整合与互动：市域社会治理视角下行政调解体系优化研究

马丽芳

四川司法警官职业学院，四川 德阳 618000

一、行政调解在市域社会治理中的重要作用

行政调解是我国矛盾纠纷多元化解体系的重要组成部分，是指行政主体运用说服疏导等柔性手段，主持调解公民、法人和非法人组织之间民事纠纷，以及公民、法人或者非法人组织与行政机关之间有关行政赔偿、行政补偿等行政争议的纠纷化解制度。党中央和国务院历来十分重视行政调解工作对社会矛盾的预防化解功能。

市域社会治理，是以地级市行政区划为重点范围，以市域问题与市域风险为主要对象，以市域各构成单元为构成要素的，以有机协同、共同发展为目标的社会治理。［1］市域社会治理在国家治理和基层治理中间发挥着承上启下的作用，可以整合城市治理体系和乡镇基层治理体系，更好地实现城乡联动，提升治理成效。市域层面在社会治理中拥有更多的自主空间和创新可能，会为行政调解的制度完善和体系优化提供助力，而行政调解作为市域矛盾多元化解工作体系中的重要组成部分，对于推进市域社会治理现代化也将发挥重要作用。

（一）行政调解有助于推动法治社会建设

中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》当中提到：“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系……加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的‘分流阀’作用。”［2］行政调解在化解矛盾纠纷中有着天然的优势，一方面行政调解主体的专业性和公权力身份，使之与人民调解相比多了几分权威性；而另一方面，行政调解采用柔性手段化解矛盾纠纷，有助于帮助当事人修复受损的社会关系，使当事人避免了对簿公堂带来的对抗和伤害；加上行政调解程序灵活简便，解纷成本低，符合“尚和合”的传统文化价值追求，顺应了人民群众“和为贵”的心理需求，在维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用，对于推动法治社会建设、化解市域矛盾纠纷、防范市域风险、实现市域社会治理现代化有着积极的意义。

（二）行政调解有助于推动法治政府建设

行政调解是行政主体作为中立第三方，对行政管理领域中的民事纠纷进行协调处理的制度。面对行政管理领域出现的矛盾纠纷，政府及其职能部门本身就有义务引导群众依法解决，避免矛盾纠纷激化，其角色更多是服务而不是管理，这本就是服务型政府建设理念的应有之义。通过行政调解，政府不仅可以促使矛盾纠纷就地化解，节约司法资源，缓解司法压力，还可以站在社会治理的角度进一步分析矛盾纠纷产生的原因，探索相关领域政策的调整和完善，从而预防或减少纠纷。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中明确提出要加强行政调解工作［3］。行政调解有利于助推政府职能转变，推进法治政府的建设，强化政府的社会管理和公共服务职能，更好地形成市域社会治理的强大合力。

（三）行政调解践行了“以人民为中心”的发展思想

中国古代“司法行政合一”的制度特色，以及儒家思想中“无讼”的价值追求，使得人民群众在遇事之后会优先想到找“公家”，也就是政府来解决，诉讼往往是不得已而采取的手段。行政调解恰恰是行政主体立足自身职能，对群众解纷维权需求的及时回应，为当事人提供了一种灵活快捷、非对抗、成本低的纠纷解决方式。行政调解为人民群众排忧解难，维护其合法权益，降低成本减少讼累，还可以在调解过程中进行法律宣传和价值引导，从而营造和谐的社会氛围，增强人民群众的安全感、获得感和幸福感，取得积极的社会效果。

综上所述，行政调解是法治国家、法治政府、法治社会建设的最佳结合点和落脚点，对于实现市域社会治理现代化有着积极且重要的作用。

二、行政调解工作存在的问题

行政调解与人民调解、司法调解并称为三大调解，基于其调解主体的公权力身份以及解纷方式的柔性特征，可谓“刚柔并济”，从应然角度而言，应该是大有可为；然而实践中，其作用发挥有限，甚至被称为三大调解制度中的“短板”。行政调解借着大调解体系的建设东风，已经构建起基本的组织和制度体系，但并没有发挥出应有的效能，主要存在以下问题：

