我国私营安保企业境外服务法治障碍及对策研究

李璐玮

（武汉大学国际法研究所，湖北 武汉 430072）

在中国共产党的十九届五中全会上，习近平总书记强调要坚持总体国家安全观，具体工作建议包含构建海外利益保护和风险预警防范体系①人民网：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http：／ ／cpc.people.com.cn／n1／2020／1104／c64094⁃31917783.html，最后访问时间：2021 年 1 月 9 日。。 作为各国海外利益安全保障的主力军，国际私营安保企业的作用日益突出。 与我国庞大的海外利益体量相比［1］，我国私营安保企业境外服务面临与之不匹配、不协调的发展困境。 据中华人民共和国商务部和外汇局统计，2021 年1—11 月我国对外全行业直接投资高达8 384.4亿元人民币，境内企业进行的非金融类直接投资覆盖全球165 个国家和地区的5 777家境外企业，同比增长9.2%②中华人民共和国商务部官网：《2021 年 1－11 月我国对外全行业直接投资简明统计》，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／tongjiziliao／dgzz／202112／20211203231658.shtml，最后访问时间：2021 年 12 月 27 日。，我国在外各类劳务人员也高达28.8 万人，较上年同期增长3.3 万人③中华人民共和国商务部官网：《2021 年 1－11 月我国对外劳务合作业务简明统计》，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／tongjiziliao／dgzz／202112／20211203231663.shtml，最后访问时间：2021 年 12 月 27 日。。而我国目前可提供境外安保服务的企业则屈指可数，且多从事基础性安保服务，难以为我国海外人财物提供充分保障，大量安保订单流失国外。 究其原因，除受制于我国私营安保企业起步晚、发展规模小、资金不足等行业客观因素外，国家制度层面的不完善、不灵活是阻碍企业拓展境外服务的根本障碍。 因此，基于法治化的总体国家安全观［2］对完善重要领域国家安全立法、制度、政策，健全国家安全监管制度等提出的具体工作要求，有必要从国家治理层面就系统构建我国私营安保企业境外服务法治框架提出可行性思路。 因此，本文拟首先分析我国私营安保企业境外服务及其国内规制现状，第二部分则从国家治理层面就现有制度服务于我国私营安保企业境外服务存在的障碍进行分析，最后提出可行性法治建议。

一、我国私营安保企业境外服务及其国内治理现状

（一）我国私营安保企业境外服务现状

在国家海外利益安全保障服务中，与政府安全保障力量（由国家提供、分配的公共安全）所具有的政治敏感性强、效率低下、供给不足等劣势相比，国际私营安保（以市场方式来配置安全产品和服务，国有部分也是参与主体）［3］则具备企业灵活度高、服务高效且业务多元等优势。 无论是对外提供服务贸易①在由世界贸易组织统计和信息局公布的以部门为中心的服务贸易分类中，保安服务属于12 类服务类型中的“商业性服务”，并且属于该类服务6 项内容项下的其他商业服务类型。还是以商业存在形式“走出去”的保安企业均是各国现阶段海外利益保护的必要手段。 受国情影响，与发达国家私营安保行业相比，我国私营安保企业境外服务在发展规模、业务范围与国际化接轨程度等方面均处于初级发展阶段，水平较低。

改革开放后我国安保行业才起步发展，目前可提供境外服务的安保公司更是少数。 就“一带一路”沿线国家的情况来看，目前我国仅有华信中安、德威、华威、汉卫国际、龙特卫等不超过30 家安保服务公司在刚果（金）、坦桑尼亚、安哥拉和肯尼亚目标国取得合法安保资质。 欧美等发达国家安保企业占据国际私营安保市场的绝对优势，而我国安保企业的国际市场整体份额不足20%［4］。

从提供的业务类型来看，国际私营安保企业主要有人防（以直接输出人力保安为主的警卫和押运公司）、武装防护（军事技能训练为主的培训型公司）和技防（专业化安全咨询和设计为主的信息技术公司）。 现阶段，我国私营安保企业以提供安防警巡、要员随身护卫、陆路海上安全押运、安全培训、风险评估等以人防为主的基础境外安保服务，在业务领域和层级上缺乏国际市场竞争力。 我国境外中资企业绝大多数选择当地安保力量和西方安保公司，“一带一路”沿线国家安保业务订单的90%外流至西方安保公司。

从企业获得国际认证资质来看，私营安保服务供应商国际行为守则协会（The International Code of Conduct Association，以下简称为“ICoCA”）作为全球安保治理的国际监管组织，取得其会员资格可反映安保企业具备国际较高标准化服务的能力和水平。 截至目前在ICoCA130 家成员单位中，仅有3 家中国私营安保公司（中安保技术集团有限公司、汉卫国际安全护卫有限公司、华信中安保安服务有限公司）以及两个国内公民社会组织（海南中鹰发展基金会、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心）取得ICoCA 成员资格。 未来，我国私营安保企业参与国际化标准认证的发展空间还很大。

