基于行政效率的行政程序立法理念及实现路径

段传龙

(中国社会科学院 法学研究所， 北京 100010)

一、引言

构建公正、合理的程序法规范是衡量法治现代化的重要指标，制定行政程序法就是在给行政权力定规矩、划界限、树规范。自20世纪90年代以来，行政程序法一直是我国理论与实务界所关注的重要研究领域，实践中相关制度规则也在持续跟进与完善，程序立法的不断健全为促进行政权力的规范化发挥了积极有益的功能作用。然而，充分考察我国的相关制度构建，当下行政程序的规范体系仍存在诸多不足，需要针对性地予以解决。

放眼世界范围，由于各国的行政权力运行具有不同的实践特征，各自的民族、时代、文化传统也存在差异，所以行政程序立法必须充分尊重、及时回应本土治理需求。因此，我国在完善行政程序法体系，开展行政程序立法的设计、制定与颁布过程中，要延续中国的行政程序传统，关注中国问题，提出中国方案，若盲目采用西方理论模式迟早会“水土不服”。

二、审视现实：行政程序立法的紧迫性

出于公共管理的现实需要，我国行政权长期冲锋在公私权力交融的最前线，因而相关程序规范的更新、修订工作最为紧迫。尤其是“在损益性行政领域，如行政处罚、行政强制、行政征收等，一般采取的是立法优先的做法，即无法律无行政，且立法在对此类行政行为予以规制时，往往吸纳了法律优先、法律保留等原则。同时，将行政程序予以精细化并将其作为行政行为合法与否的基本要素和承担法律责任与否的依据”[1]。然而，面对我国新时代社会主要矛盾的新变化、国家治理事务的不断增加和疆域的不断扩大，行政机关与其工作人员却长期面临着程序规则滞后与缺失的客观现实，因此行政程序的制度规范亟待全面完善。

(一)程序立法的指导理念亟待转变

我国近现代的行政法学从诞生之初就近乎于“舶来品”，缺乏本土的指导理念和方法。从清末的研习法政运动发端至20世纪80年代初期，所采用的是翻译日本行政法学著作、编撰以德国行政法为基础内容的教科书、学习苏联行政法学模式和研究以美国为首的西方行政法学著作等“借鉴方式”。我国的行政法学先后师从德国、英国、美国等主要发达国家。从约翰·洛克、卢梭分权思想的快速传播，到戴雪“严格规范”法制主义的深刻影响，到奥托·迈耶“法律优先”“法律保留”等原则的广泛运用，再到对斯图尔特传统行政法模式的借鉴，皆可体现出西方行政法“合法性解释模式”(1)西方行政法“合法性解释模式”，即从“控权”的功能主义角度出发，认为行政法是控制政府权力的法。这一理论模式具有3个特征：其一，行政权必须通过法律的严格授权才能实现合法化，且行政权对个人权利、自由的干预，只有在法律授权的前提下才能实施；其二，司法审查制度是行政法制度中的重中之重；其三，行政职权受到严格的法律限制，职能范围极其有限。对于我国行政法理论研究的深刻影响。我国行政法学尤其是在行政程序法的研究领域，至今仍盛行的“控制行政权”理论便是这一模式的主要表现形式。

然而，尽管传统的“合法性解释模式”具有一定程度的合理性，限制了行政权力边界，保障了个人权利与自由，在静止的规范完善层面具有一定的借鉴价值；但是其理论意旨与制度建构仍然过度停留在权力制约的基础之上，“这样的行政法学的核心思想是法与行政的关系，凸显的是依法行政原则，其初始目的并不在于尊重和保障人权”[2]；这就导致行政法学过度关注行政行为的合法性问题，不当降低了行政过程的整体效率，阻碍了行政资源的有效整合。“新时代的政府职能主要体现为，为社会公众提供优质的公共服务，这也与新的社会矛盾判断相契合。”[3]因而，服务公共利益、提高人民福祉是当下行政权力运行的终极价值目标，程序规范的建构理应引导、保障行政权加速实现这一目标。因此，建构中国特色的行政程序法，必须反思西方固有的法治缺陷，回应新时代国家治理的实践需求：中国人民需要积极能动的行政权力，更需要有所作为、迅速反应、充满活力的国家政府。这就需要在行政立法层面及时扭转传统的单一“控权”理念，树立一定的行政“授权”理念。