（一）立法政策依据混乱

行政调解的法律依据异常庞杂，据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，部门规章约18部，地方性法规约70部，地方政府规章约45部，另外还有大量的其他规范性文件［4］。在这些纷繁的立法及政策依据中，难免会有规定不一致，甚至冲突的内容，例如：在行政调解的范围上，大多数法律法规层面规定为与行政管理相关的民事纠纷；政策层面却已将行政争议纳入了行政调解的范围，但对于哪些行政争议可以调解，不同的法规或政策文件表述又各有不同，如《行政复议法实施条例》第五十条：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。《某省公安厅关于进一步加强行政调解工作的实施意见》某公发〔2009〕110号中，公安行政调解的范围的第一项就是公安机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议，扩大了行政争议的调解受案范围。各种法律政策依据的混乱，也会导致实践中行政调解的无所适从，有的过于保守，有的又滥用调解权，影响了行政调解制度的规范发展。

（二）行政调解队伍主动性不足

1.行政调解人员多为兼职精力有限

虽然说行政调解组织数量庞大、基本覆盖政府各个职能部门，但是除去治安管理、交通管理、劳动争议处理、知识产权及消费者权益保护领域，因纠纷数量较多，可能会设有专职行政调解人员外，其他政府职能部门中从事行政调解工作的人员基本为兼职，多由该部门负责信访或法制相关工作的同志兼任。调解需要调解员进行教育疏导，讲透法律政策，明晰习俗世理，调解过程通常耗时耗力，但兼职调解员精力较为有限，加上行政调解本身不是政府的强职能、硬指标，面临多头工作时，调解员一般不会投入太多时间和精力在行政调解上，更愿意直接告知当事人通过诉讼或者其他途径解决。

2.行政调解人员对行政调解的认同度不高

行政调解虽然是由政府职能部门工作人员主持，但其调解的本质决定了调解员是居于中立位置，为纠纷当事人搭建沟通平台，运用说服教育等柔性手段促使当事人双方达成一致，因此其调解结果并不具有强制执行效力。与其他行政管理手段相比，调解员投入的时间和精力多，但是效果却更慢。对于行政调解“柔性治理”的属性，部分行政工作人员可能会出于工作习惯、工作效果的考虑，认为行政调解是“看上去很美，用起来费劲”的一种工作手段。如果职能部门的领导也存在相似看法，无法站在基层社会治理和服务型政府建设的高度来认识、认同行政调解，那对于行政调解工作的影响和制约会更为巨大。

3.行政调解人员调解能力参差不齐

行政调解与其他行政管理行为相比，一柔一刚，无论是方法技巧，还是思维模式都存在较大差异。如果行政调解人员没有经过相关的培训，很难准确把握调解员的立场和定位，更难以改变惯有的管理思维，必然会极大影响调解效果。调解还是一种实践性极强的工作，需要在调解实践中不断总结经验，但不同部门的调解工作量差异较大，加上多数调解员的兼职身份，如果只是对调解工作匆匆应付，调解能力也很难得到提高。

行政调解人员面对工作精力有限的客观原因，又缺少对行政调解工作的认同和热爱，行政调解能力提高缓慢，整体看来工作积极性主动性不高，一定程度上导致了行政调解形式化的趋势，也严重影响了行政调解工作的整体发展。

（三）行政调解对象对行政调解缺乏客观认识

对于行政调解，部分调解对象也并未持有客观认识，一方面是对行政调解期望过高，这个主要是基于行政调解主体的公职身份，部分纠纷当事人认为作为政府部门，往往就是相关政策的制定者、执行者，这就意味着在解决自己纠纷时可以调动的行政资源会更多，更有可能实现自己的利益需求，并基于这种认识提出不合理甚至不合法的诉求，更有甚者会以上访、静坐等影响安全稳定的因素向政府部门施压。另一方面，也正是因为纠纷当事人对行政调解结果抱有的期望过高，在诉求失败时，会对行政调解产生更多的负面评价，例如，在调解民事纠纷时，质疑调解员的中立身份，认为调解过程存在不廉洁不公正因素等等，在调解行政争议时，认为是官官相护，联手欺压百姓，这在一定程度上造成了行政调解不中立不公正的负面形象，也极大影响了政府及职能部门的形象。