（二）我国私营安保企业境外服务的国内规制情况

宏观层面，我国现初步搭建起以《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）为根本，以《中华人民共和国国家安全法》（以下简称为《国家安全法》）和《中华人民共和国反间谍法》（以下简称为《反间谍法》）等基本法为主体，以其他涉及国家安全的法律法规为重要补充的国家安全法制体系框架。 其中，就指导和规范私营安保企业而言，在宏观规制层面主要是以规范性文件、地方性法规以及相关政策为主，直至2000 年我国颁布《保安服务管理条例》（以下简称为《条例》），才对国内保安企业的服务范围、从业资质、备案程序、监督管理以及保安人员的从业条件、保障等作出统一规定。 2019 年12 月，中国保安协会发布《保安企业境外经营服务指引（试行）》（以下简称为《服务指引》）。 《服务指引》包含总则、保安企业与保安员、境外经营服务、境外安全培训及附则共五个部分，是我国首个针对保安企业境外经营服务活动的专门性文件，为我国制定相关系统性立法规范奠定了重要基础。

具体规则层面，第一，我国私营安保企业境外服务要遵守《条例》《服务指引》等行政性法规或行业标准所作的服务范围，企业及安保人员权利、义务以及责任的实质性规定。 如《条例》提出的门卫、巡逻、守护等以人防为主的服务范围要求①《保安服务管理条例》第二条。，对从事武装守护押运服务的保安服务公司提出国有控股的资质要求等②《保安服务管理条例》第十条。。 第二，遵守人道主义、人权与主权方面，我国是《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》（以下简称为《蒙特勒文件》）③由瑞士和国际红十字会提出的《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》（Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict）率先在国际社会凝聚了各国与私营军事和安保服务公司及其人员之间现有的法律义务，以及在武装冲突期间促进各国遵守国际人道主义法和人权法的良好惯例的国际共识。《日内瓦公约》《联合国宪章》等国际文件的签字国或缔约国，我国政府、私营安保公司及其人员应遵守上述国际文件中基于国际人道法和国际人权法规定的各项义务。 第三，有关枪支使用问题，《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称为《枪支管理法》）④《枪支管理法》第五条第二款。和《专职守护押运人员枪支使用管理条例》⑤《专职守护押运人员枪支使用管理条例》第二条。规定，国内仅限于从事武装守护、押运服务的保安服务公司的专职守护、押运人员依法配备公务用枪，在境外实施驻船护航任务的私营安保力量可配备武器。 第四，程序上要遵守《服务指引》第八条⑥保安企业境外开展经营服务，应当报告所在地省级人民政府公安机关保安监管部门，同时向中国驻该企业境外服务所在国（地）使领馆报告；涉及境外投资的，应当依法依规履行境外投资核准、备案等手续，遵守境外投资有关管理规定。规定的双重报告制度，参与对外投资的中资安保企业还须按照国内境外投资规则履行核准、备案等行政手续。 第五，我国海外安保企业设立、运营、发展还应遵守《国家安全法》《境外投资管理办法》《中华人民共和国外汇管理条例》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国刑法》（以下简称为《刑法》）等涉及国家安全、境外投资、外汇金融等其他领域的基本法律规范。 第六，监管机制层面，针对国内保安企业，我国采取国家各级公安部门分级监管、行业自律性监管以及社会公众监管（投诉）相结合⑦《保安服务管理条例》第三条。的方式。 针对我国安保企业的境外服务监管，《服务指引》确立“省级公安机关对安保企业境外服务的监管职责”，具体采取报告方式。

二、我国私营安保企业境外服务存在的制度性障碍

（一）国内规制缺乏系统性与完善性

宏观层面，我国现有文本除《服务指引》外，其他法律或行政性法规等文件并非是针对我国私营安保企业境外服务的专门性规定，就指导与规范我国私营安保企业境外服务而言呈碎片化、滞后性特征。首先，我国安保企业要严格遵守《条例》规定，但由于其内容未涉及安保企业境外服务相关具体问题，适用《条例》不具有针对性，且不符合私营安保企业保障现有海外利益的需要，规则相对滞后，不利于解决现有问题。 其次，相比《条例》对国内保安企业的系统性规范，规制我国安保企业境外服务的规范则显得单一且笼统。 而且《服务指引》不具备强制适用效力，在“走出去”的安保企业中难以形成统一认同标准。 现有规则体系尚未纳入安保企业境外服务的具体行业标准，这也与国际现行行业规制现状不符。 再次，具体适用中安保企业境外服务要遵守《服务指引》《条例》以及《枪支管理法》等规定，相关规定内容呈碎片化特征，散见于各个法律与行政性规定中，而且各项规定适用的衔接问题尚缺乏具体解释，也会造成企业间不统一的认同标准。 最后，现有规则体系缺乏国内政府对安保服务业务的系统性管理规范，无法对我国境外安保企业形成有效监管，使得服务企业与被服务的中资企业面临诸多潜在风险。