(二)内部程序的制度规则亟待补足

行政决定的理性化、正当化最终决定于其内部制定与形成的程序过程，因而完整的行政程序法应当包含内外两大程序规范体系。“近年来，中国行政法制实践越来越多地关注内部行政问题，这在重大行政决策的规范化、政府自身对依法行政的推进、行政裁量基准制度的建立等方面体现得非常充分。”[4]与西方国家不同，内部行政程序规则的完善对于官僚制文化传统浓厚的中国具有更重要的功能与价值。“同英美国家注重对于听证等外部程序的构建不同，中国的法律传统更加重视内部程序的监控，中国的行政官员对于人员分工、请示汇报、讨论拍板、公文签发之类的内部办事程序比较认同，这构成中国行政程序建设的一种本土资源。”[5]因而，我国内部行政权力的运行需要行政程序法提供明确、健全、可操作的具体规定，从而通过对于内部技术规则的完善，“担保行政机关对外行政行为的合法性”[6]。从现行程序立法来看，目前我国的内部行政程序法规范仍然相当匮乏。

内部行政程序法主要规范行政权力的内部运行过程，然而这一系统过程却较为繁琐与复杂。行政学领域的内部行政过程包括确立行政目标、开展调查研究、拟定方案、开展可行性分析、制定执行计划以及监督已执行情况等多个程序步骤。从行政法的角度来看，上述过程则可总结转化为行政决定或决策从内部调查、启动、请示、讨论、形成、审核、制定、作出到送达至当事人并最终产生法律效果的程序步骤，其主要指向的是职权、职责、组织划分等行政内部系统中的各类法律关系。而在行政程序法中，上述步骤可进一步转化为“依申请或依职权开始→行政调查→基于调查的事实认定→基于认定事实的法律适用→决定草案的形成→决定草案告知相对人→听取相对人意见或举行听证→作出行政决定→决定送达相对人并说明理由→告知救济途径的过程，也可归纳为法律事实认识阶段→法律规范适用阶段→决定作出阶段→决定宣告阶段”[7]。然而，面对上述多种内部行政程序，目前实践中却主要通过个别行政惯例或组织内部规则进行临时性调整，相关程序保障规则较为缺失，规范性、系统性明显不足，降低了行政权力运行的民主性与合法性。因此，未来我国的行政程序立法应逐步重视内部行政程序的相关规则制定，保障行政决策科学、理性、高效制定，实现法治对于内外行政程序的全覆盖。

(三)执法程序的特定规范需要完善

执法程序是行政程序立法的重中之重，然而实践中“重结果、轻程序”的理念倾向却尤为突出，导致行政执法程序在立法层面不能得到重视。例如个别地方在实践中大量存在行政执法的法定程序和依据不清晰、不具体甚至“无法可依”等现实困境，容易造成地方行政机关懒政、怠政，甚至突破依法行政原则开展执法等负面后果。同时，面对我国行政实践中多样化、非法化、低效能的执法实践，及时完善行政执法程序规则就显得尤为必要。因而，当下我国行政程序立法的首要任务就是在回应公共行政发展的基础上，补足缺失的行政执法程序规则，为行政权力运行提供全面保障，为执法机关、工作人员提供制度支持和职权依据。

实践中，行政执法行为包括行政许可、行政强制、行政处罚、行政确认、行政补偿、行政征用、行政给付以及行政征购等多种类型。面对如此多样的执法实践行为，相关制度规范却难以同步予以修订。同时，在地方执法实践中，行政机关的执法依据主要以地方性法规、规范性文件及部门规章为主，立法效力位阶较低且管制性色彩突出，公民的人格尊严权利易受侵害，私权利保障的程序规则缺失。除此之外，多头执法、多层执法、拖延执法以及运动式执法等违法现象时有发生，地方主义、部门主义、选择性执法等职权倾向严重。面对上述执法实践的制度困境，行政程序法需要补足现行规则，如确立和完善行政执法原则，补充执法公开机制，构建对行政执法的事前、事中、事后的完整程序规范体系等。同时，特别针对执法效能低、执法不作为、怠政懒政等问题，行政程序法应构建一系列常规保障机制，如搭建现代化、信息化的执法平台，引入劝导、和解等柔性执法机制，建立联合、协助执法机制以及完善执法人员的奖惩制度等，从而保障执法程序的规范运行。

