复起诉的，人民法院理应裁定驳回起诉，理论界和实务中没有争议。

重复起诉构成要件的立法表达，是《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行诉法解释》）第一百零六条规定，即当事人就已经提起诉讼的事项，在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：1．后诉与前诉的当事人相同；2．后诉与前诉的诉讼标的相同；3．后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。此系所谓的重复起诉构成“三要件”。前案例中，前后三次诉讼当事人均是甲和乙，诉讼请求都是确认甲拆除行为违法，当事人发生争议并请求人民法院作出裁判的亦为乙实施的拆除行为是否合法，似乎符合《行诉法解释》第一百零六条重复起诉的规定。而构成重复起诉的，根据《行诉法解释》第六十九条规定，已经立案的应当裁定驳回起诉。乍看起来，审理法院以甲第三次起诉构成重复起诉并裁定驳回起诉，并无不妥。

但是，如果我们再深层次的分析，探寻重复起诉要件涵义，答案未必如此。

以当事人相同问题为例，甲第二次起诉，审理法院认为甲不适格，也就是说适格原告是“非甲”，第三次起诉时甲提供生效判决证明适格原告是“甲”，严格意义上讲“非甲”与“甲”并不相同，非同一主体。以生效裁判的既判力、羁束力问题为例，在甲是否本案适格原告的问题上，审理法院三次均没有作出司法认定，尚未形成司法既判力，自然就不存在人民法院就同一事项作出相互抵触的裁判，当事人、人民法院也不存在受之拘束，不得就此裁判内容再为之争执的问题。从这个意义上说，甲第三次起诉并不构成重复起诉。类似情形还可能出现在被告资格、受案范围、起诉期限等等其他起诉条件问题上。退一步说，诚如审理法院第三次的裁判逻辑，则甲第二次相比第一次起诉也是构成重复起诉，理应裁定驳回起诉，但其又对甲第二次的起诉条件进行了审查，最后是以原告不适格裁定驳回起诉，从这个意义上说，审理法院裁判逻辑是混乱的。

符合重复起诉构成“三要件”，遇到例外情形时也不必然得出构成重复起诉的结论。《行诉法解释》第六十一条规定，原告因诉讼费用问题被人民法院按自动撤诉处理后，其在法定期限内再次起诉，依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案受理，不应以重复起诉处理之。《行诉法解释》第六十九条第六项规定，原告撤回起诉后，人民法院应当对原告再行起诉有无正当理由进行审查，经审查无正当理由的，人民法院才裁定驳回起诉，如果有正当理由的应予受理，亦不应以重复起诉对待之，如此等等[2]。

综上所述，原告再次起诉的，人民法院不宜简单、机械套用重复起诉构成“三要件”，进而裁定驳回起诉，需要具体案情谨慎甄别，才能得出公正的裁决，以使人民群众感受到公平正义就在身边。

二、再次审查起诉条件所能承担之轻

重复起诉是当事人提起的诉讼（后诉）与在此之前的某一诉讼（前诉）发生重合，是对一类诉讼异常状态的描述，司法实践应予禁止。但如果裁定驳回起诉的前后两诉不存在闭合，人民法院就应当对当事人再次起诉进行审查，具体分述如下：

（一）再次审查起诉条件，吻合民事诉讼法律规定精神

裁定驳回起诉后，原告再次起诉的，人民法院如何处理，《行政诉讼法》及《行诉法解释》没有明确规定。根据《行政诉讼法》第一百零一条的规定，对《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）的相关规定。

我们将研究维度移到民事诉讼上，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第一百四十二条规定，裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉如果符合起诉条件的，人民法院应予受理。参照该意见并结合《行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的规定，对前述案例分析之。甲第三次起诉时，提交了新近作出的再审生效判决，该事实不以当事人意志为转移，起诉有不可归责于当事人的正当事由，该民事判决认定的事实能够初步证明甲与被诉拆除行为有利害关系，再结合起诉期限、管辖法院、行政诉讼受案范围等其他起诉条件的规定，此时人民法院应当受理。

“《民诉意见》对实践中有些案件不属于民事受案范围、不属于司法机关处理等纠纷，原告再次向人民法院起诉的，人民法院能否受理，显然《民诉法意见》的上述规定已经不够周延”。2015年2月4日，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）实施，其中第二百一十二条也规定“裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉，符合起诉条件且不属于《民事诉讼法》第一百二十四条规定情形的，人民法院应予受理”。

但是，如果我们将《民诉法》第一百二十四条第一款第五项内容，即“对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外”，与《民诉法司法解释》第二百一十二条规定内容比对发现，《民诉法》第一百二十四条第一款第五项字面涵义，应该是指只有经过人民法院准许撤诉的裁定，且符合《民诉法》第一百一十九条规定起诉条件的案件才立案受理，而对裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉又符合起诉条件的，按照申请再审处理。因为一旦人民法院作出不予受理、驳回起诉裁定生效，即使以后当事人就同一标的、同一理由再次起诉，之前不予受理、驳回起诉的裁定依然具有法律效力，能对抗原告再次起诉显然不够周延。也即在人民法院适用《民诉法》第一百二十四条，可解决除了裁定准予撤诉以外的其他裁定救济问题，自不会适用《民诉法司法解释》第二百一十二条的规定，该条专门对裁定不予受理、驳回起诉的案件受理问题的特别规定，毕竟再审和立案受理不是一个论域。从这个角度上讲，《民诉法司法解释》第二百一十二条关于裁定驳回起诉、不予受理的起诉、受理问题，理应不包含《民诉法》第一百二十四条第一款第五项的情形，保留该条款其他项目亦符合修正《民诉意见》第一百四十二条除此情形不周延的本意。