微观层面，在私营安保企业从业资质、企业设立法律形式、安保人员签证等焦点问题上存在规制空白与不灵活现象，导致我国私营安保企业境外服务接连遇困。 第一，缺乏从业资质要求。 《条例》详细规定了国内安保企业（从事一般业务和武装押运业务）的从业资质，包括注册资本，法定代表人、管理人员及安保人员的从业资质，国家控股要求等。 相比国内安保企业，境外安保企业则面临高风险、高防范难度以及政治外交等更为复杂的情况。 因此这对私营安保企业资本、管理人员、安保人员都有着更高的要求。 《条例》《服务指引》并无对私营安保企业境外服务资质作出符合企业发展的专门性规定，无法保证我国境外安保企业在业务能力、企业管理等方面具备充足的国际市场竞争力。 此外，缺少科学的法律规定，使部分私营安保企业误判、错判自身能力，盲目参与境外投资与服务贸易，最终造成企业资源浪费。 第二，企业设立形式不明确且缺乏指向性。 《服务指引》确认我国私营安保企业可通过“走出去”形式参与对外投资。 目前，我国“走出去”的安保企业多以设立子公司或与所服务的甲方中资企业签订内部合同的形式“走出去”，此种方式造成我国安保企业在境外服务中受限于母国与东道国法律的双重规制，尤其涉及枪支使用等重点安保业务，则会过度依赖东道国本地安保企业，不利于我国安保企业做大做强。 具体应从界定我国安保企业设立的法律形式上寻求突破，明确鼓励我国安保企业以多元化形式“走出去”，细化企业“走出去”方式，有利于增加我国私营安保企业的国际市场份额。 第三，安保人员劳务签证需双向达标。 目前，我国私营安保企业安保人员面临劳务签证办理难的窘境。 原因有以下两点：一是我国《办理劳务人员出国手续的办法》制定了严格的境外劳务实体和程序规则。 需要国外公司向所在国的中国使馆提出申请，再向当地国的商务部备案，国外公司还要在国内有正规、有资质的办事处招工。 实践中未成规模的安保公司囿于不符合实体要求，实施以商务签证、旅游签证代替劳务签证的不法行为。 而我国法律并无规定能否靠商务签证从事安保工作，大部分中东、非洲国家根本不提供这类工作签证，哈萨克斯坦明确规定坚决杜绝外国工人在其境内持商务签证（B 类）从事相关劳务活动。 所以国内安保人员很难取得在海外的合法工作机会。 二是私营安保企业境外服务也要遵守服务所在国（地）劳动法、就业法及外国劳务配额和就业劳务许可等相关法规要求。 一些对外国劳务入境实行严格管控的国家甚至以制定劳务签证规则的方式制约他国私人安保人员在该国开展长期工作。 因此，实践中我国私营安保公司在服务所在国（地）注册分公司聘用当地安保人员，而这不利于实现我国私营安保企业与中国籍安保人员“一体化”境外服务模式。

（二）私营安保企业境外持枪处法律灰色地带

配备武装力量对国际安保企业而言必不可少，其中持有枪支是最基本的武装。 国内法律未对我国安保企业及安保人员在境外从事其他安保业务范围的持枪资格进行专门界定。 受我国司法属人管辖原则制约，在境外的中资私营安保企业在境外服务应当遵守国内法，其同样不具备持枪资格。 对在境外非法持有枪支的安保企业的刑事处罚则应根据我国《枪支管理法》第一百二十八条对其处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。 然而，根据《刑法》第七条规定，中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法，但是按本法规定的最高刑为三年以下有期徒刑的，可以不予追究。 由此，则达不到对我国私营安保企业境外非法持枪的威慑作用，我国安保企业或安保人员境外非法持有枪支游走于我国法律的灰色地带。

除受国内法限制外，从服务所在国枪支管理角度，主要存在两种制约情况。 其一，世界绝大多数国家都实施严格的枪支管制，有些国家则明令禁止外国安保公司在其领土上使用武器。 如私营海事保安公司在西非任何领海、尼日利亚（拉各斯和哈科特港）、多哥（洛美）、贝宁携带枪支都是非法的，通过科托努、加纳等国转运枪支也是非法的。 “一带一路”沿线部分国家，如新加坡、老挝、印度、缅甸、马来西亚等国家相关法律也多是明令禁止私人持有枪支。 例如，新加坡《武器和爆炸物法案》（Arms and Explosives Act）规定任何人使用或试图使用任何武器即属犯罪，按罪可处以死刑。 其二，可获得持枪权的国家大多通过制定严苛的行政许可方式授权私人合法持枪资格。 如，《缅甸枪支武器持有法》规定私人可向内政部、武器持有证审核发放小组申请获取相应许可证。 但是以缅甸掸邦为例，凭合法持枪执照持有的枪支仅有5 支，缅甸境内存在大量非法持有枪支现象。 伊拉克则规定外国民营安保公司合法持有和使用武器弹药以获得当地国家政府的许可或颁发的执照为前提条件。 就菲律宾而言，其警民防组主要职责是对枪支、火药和私人安保行业实行行政和运营控制。