三、服务发展：行政程序立法的创新性

行政权具有开放性、能动性、自主性与灵活性等多种特征。“立法看起来是确定的和封闭的，而行政则是运动的和多元的。行政是一种自行形成的国家意志，并不只是服务于法律，而是能自行从不同程度优势地位出发什么是正确的。”[8]行政管理的丰富经验使得行政立法相较于法律而言更具有前瞻性与预测性，对于社会公众的实践需求也具有更为及时的回应性。从这个角度来看，行政并非受限于法律的执行，相反，行政实践应作为法律制定、更新与修改的重要补充和参考依据。今后，我国的行政程序立法应当从以下三方面予以创新。

(一)尊重行政权力的本土运行实践

中国行政权的地位、制度设定与运行实践同西方国家完全不同。在政治制度层面，我国一直奉行“议行合一”的国家民主集中制原则。国务院作为行政权力运行的代表，对全国人民代表大会负责并接受其监督。与西方国家三权分立的国家权力设置，以及立法、司法权对行政权的防御、戒备心理不同，我国的立法、司法与行政机关从建立之初便一直处于合作、协商与信任的状态，这并非纯粹的理论假设而是客观存在的治理现实。

在经济与社会制度运行层面，西方拥有成熟的“市民社会”阶层，延续着古典自由主义、自然法学派的传统，以公民个体权利为本位，推崇个人主义与自由主义。因此，西方历史上针对政府的角色定位问题，一直在“小政府”与“大政府”之间摇摆不定。但是，为了不断适应国家、社会治理的实践需要，西方也在“警察国”“守夜人”及“福利国家”等角色中持续改变，不断作出“大政府式”的尝试与突破。“反观我国，无论是计划经济向市场经济转向抑或在福利国家的发展中，集权化的大政府角色从未动摇，也不能期望一个权力最小的政府能为最大化的公共服务承担责任。”[9]尽管改革开放以来我国相继开展了企业所有制改革、行政审批改革、公私合作引入市场机制等一系列制度创新，全能主义政府正在逐渐迈向有限责任与法治政府。但是，中国社会主体力量的独立性、成熟度仍然欠佳，伴随行政任务的更新与社会运行的风险叠加，公民个体、社会组织及市场运行对于政府的心理依赖日益增强，这是我国当下无法回避的文化传统与社会现实。回顾我国政府的治理实践，尽管在实践过程中遭遇了诸多问题与挫折，但以行政权为主导的“公共服务供给模式”却是客观存在的事实，过去的经验与实践表明我国更需要一种敢担当、能作为的“有为政府”。因此，从理性的立场出发，对行政权抱以一定的开放、引导与包容态度，充分尊重行政权的治理主导地位及其在我国经济与社会发展中的能动性，才是今后我国行政法程序制定理应秉承的指导原则。

(二)树立信任包容的程序规范理念

我国行政程序法的展开应建立在不同于西方国家的逻辑起点与建构理念之上。以英美为代表的行政程序法模式以“限制行政权”为目标，过分关注行政权力的形式合法性，因而为实现对行政权的强力控制，相关规则设计主要集中在行政行为的事前立法监督及事后司法监督等局部、静态的纯粹法学问题上，却忽视了现实行政是一个全面、动态、连续的复合型运转过程。而且，这一立法模式缺少对行政权力实践特性的全面考察，漠视了行政权力运行所必需的合理制度空间，必然会压制行政权的能动性与活力，造成消极行政的负面后果。因此，面对当下不断扩张的治理任务，若盲目延续西方的片面“控权”思想，继续贯彻禁止议会授予行政立法权的基本原理，进而奢望我国立法机关在治理活动中实时对于行政权的程序步骤、行为方式及职责权限作出细致的规则设定，则必将不利于我国公共利益的有效实现。