（四）行政调解与其他解纷方式的衔接互动机制未发挥实效

目前，各地在交通事故纠纷调解等领域开展了行政调解与人民调解、司法调解的对接和互动，在大调解工作推进中取得不错的成绩。但是从市域范围来看，市域间发展差异大，三调联动的成功案例并不普遍，也未形成长效的可推广复制的制度经验。行政调解和人民调解的对接着重体现在“行政调解搭台，人民调解唱戏”，例如，交通事故纠纷处理，目前在交警大队设置专业性的人民调解委员会，行政调解大多只是指引当事人申请人民调解，但行政调解与人民调解二者的合力体现得不够充分。除此之外，行政调解与其他调解联动已被大家广泛关注，但行政调解与行政复议和行政裁决的相互衔接还未被地方重视，更缺乏必要的探索和创新。

（五）行政调解的保障与监管双重缺位

目前，行政调解的经费保障并不明确，因为行政调解本身就是行政机关的工作范围，不能采取政府购买法律服务的方式解决，也没有明确列入财政预算，导致行政调解缺少必要的经费保障，也未明确个案补贴的标准，对行政调解人员缺少应有的激励措施。对于行政调解的指导管理原来由法制办负责，机构改革后，对行政调解的指导管理由司法行政机关负责，但由于工作开展和工作指导管理的主体同属于政府职能部门，在监管手段上稍显局限，行政调解规范化建设程度也不尽理想，行政调解工作陷入了保障不足、监管无力、成效不显的恶性循环。

三、行政调解制度体系优化的建议

“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平以及这个国家的人民决定的。”［5］无论是市域社会治理还是行政调解制度，均是体现国家治理理念、适应国家经济快速发展和社会不断变迁、回应优化基层治理时代需求、维护人民群众利益的创新实践。市域社会治理现代化的不断推进过程，也是行政调解制度不断完善、不断升级的过程，一方面要体现各类解纷资源的整合，另一方面要体现不同方式的互动衔接。

（一）整合与完善路径

1.省域范围内的立法整合

面对行政调解法律政策混乱的难题，全国范围内，已有多省完成了立法的整合，对行政调解的受案范围、组织机构设置、工作流程、配套制度建设做出规定，这将进一步明确行政调解在多元纠纷化解体系中的定位，为行政调解的规范化发展形成助力。但是各省辖区幅员广阔，经济发展和法治建设水平差异较大，指导实施办法不可能一刀切，这就对市域层面提出了要求，需要积极调研，掌握市域层面推进行政调解工作的优势和短板，扬长避短，为贯彻和落实好相应的法规和政策打好基础。

2.行政调解思想认识的整合

如前所述，无论是行政调解的工作人员还是行政调解的对象均对行政调解的认识不够。一是使部门领导干部及行政调解人员认识到行政调解在法治国家、法治政府、法治社会中的重要作用，提升对行政调解的认同感，充分重视行政调解工作开展；二是弘扬共建共治共享的治理理念，使人民调解、司法调解、行政调解等多元纠纷化解主体深刻理解行政调解的制度价值以及三调联动、多元化解的重要意义，更要使各类调解主体将共建共治理念根植于心，外化于行；三是要引导群众充分知晓各种纠纷解决机制的优劣势，理性选择，保持合理预期，信任配合各类解纷主体的工作。

3.组织机构的整合

在组织机构的整合上，以优化资源配置为目标，总体思路为：以司法行政机关为中心，组织专业力量，设置行政调解中心；聚焦纠纷多发领域，联合社会力量，设置行专调解组织，由“全、泛”走向“专、精”。

一是以司法行政机关为中心，组织专业力量，设置行政调解中心。机构改革后，由司法行政机关集中处理行政复议案件，对于适合采用调解方式化解的行政争议，主要会集中到司法行政机关来，由司法行政机关设立行政调解中心，不仅有利于组织专业调解力量化解纠纷，也有利于保护政府的中立地位，树立公正形象。