由此得知，我国私营安保企业在境外持枪既受限于国内法，而且依法获取东道国持枪许可难度较大、不确定性强。 我国私营安保企业面临海外安全威胁只能“赤手空拳”，人身与财产安全无法获得有效保障。 安保服务处于高危高风险下，现阶段只做一些基础性配合检查的工作，导致我国私营安保企业与外国同行企业多是合作关系，而不是竞争关系，不利于中资安保企业的可持续发展。

（三）监管、问责处罚机制不健全

目前我国对私营安保企业的境外服务监管存在监管碎片化、缺少常态化监管、协作监管机制不成熟等突出问题。 相关问责处罚机制也存在立法空白，不利于保障我国对外投资可持续发展，不利于保护外国受害者。

1.监管机制问题。 第一，监管碎片化。 国内安保企业的监管方式有三种：国家各级公安部门分级监管、行业自律性监管以及社会公众监管（投诉方式）①《保安服务管理条例》第三条。。 除公安部门监管外，其他属于“软监管”，效力有限。 针对我国安保企业的境外服务监管，仅《服务指引》作出“境外服务安保应向省级公安机关保安报告”的宽泛规定，且仅具指导作用。 由于境外安保企业涉及国家海外安全、外汇、境外应急管理等多个领域，公安部既无足够能力也没有充足人力来监督海外的中资私营安保企业。 实践中国务院国有资产监督管理委员会（国资委）、商务部、国家应急管理部、外汇局等部门也都参与安保企业分领域的监管，呈监管碎片化状态，进而造成行政资源浪费，更不利于形成监管权威。

第二，缺少常态化监管机制。 目前，我国对私营安保企业境外服务履行实质性申报与程序性备案等市场准入监管相对重视，在安保企业日常经营和退出市场环节的监管力度相对薄弱，不利于持续性和常态化发展。 我国海外利益持续拓展，对其保护也需形成常态化模式。 国际上形成监管常态早有先例，例如，美国国防部早已建立了完善的监管制度，定期派遣官员赴东道国对海外安全承包商进行实地监督，他们直接向国防部汇报承包商的活动是否合规［5］。 《乌克兰安全合同法》规定私营安保企业与国家执法机构举行联席会议和磋商机制②The Law of Ukraine “On Security Activities” art 19.。 联合国更是制定了严格的每日和月度报告制度，并将武器弹药的持有、储存以及使用作为关键审查内容。

第三，未与驻在国监管部门达成相对成熟的协作监管机制。 构建双多边安全协作机制，信息共享、协作执法是关键。 一方面，服务驻在国的安全信息对我国监管私营安保企业十分重要，我国企业或人员从“领事保护服务网”等渠道获取信息资源有限且信息模糊，加上一些敏感信息不宜在公开平台发布，与驻在国其他安保企业、相关智库、行业协会等加强信息共享十分必要；另一方面，加强与服务提供国（地）的司法和安保合作，为企业境外服务以及获得东道国落地安保执照提供更好的外部法律环境。因此，需要我国监管部门同东道国监管部门就安保信息建立互信互通机制与协作执法合作机制。

2.问责处罚机制问题。 安保企业及人员以保障安全为目标，为防范安全风险，其行为极易导致侵权与损害后果，内容涉及民事、行政、刑事以及人道主义与人权等问题。 在维护公共安全问题上，各主权国家主要规定国家间的“程序性”内容，而很少对他国在国内治理中施加“实质性”约束。 目前，我国法律并未对私营安保企业境外服务侵权行为管辖权及损害责任进行明确。 由此不仅使我国丧失对本国境外安保企业与安保人员问责管辖权的主动性，也不利于我国对外国受害者的权益保障，有损我国负责任大国的形象。

首先，确立我国主管部门对此类侵权案件的司法主动权是保护我国对外投资的必要条件。 参考美国经验，美国对私营军事和安保公司（以下简称为“PMSC”）及其雇员侵权行为的问责有一套相对成熟的体系。 美国追究安保企业及其雇员侵害责任的法律依据是美国国会颁布的《外国人侵权索赔法》（Alien Tort Claims Act）、《域外军事管辖权法案》（Military Extraterritorial Jurisdiction Act）和美国联邦刑法。 而且，美国法律规定外国公民可依国际条约起诉PMSC 及其雇员的侵害责任，并确立联邦法院掌握此类侵权案件的初审管辖权。 其次，在涉及保护外国受害者问题上的司法管辖问题有待明确。 比如，在外国人作为原告起诉我国私营安保企业或安保人员时，我国法院能否受理外国人作为原告起诉母国为中国的私营安保公司？ 刑事自诉案件范围能否包括受到严重刑事犯罪行为伤害的外国人？ 以上问题都值得在立法与司法实践中进一步明确，实现有法可依。

在确立管辖权的基础上，我国立法中须进一步考虑针对我国私营安保企业境外侵权的损害责任（行政处罚、民事财产责任、刑事责任），目前的法律并无特殊性的规定。 美国法律规定基于因第三方犯罪行为对雇主企业造成危害的可预见性，规定安保公司应当承担金钱责任。 因此，无论是我国私营安保企业在境外违反国内行政性规定，还是存在民事侵权行为或涉嫌刑事违法，基于属人管辖权原则都须在立法中明确相关法律责任。