重新审视我国的行政实践运行与特征，近乎包办一切的大政府角色一直未变，行政权在政治、经济与市场中的主导地位也并未动摇。同时，风险规制的兴起、公私合作的发展，以及公共服务职能的加强等新时代背景将会对我国行政权的能动性提出更高水平的治理要求，因而行政活力急需得到进一步激发。而西方行政法模式基于纯粹限制公权的立场，仅仅关注行政行为首尾两端的监督与规制，若效仿西方模式必然难以回应当今公共行政新变化，更难以满足我国公民日益丰富的多元化治理需求。行政权力并非天然具有“恶性”与“侵益性”[10]。 “因为在行政系统是非理性存在物的情况下，完全可以撤销或终结这个存在物。断然从大前提上肯定了它的存在的合理性，而在实际过程中又将其视为一种恶，这本身就是一个悖论。”[11]因此，我国行政程序立法应借鉴行政学这一面向行政全过程的研究范式，对于行政权持有信任和宽容的基本理念，从总体上实现对行政权力运行的积极引导、保障与支持，而非始终对于行政权力保有怀疑、防范甚至抵抗的片面主观态度。

(三)实现程序的工具性与独立性价值最大化

对于行政程序的价值认知，国内学界主要存在两大代表性观点：其一，行政程序只是规范、管控或限制行政权力的工具，是实现行政目的与任务的形式手段，本质上属于我国现行实体法规范的附属部分，不具有独立的价值。其二，行政程序本身是以交涉性为特点的互动过程，在维护公民尊严、保障公民合法权利、化解权利冲突以及促进民主政治发展等方面具有无可替代的实效功能。行政程序的每一个程序、方式与步骤都能体现其独特的理性、正义、中立、秩序等独立价值，并且能够在实体法“缺位”之时发挥关键的替代性作用。

上述两种观点虽各有可取之处，但在面对我国持续全面深化改革，致力于推进国家治理能力与治理体系现代化的目标背景下，行政程序的工具性与独立性价值都应得到充分实现，不能偏废一方。其一，在工具性价值层面，我国的行政程序立法应首先致力于保障行政权力顺畅运行，及时回应公民诉求，高效提供公共服务，以最小成本产出最大行政效益。若能制定相关制度规则方案，将行政程序法打造成一项成熟、完善的技术性规则；进而对于程序运行的时效、环节、成本等方面予以优化，使其能够低成本、高效率地服务于最初制定程序规则的工具性目的，将其“串联性”的工具价值发挥到极致；那么程序的整体价值非但不会贬损，对于行政机关及时处理数量庞大的行政事务反而能产生更为有益的实用功能。其二，在独立性价值层面，行政程序能够在行政机关及相对人之间发挥重要的沟通、对话及协作功能。各类行政程序，例如行政机关的程序告知、说明理由、听取申辩，行政相对人的陈述、申辩、听证等，都能在实现民主参与、权力监督以及权利救济等层面发挥其应有的价值与作用。在当下民主行政、参与行政、协商行政、合作行政理念盛行的时代背景下，充分发挥程序的独立性价值毫无疑问将有助于实现人民权益，减少社会矛盾，构建和谐、共荣的国家社会新秩序。

四、面向未来：行政程序立法的延展性

考虑到上述我国行政权力运行的独特制度环境，今后行政程序立法应当在保障行政任务高效完成的基础上，形成以“授权”为第一属性，“控权”为第二属性的制度规范转型。同时，应在充分贯彻“服务”“保障”“监督”与“制约”4个核心理念的基础上，全面开展相应的程序规则设计。