二是聚焦纠纷多发领域，联合社会力量，设置行专调解组织。市域层面可以通过调研和大数据分析，锚定本市纠纷多发领域，一方面可以通过司法行政机关会同职能主管部门联合设立行业性、专业性调解组织的方式来化解，重点领域可以减少层次，市级直管。另一方面，条件成熟时，还可以培育社会组织，推动纠纷化解社会化发展。

组织机构的整合是基础，更重要的是进一步加强司法行政机关对调解组织机构的主导地位，从经费保障下功夫，最大限度地争取调解专项经费纳入政府预算，建立“个案补贴”动态增长机制。此外，要切实承担起指导与管理的职责，完善调解员定期培训制度，同时加强对行政调解工作的业务指导和检查，进一步提升行政调解的规范水平。

4.信息化平台的整合

行政调解本身，以及与其他纠纷化解方式联动对接的各项制度，设计固然重要，但落地运行更重要。通过网络平台进行线上整合是最优选择。在市域集中力量构建包含立案引导、多元联动、司法确认、便捷诉讼立案、相似案例筛选推送、案后评估总结在内的各种机制的信息化工作平台，整合兼容目前存在的各类纠纷解决的系统或平台，有利于站在市域的高度，更精准地研判，集中调配力量，对于推动纠纷行政调解多元化解机制的完善升级，发挥多元纠纷化解的作用价值具有巨大的推动作用。

（二）互动模式设计与探索

1.建立行政调解与人民调解共管联调机制

可以侧重两种调解的优势发挥来设计联动模式，一方面将行政调解集中在行业、专业性纠纷的调解上。对于属于某一行政管理领域的具有较强专业性的纠纷，可以组织行政调解员及时介入，联合调解。另一方面，对于复杂性的、群体性的纠纷，可以通过主办调解员申请或者视纠纷情况主动安排，由行政调解员联合调解。对于简单、日常的纠纷，不但没有必要要求行政调解员介入，浪费调解资源，反而可以通过人民调解或社会自治组织协助来减轻行政管理人员的压力。

对于专职行政调解员的薪资待遇、年度考核，都交由司法行政机关负责，兼职行政调解员的个案补贴也由司法行政机关审核发放，并在年度考核中向其主管部门提供评定意见。

2.打通民事纠纷行政调解协议司法确认通道

在《民事诉讼法》修订过程中，明确将司法确认程序列入了特别程序，但是并未将确认对象限制为人民调解协议，一定程度上为行政调解及其他民间调解提供了实践操作的空间。可以借鉴人民调解协议司法确认的实践经验，设置行政调解协议司法确认的快速通道，或者作为先行调解，人民法院立案，快速出具法院调解书，巩固调解成果。

3.完善行政争议调解复议对接机制

机构改革后，行政复议职能由司法行政机关依法履行，职能增加但人员编制并未相应增加，这些都给司法行政机关带来了极大压力。为了集中行政调解的力量和资源，化解行政争议，一是应当建立行政调解与行政复议的衔接机制，如设置先行行政调解机制，对于申请复议的案件，充分告知当事人申请行政调解的优势，进行案件的分流。二是建立委托移送调解的快捷机制，无论是在申请复议时，还是复议过程中，只要相对人同意进行调解的，可以将案件移送至行政调解中心进行委托调解。三是行政调解协议效力衔接机制。行政争议双方达成行政调解协议，复议机关不再对原行政行为进行审查。

4.探索建立行政裁决先行调解制度

以行政的强制手段干预平等主体间的民事纠纷，与现代行政法理念有一定程度的悖离，因此需要有法律的明确规定为依据，而且，这类纠纷的处理专业性较强，且牵涉广泛，具有较大的社会影响力。无论是纠纷本身的复杂性还是行政裁决程序的严格性，都会给行政机关带来较大的风险，裁决难度增加。因此，可以探索在相应领域建立行政裁决先行调解制度，对于申请行政裁决的民事纠纷，先行进行行政调解，以发挥行政调解这一柔性治理手段的优势，在法的强制与刚性之外，更充分地照顾到纠纷双方当事人的感受和需求，更彻底地化解双方的矛盾纠纷，获得更好的社会效果。