（四）国际标准对接不充分

总体国家安全观理论强调构建系统性的国家安全制度体系，该体系包含统筹国内与国际双重治理［6］。 从1989 年联合国起草《反对招募、使用、资助和训练雇佣兵的国际公约》到2005 年瑞士和国际红十字会提出《蒙特勒文件》、2009 年联合国雇佣兵工作组起草《关于规制、监督和监控私营军事和安保公司的国际公约草案》，再到2010 年由多方利益相关者倡议《私营安保服务供应商国际行为守则》（以下简称《行为守则》）①2010 年，由瑞士发起并通过多方利益相关者倡议的《私营安保服务供应商国际行为守则》（International Code of Conduct for Private Security Service Provider）（以下简称《行为守则》）正式签署。 《行为守则》为私营安保服务责任条款提供了广泛的标准和原则。其是多方利益相关者倡议的结果，旨在基于人权和人道主义法为私营安保业在复杂环境下牢固运营设定原则和标准，以及改善这些公司的监督和问责机制。，国际私营安保行业的定位逐渐清晰，其合法性通过不同阶段的国际规范逐步被国际社会认可。 而在此过程中，我国政府和企业的参与度相对不高。

从政府层面来讲，我国作为《蒙特勒文件》的签字国尚未积极参与其日常治理，也并未将《行为守则》作为发展和规范国内安保行业的参考。 原因包括：其一，国际行业标准与行业协会更符合发达国家大型国际私营安保公司的利益，特别是与这些国家密切相关的私营安保供应商如何行使武力的问题，我国私营安保企业目前主要致力于初级安保业务，集中于提供人员派驻、人员培训和海上武装护航等服务，因此，我国私营安保产业的发展水平和现状也不能完全适用这些国际软法；其二，我国私营安保产业固有物质和观念基础转变缓慢，一定程度上忽略了相关的国际治理进程，孤立地探讨中资私营安保企业的发展，导致企业遭遇不良发展的风险。 企业层面，由于加入国际行业协会成本较高，目前我国私营安保企业投入与收入往往不成正比，企业出于成本考量，一般难以积极加入，造成国际化发展严重落后。

三、构建我国私营安保企业境外服务法治体系的具体路径

（一）解决我国私营安保行业境外服务的合法性问题

构建我国私营安保企业境外服务法治体系首先要确立其境外服务的合法性问题，要在宏观规制构建与具体规则制定上统筹设计。

1.构建专门化系统性的法律体系。 经前文论述得知，我国在私营安保企业境外服务法治的专门化与系统性问题上存有不足。 根据美国、瑞士等行业发达国家及美洲人权委员会的法治化经验得知，专门且系统性的规则体系有利于国际私营安保企业的可持续发展。

美国采取部门法与行业标准相结合的规制方式。 与美国PMSC 的业务范围相关，美国通过颁布《武装出口管制法》（The Arms Export Control Act）、《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations）和《外国人侵权索赔法》在武装出口、惩治安保人员侵权问题上进行严格管制。 在行业标准制定上，美国国防部针对陆上安保护卫制定颁布了安保服务商认证PSC.1－2012 体系。 凡是在美国从事安保服务的机构必须通过该认证，是美国联邦政府关于安保服务政府采购的门槛条件，取得PSC.1－2012 认证也是申请ICoCA 国际认证的可选择条件之一。 该体系虽然也是行业标准，但其内容全面、标准严苛且具可操作性，对于和我国业务范围相符的规定值得我国在行业标准制定中参考。 瑞士在国际私营安保行业的发展也十分前沿，不过也曾因缺乏对私营安保企业境外业务的专门规制，一度使企业发展阻碍不断。 为扩大瑞士私营安保企业海外业务量，提高行业国际发展水平，加强行业监管，瑞士政府先后出台了《瑞士联邦向境外提供私营安保服务法》（The Swiss Federal Act on Private Security Services Provided Abroad，以下简称为《安保服务法》）和《联邦政府使用私营安保公司的条例》（Ordinance on the Use of Private Security Companies by the Federal Government）等专门性法律规范。 其中，《安保服务法》也是世界范围内首个规范私营安保公司境外服务的国内立法。 英国在私营安保企业规范方面虽无针对安保企业境外业务的专门立法，仅在2001 年出台了《私人安保行业法》（Private Security Industry Act 2001），但是英国是《蒙特勒文件》的签署国，在海外业务方面将《蒙特勒文件》作为专门标准直接适用。 此外英国还设立专门的安保管理局依法对英国的私营安保公司进行专门监督。美洲人权委员会在其《公民安全和人权报告》中系统地规定了私营安保企业的职责范围、授权使用的武器和物资类型、监督其活动的适当机制、许可证制度、私营安保公司定期报告制度（履约和开展活动的详细情况）等①OAS，Report on Citizen Security and Human Rights，OEA／Ser.L／V／II，Doc.57，31 December 2009，para.73.。 以上无论是规则制定还是机制构建，都值得我国借鉴学习。