综上，再次审查起诉条件，吻合民事诉讼相关规定精神。

（二）再次审查起诉条件契合司法实践

裁定驳回起诉，是对当事人程序权利义务的司法裁决。重复起诉，一般暗含的前提条件是前诉符合起诉要件，人民法院依法受理后对被诉行政行为进行实体审查，且作出了确定的裁判，或者前诉不符合起诉条件，人民法院对当时的起诉条件已经作出司法裁判，原告没有新事实、新理由或者出现新情况又简单重复起诉，原则上才有是否构成重复起诉的判断余地。所以，在前诉未经人民法院实体审理、前诉相关起诉条件尚未被司法认定的情况下，当事人再行起诉到人民法院的，人民法院需要判断的仍然是后诉是否符合起诉条件，而不是简单审查、机械判断后诉是否构成重复起诉[3]。

事实上，简单以当事人诉讼构成重复起诉裁定驳回起诉，引导当事人按照《行政诉讼法》第九十一条第二项规定以新的证据足以推翻原生效裁定为由申请再审，以及人民法院启动特别的权利救济渠道即再审程序撤销原裁定并予审理，与在本案中人民法院就当事人再行起诉的事由是否正当、是否符合起诉条件进行审查，有正当事由和后诉符合起诉条件的进行立案审理，后者更符合司法实践、节约司法资源、便利权利救济。

（三）再次审查起诉条件符合行政诉讼立法目的

《行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼的立法目的，是为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。当事人再次起诉，如果后诉符合立案条件，人民法院受理并作出实体判决，不仅不会与前诉裁定驳回起诉的程序性裁判相矛盾，还可以在后诉中对被诉行政行为进行合法性审查，及时监督行政机关依法行政，对行政相对人权利及时予以救济，实质化解行政争议，有效避免衍生诉讼。

从这个意义上说，再次审查起诉条件，更符合行政诉讼的立法目的。

（四）再次审查起诉条件适合权利救济

一旦裁定驳回起诉，就一律按照再审程序进行审查、审理，无论对当事人，还是人民法院，无疑是在浪费宝贵的资源。因为，当事人再次起诉即可实现权利救济和化解行政争议，实无必要对生效裁定发起挑战和启动再审审理程序，舍近求远，并非明智之举。

如果驳回起诉裁定的原告符合起诉条件，因为人民法院的原因而错判，根据《行政诉讼法》第九十一条规定，则应赋予原告这一非常规的救济启动再审。但是，如果因为原告前诉审理时本身就不符合起诉要求，人民法院基于在案证据驳回起诉裁定自不属于错判，事后当事人基于新的证据和事实，治愈前诉不适法条件再次起诉，人民法院应予受理。

有人认为，在当事人可以申请再审而不予启动，会“架空”再审程序，而且当事人也会随意以新证据为由再行起诉。笔者认为，再审审查程序是行政诉讼法在特定情形下赋予当事人的特殊权利救济渠道，是当事人在穷尽常规救济途径后的特殊救济程序，因为它将挑战的是生效裁判。在当事人完全能够在一个新的诉讼中化解行政争议时，自无必要启动再审程序，更无必要通过再审审理程序最终达到化解行政争议的目的，相比再次审查起诉条件，后者更便于权利救济，实无必要“舍近求远”。如果出现当事人滥用起诉权，则权利滥用也会表现在申请再审上。

于此，对当事人再次起诉，人民法院依法审查即可。构成重复起诉，该裁定驳回起诉的驳回起诉，符合受理条件该受理的受理。

（五）再次审查起诉条件能够增强人民群众司法获得感

回看前述案例，甲第一次诉讼，审理法院以甲起诉无事实根据裁驳。第二次诉讼，乙自认拆除行为，被告和事实根据解决后，人民法院又以甲原告不适格裁驳。第三次诉讼，甲原告资格问题解决后，人民法院又以其构成重复起诉裁驳。作为普通老百姓，如此反反复复，确实难以了解人民法院司法行为和难以接受裁判结果。

但是，如果审理法院对甲第三次起诉的起诉条件进行审查，经查甲提交的最新裁判文书，可以认定甲与乙拆除案涉房屋之行政行为有利害关系，符合《行政诉讼法》第二十五条规定的原告资格。乙自认拆除案涉房屋，被告适格。甲诉请确认乙拆除行为违法，诉讼请求明确，起诉有事实根据。该争议属于人民法院行政诉讼受案范围，属于受诉人民法院管辖。因此，甲前后三次跨越数年的行政诉讼，因人民法院再次审查发现符合起诉条件，终于立案受理，并可以依法作出实体判决，当事人行政争议得到及时化解，就能够不断满足人民群众司法获得感，提升司法公信力。