(一)充分授权是完善立法的基础前提

贯彻“服务”与“保障”理念需要从制度规范层面给予行政机关充分授权。同时，上述两大理念侧重指向行政程序法的工具性价值，即其应引导、支持、协助行政机关高效完成行政任务，高质量地向广大人民群众提供公共服务。结合我国当下的治理实践与规范需求，我国现行的行政程序法规范水平仍然处于“初级阶段”，因而当下提升行政效率应优先重在补全而非简化程序规则，要及时、明确、全面地赋予行政权力高效运转所必须的职责权限、程序步骤、运作模式以及行为后果等程序法律依据。不可否认，行政程序作为国家治理的工具和手段之一，对于国家公权与公民私权两者都应具有“服务”与“保障”功能。但是，相比较而言，其工具性价值应在促成我国行政权力的高效运行层面发挥更为重要的作用。

西方传统的行政程序法从制定之初就被视为监督、控制行政权，而并非支持、保障行政权运行的特定规范。这种立法模式的根源是私权利主体长期对于公权力的敌视与不信任态度，它压制了行政权的自主性与专业性，限缩了其合理范围内的自由裁量权。因而，我国行政程序法应避免过于细致、机械采用“教科书式”或“操作流程式”的西方立法模式来滥用程序规则，进而不当束缚行政权力的手脚。相反，我国应跳出“惟程序主义”的理念窠臼，在合理规范行政权力的同时，在制度规范层面赋予行政权力、机关、人员合理的自由裁量权与弹性试错空间，给予行政权一定的职能事务性或宏观概括性授权，保障内外行政程序能够自由、科学运转，助成行政权更为积极的一面。以我国行政决策为例，实践中行政机关决策是行政机关意志、意思的重要表现形式，相关决策能否高效筹划、讨论、形成直接影响后续行政行为的执行时限。在新时代国家治理任务膨胀的时代背景下，人民群众的利益问题需要政府及时、高效地决策与回应，因而从便民、利民的角度出发，今后我国程序法规范应更多关注对行政决策制定的支持、引导与服务，而非约束、限制与管控。

(二)合理控权是依法行政的题中之义

“监督”与“制约”理念的贯彻执行依赖于行政程序“控权”功能的合理实现。秉承上述两大理念有助于推进依法行政，实现程序的独立价值。今后，我国的行政程序法构建虽然应以“授权”为第一属性，但并不否认“控权”是其第二属性。作为本质属性之一，行政程序法的“控权”功能在规范行政权与保障公民私权过程中发挥了至关重要的作用，毫无疑问也应被贯彻于行政法的始终。贯彻“监督”与“制约”理念主要应做到两个方面：

其一，保障行政相对人在程序规则中的广泛参与。“监督”与“制约”理念的实现依赖于公共意志的有效表达与公民的实质性参与。自20世纪初期以来，公民对于政府的治理能力不断提出更高要求，民主参与的呼声也在不断高涨。因此，行政程序法应针对行政权运行的全过程，设计透明、开放与民主的行政决策程序——例如健全公民、专家参与的听证会、座谈会、论证会等多种协商机制的设计，保障行政目标从设定、讨论、决策、实施等各个阶段都能实质性地体现公共意志的表达痕迹。“行政程序为当事人提供了一个可以平等陈述理由的机会和场合，任何理由都可以在这里获得宣泄、交流，每个当事人的理由都可以在对方陈述中获得自我验证，双方的对立情绪由此可能得到化解，并为行政程序所吸收，从而为当事人在行政程序中实现合意提供了条件。”[12]因此，今后行政程序法应设计完善与合理的程序性规则，保障公民对于行政全过程的民主参与和表达。其二，保障程序规则中公民的人格尊严与主体地位。不论是在刑事还是行政案件领域，法律程序被制定的首要目的都是为了实现诉讼两造的平衡，防止强大的国家公权对于个体私权的不当侵犯，为弱势的一方提供程序性保护。今后，完善程序立法应着重关注两方面：首先，行政机关在政策制定与执法的过程中，应尊重公民作为“人”的尊严和道德主体地位，不能将其视为被管理的客体或辅助实现行政任务的工具。“行政程序并非行政主体‘单方的程序’，而是行政主体与行政相对人的程序活动共同组成的一种复合过程”[13]，因而行政程序的规则不仅要对公民大众提供表达或参与的形式渠道，还要赋予公众享有实质性的话语权，保障公众的参与权和表达权不被“虚化”，给予相对人主动的程序加速或程序阻断性权利，打破行政机关对于决策制定等行为的程序“垄断性话语权”。其次，行政行为的方式应从“刚性”向“柔性”转变。“刚性”与“柔性”两者实质上分别代表了不同的政府治理理念。“刚性”对应的是“秩序行政”的理念，即认为公民、社会是被政府管理的客体，强调公民对政府的单向服从。而“柔性”对应的是“服务行政”的理念，即认为公民是国家的主人，政府应及时、持续地为人民群众提供便利、高质量的行政给付，并且给付应当以一种公私协商、可接受性较强的方式实现。行政程序法为保障上述理念的贯彻转变，可以创设相应的规则机制，如删减形式性、空置性的无用程序，合并功能、事务重复的程序规定，废止加重行政相对人负担的程序步骤以及构建透明、便民的“互联网+”政务模式程序机制等。