在借鉴国外经验的基础上，就我国建立专门系统性的法律体系，本文提出以下建议。 第一，加强安保境外服务的专门化规制。 以《宪法》为根本，以《国家安全法》为依据，在《条例》与《服务指引》的基础上，出台我国私营安保企业境外服务规制的专门性行政条例，形成具有较强约束力的规定。 第二，在前述建议短期内难以达成的情况下，建议及时修订《条例》并增补私营安保企业境外服务专门性规定。 将我国私营安保境外服务中遵守人权与人道主义原则、企业及安保人员要求、责任承担等事项纳入其规范和监督管理之中［7］。 第三，将私营安保企业境外服务全周期管理服务中涉及的法律问题在现有国内相关规定中予以内化。 例如涉及私营安保企业境外服务的信息通报、使领馆保护协助、持枪、外汇、监管、多重问责等，需要在《枪支管理法》《刑法》《境外投资管理办法》等规定中充分体现，逐步形成系统性规制格局。

2.明确具体规定。 第一，确立从业资质。 确立私营安保企业展开境外服务的基本条件是实现其合法化的前提，其中应包含但不限于注册资本、营业许可以及国有占比等要素。 其一，明确注册资本不低于1 000万元。 《条例》第十条对从事武装押运的保安公司作出特殊规定，最低注册资本不低于1 000万元。 基于境外服务安保公司面对的更为复杂的地缘政治因素，对参与境外安保服务的企业设定较高资本要求，是对安保企业自身及所服务的中资企业的有力保障。 其二，明确营业许可制度。 参考《蒙特勒文件》第二部分关于母国对国际私营安保公司认证的良好做法，考虑通过适当手段建立在国外提供军事和安保服务的授权制度，如要求取得在一定期限内有效但期满可延长的营业许可证（公司营业许可证）、取得提供具体服务的营业许可证（专项营业许可证）或通过其他形式授权（出口授权）。 其三，降低或删除国有资本占比要求。 我国私营安保企业境外服务国际化水平欠缺的重要原因之一是我国长期以来存在“政府主导”的海外安全观念，导致私营安保企业发展欠缺市场灵活性。 历史上我国安保行业一直归国家公安部门直接管理，安保企业未能充分参与市场竞争。 此外大型安保公司的发展格局与战略部署更多为迎合国家政策，这使得我国安保企业很难按照市场规律转化为有效的海外安保市场。因此，应逐步取消我国安保企业国有资本的占比要求，使得企业发展更符合市场的一般规律。

第二，确立多元化企业设立形式，如支持并购方式。 中国安保企业可参考英国杰富仕公司（简称为“G4S”）的国际化发展之路，其通过收购、并购和资本运作的方式实现跨境经营，拓宽公司在全球范围内的业务。 我国私营安保公司要想快速开展较为广泛的国际业务、提升国际化水准，就必须以多元化方式运营，通过重组兼并，整合架构体系的方式积极并购国际优质安保运营服务公司［8］。

第三，安保人员签证方面。 为保障我国安保人员获取合法签证，依法依规参与境外服务，建议我国政府通过双边外交协助的途径，利用双边对等互惠制度，重点谈判劳务签证时限、签证延期、签证费用等安保企业关切问题。 此外，在国内管理层面建议精简安保人员境外劳务审批程序与审批时限，提高境外安保服务“走出去”效率。

（二）完善国内枪支管理制度

在持枪问题上，坚持属地原则与属人原则相结合的方式。 具体来讲，其一，我国对持有枪械有着严格且较为系统的规定①我国涉及枪支的法律法规除《刑法》外，主要还有《枪支管理法》《公务用枪配备办法》《保安服务管理条例》《专职守护押运人员枪支使用管理条例》《保安押运公司管理暂行规定》《公安机关实施保安服务管理条例办法》等30 余部规范性文件。，非法持有枪支弹药，依据我国《刑法》将面临较为严重的刑事处罚。 凡是在我国登记注册的安保公司，根据属人原则一律要遵守我国有关枪支管理具体条件、类型数量、管理携带、相关责任等问题的规定。 其二，枪械使用问题还需关注服务所在国（地）的国内具体规定，与我国法律不存在冲突的情况下结合属地原则，海外私营安保公司应遵守其所在国对枪械使用的法律规定。

立法上考虑引入管理双轨制度。 国内可通过增设附加条件的方式拓宽中国境外安保公司的运营权限，如允许中资安保公司在战乱地区适用防卫性轻武器。 同时可借鉴日本做法，即在公安委员会判定为实现公共安全有必要对安保业在开展业务时携带器械进行规范的情况下，可以由各都道府县的公安委员会作出禁止或者限制规定［9］。 此外，《日本船舶安保特别措施法》规定允许私营海事安保公司在海盗多发地配备小型枪械以应对海盗危机。 由此我国可采取灵活的方式，在实体规则层面采取双轨制度，规定在海上护航及高级别风险进行安保服务的企业可以使用小型枪支。 程序上，规定企业应将安保境外服务申请书上报至国家公安部门，依法获取审批。

国际标准中，考虑借鉴国际标准组织（ISO）颁布的陆上安保护卫标准认证体系（ISO18788）②ISO18788：2015 是国际标准组织（ISO）颁布的特定行业标准认证体系，主要为建立、执行、操作、监控、审查、维护和提高安保服务商陆上安保操作管理提供框架。中关于武力使用的原则与适用性规定。 至少但不限于以下几个层面：一是国籍国层面要制定私营安保公司武力使用政策，规定武力使用的实体条件；二是规定武力使用的必要程序，对武器持有或携带授权、暂停及撤销权利进行明确规定；三是综合考量国籍国与服务所在国有关枪支与武力使用的法律规则，警惕授权和限制性规定；四是私营安保公司应制定内部有关枪支使用细则，应明确持枪人员资格的实质要件，对持枪人进行必要的尽职调查程序，以确保持枪人没有被禁止持有或携带武器的相关背景。 建议对于具备海外安保业务资质的私营安保公司及其雇员有限度地放开武器的管制，可允许私营安保公司在海外从事上述任务时携带、使用武器。 同时应当做好对安保企业使用、保管武器等行为的配套监管，建议在相关法律中明确规定，并实行不定期抽查机制，以达到有效监管的目的。

（三）建立健全监管、问责处罚协同发展机制

总体国家安全法治体系构建要求完善相关治理机制，我国作为私营安保企业母国，根据《蒙特勒文件》要求，需要建立正式的监管及问责处罚机制，对安保企业境外服务进行有效的行政干预，保障安保企业境外服务遵守国际人权与人道主义义务，确保其可持续发展。

1.制定监管规则，搭建系统性常态化监管平台。 整体上，建议我国制定专门的境外安保服务监管细则，建议参考《监管、检测和监督私营军事和私营安保的国际公约草案》单独制定如《安保监管执行条例》的法律法规。 同时，不可忽视在监管中对安保企业的保护问题，建议继续推动中国首部领事保护立法出台。 2018 年外交部发布了《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》（征求意见稿），外交部应配合国务院主管部门加快该条例的正式出台［10］。 监管机制构建上要避免监管碎片化、形成常态化监管机制、注重双边监管合作机制构建，具体来讲有以下几个方面。

第一，建立国内监管联席会议机制，考虑在国家安全委员会内设立中国企业海外安保协调机构。以国家安全委员会为主导，对发改委、商务部、外交部、安全部、公安部、财政部等职能部门进行整合，完善顶层机制，加强部级协调及应急联动反应机制，并在法律中明确赋予上述部门地位，以及相应的权利与义务。 构建多方利益相关者共同监管模式，尤其要与驻在国监管部门形成合作机制，构建共同监管权限。 监管主体设定范围上应包括政府、行业协会、企业自身、客户、第三方参与主体，要考虑民间社会在促进行业透明度、监督和问责制方面的重要作用。

第二，形成常态化境外安保企业监管机制，目前商务部对我国境外投资企业展开“双随机，一抽查”，建议将此机制运用到我国私营安保公司境外服务中去。 在《条例》的施行中增加私营安保公司定期报告工作制度，包括要求私人武装安保公司定期主动向主管部门报告业务、备案合同、报告服务的情况。 例如，子企业应每年检查和考核本企业境外机构社会安全管理工作。 公司定期对子企业的境外社会安全工作进行检查和考核。 再者，对私营安保公司的成立条件、营业范围、违法违规后的资质撤销或降低资质等确立全生命周期监管模式。

第三，确立双边安保监管合作方式，主动接受国际行业监管。 形式上可采取谅解备忘录（Memorandum of Understanding，以下简称为“MOU”）的方式；内容上建议重点就我国与服务所在国（地）主管部门间的安全信息共享，双边执法机构间关于预防、解决和制止刑事犯罪的互动程序合并问题［11］进行谈判。 基于属人管辖权建立追溯机制。 与驻在国形成司法协助。 例如使用新技术以及私人安全提供商对客户的谨慎义务。 讨论的目的是确定负责任地使用私人安保服务的主要建议，这些建议不仅要与私人安保提供者及其客户共享，而且要与参与建设和平努力的所有其他参与者共享，例如捐助者政府、非政府组织以及政府间国际组织。

同时，要主动对接国际行业协会的监管。 监测授权条款的遵守情况，特别是通过授权当局与其驻外代表和（或）缔约国或领土所属国当局之间建立更密切的联系。 此举措有迹可循，乌克兰内政部根据2007 年4 月5 日发布的《关于经济活动领域国家监督（控制）基本原则》的要求，通过定期和不定期检查进行监督［12］。 我国政府与企业都要有此意识并参照采取行动。