(三)以程序法典形式统一整合单行规范

目前，我国规范行政程序的立法主要分散在三大类“单行程序规范”之中：一是存在于规范抽象行政行为的程序法规范领域。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》是我国具有代表性的行政程序单行法。《立法法》第67条规定：“行政法规在起草的过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民大表大会和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外……行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”此后，以《立法法》为基础原则，国务院又相继颁布了《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》，两者分别对于行政法规与规章的立项、起草、审查、解释等程序问题作出了较为详尽的规定。二是存在于规范具体行政行为的程序规范领域。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)以及《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)是我国具有代表性的行政程序单行法。《行政许可法》《行政强制法》与《行政处罚法》具体规定和确认了我国行政许可的相对人陈述、申辩、听证、救济，行政强制的告知、说明理由、听取申辩、制作现场笔录，以及行政处罚的简易、普通、听证等多项程序规则。三是存在于规范地方政府及其工作部门行政程序的规范领域。目前，主要是由《湖南省行政程序规定》为代表的各类地方政府规章组成。《湖南省行政程序规定》于2008年10月1日正式施行，全文共10章178条，对于行政决策、执法、听证、公开、监督等程序作出了全面细致的规定。自此之后，辽宁省、汕头市、山东省、西安市、江苏省等多个省、自治区和设区的市都相继制定了地方行政程序规定。

除此之外，《中华人民共和国政府信息公开条例》中也相应规定了部分程序性规定。可见，目前我国现行的行政程序立法规范仍相对零散，这容易导致各级政府、各类部门的程序法之间存在权力、责任等规范内容方面的交叉冲突。“作为地方政府规章位阶上‘行政程序规定’存在着法效力位阶低、法院参照率低以及行政机关适用率低的‘三低’状况”[14]，因而我国需要探索通则性的行政程序法典化道路，协调、统一、整合现行单行法规则的具体衔接与实施。2018年，全国人大常委会在拟定第十三届人大五年立法规划时，已将行政程序法列为第三类立法规范项目，行政程序法典的制定逐渐提上日程。未来，我国学界需要在此领域深耕细作，通过对单行行政程序法“提取公因式”的方式予以整合，统一行政程序的规则理念，采用具有原则性和组合性的立法技术与模式，逐步形成具有中国特色的行政程序法典。

五、结语

传统的行政法学属于纯粹的规范法学研究范式，其目标是规范公权力边界和行为、保障公民私权利，其部分理念仍值得我国行政法学界不断追求和践行。然而，这一传统研究方法却走向了规范主义的极端，缺乏公共行政实践提供的经验支持，更缺乏对本土行政运行的深入考察，忽视了对行政权力效率、效能的关注，从根本上抑制了行政权的天性。今后，我国的行政程序法设计应持续关注上述缺陷与困境，在充分发挥程序的工具性和独立性价值基础上，助推我国行政权力高效运行。同时，要在规范完善过程中贯彻 “服务”“保障”“监督”“制约”四大理念，以追求行政程序法典化为目标开展创新性的程序规则设计。