2.确立相互协调的问责处罚机制。 首先，明确我国司法管辖权。 管辖机制上应明确规定我国司法部门的初审管辖权。 如，在立法中对我国私营安保公司及其人员违反国际法及国内法的犯罪行为规定刑事管辖权。 同时，在司法协助方面明确规定参考我国对外缔结的民事、商事和刑事司法协助等条约。其次，应在立法中进一步明晰私营安保企业境外服务侵权的法律适用。 对标《中华人民共和国民法典·侵权责任编》《刑法》，考虑制定《外国人侵权索赔法》。 例如规定按照本国法对私营安保服务公司的犯罪行为确定公司刑事责任。 对于在境外社会安全风险防范、教育培训、应急处置等方面存在明显疏漏，造成人员伤亡、财产损失和其他严重后果的，将根据国家法律法规和公司制度追究相关单位和个人的责任。 再次，重点关注两个关系间的责任划分规则。 其一，私营安保企业和安保人员的责任划分。建议确立我国境外私营安保公司对其安保人员的损害侵权行为承担间接责任。 依据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国民法典》中的侵权责任规定及《刑法》等判定安保人员的主观、客观情形，综合认定安保人员是否存在主观故意、是否存在不可抗力或正当防卫的情形，进而衡量安保公司承担间接责任的程度。 其二，所服务的企业与安保公司的责任划分。 安保人员为预防犯罪，实践中往往出现未经授权而防卫过度的行为，或可能通过施加法律责任和灾难性的公共关系，对安保企业被指派保护的企业产生不利影响。 各国一般会在法律中确定私营安保企业承担第三方犯罪责任的问题。 中资企业一般从安保人员所属安保公司寻求损害恢复，多是忽视责任公平划分，过分加重安保企业责任。 而且实践中很难出现准予私营安保企业免责的情况，例如，Meyser 诉American Building Maintenance，Inc案件，法院似乎很难接受安保公司给予不可预见犯罪行为的原因使其免责①Meyser v.American Building Maintenance，Inc，上诉法院表示被告人出于安全目的而被雇用，纵火或其他侵入性犯罪行为的可预见性是显而易见的。。 私营安保企业对第三方的犯罪行为承担责任的情况有多种。 建议立法中注意考察私营安保企业为特定场所提供安保服务的注意标准。 应当确定当安保企业存在渎职等具体行为，且该行为是损害后果的直接原因时，安保企业才会承担责任的规定①Restatement（Second） of Agency （Philadelphia：American Law Institute，1958）Agency，section354 and comments a，b；See also Agency，section 352.Additionally，for the security guard company to be held liable to such third persons，the injury suffered by the victim must be physical，rather than economic，loss.See Agency，section 357.。 最后，构建与问责相协调的处罚机制。 一方面，建议参照《日本安保作业法》［13］对私营安保公司的违法违纪违规行为设定有梯度的行政处罚措施，如营业的停止制度，对未经授权或违反授权经营的私营军事和安保服务公司予以处罚，如吊销或暂停授权、限期采取补救措施、禁止在将来或在限定时间内再申请授权，处以行政罚款等。 另一方面，对私营安保公司及其人员的不当和不法行为规定非刑事问责机制，规定民事责任或以其他方式要求私营安保公司向受该公司及其人员伤害的人提供赔偿。 同时，建议增加对涉及侵犯人道主义与人权进行问责的原则性规定。 不可忽视的是私营安保企业要加强完善内部举报申诉制度。 具体规划申诉程序的有效性标准，并规定公司不得对任何善意举报的个人采取报复行为，应将违反法律或违反人权的行为向客户通报②ISO18788 Management System for Private Security Operation⁃Requirements Guidance for Use，pp.14－19.。

（四）深度参与全球私营安保行业国际治理

从全球治理的高度来理解和设计中国海外私营安保的发展，契合总体安全观发展格局，不仅需借鉴已有的国际经验和治理成果，尊重产业发展的客观规律，更要参与到国际规范和行业标准制定中去，实现在地方、国家、区域、全球等多层次综合网格化的治理格局［14］。

第一，遵守国际行业标准与规则。 根据国际安全机制合法化理论，规则内化是形成国际安全机制合法化的重要过程［15］，将更高的国际行业标准“内嵌”到我国政府对私营安保企业境外服务的规制中去［16］，符合这一理论。 例如应结合《蒙特勒文件》《联合国工商企业与人权指导原则》《私营安保公司武装安全服务使用指南》《行为守则》等国际文件对标企业在遵守人权原则、企业及人员安保配备要求、责任承担等事项的规定；必须使用武力时不仅需要正式获得参与国家执法的授权，还应符合《联合国关于执法人员使用武力和火器的基本原则》所载标准；提供海上安保服务的企业，应遵守国际海事相关公约、船旗国和沿海国的相关法律规定，确保海外私营安保企业在全面综合的法律框架下运营［17］。

第二，签署海外安保双边或多边合作MOU。 我国要在尊重国际规范和多边框架的前提下，通过双多边渠道为中国企业的活动创造环境［18］。 应充分认识到我国与东道国在安保资源上的比较优势，在保护我国海外安全利益上达成互信，合理配置资源，构建合作机制［19］。 如签署双边或多边海外安保合作MOU。 同时，也可在自由贸易协定（Free Trade Agreement，以下简称为“FTA”）和双边投资协定（Bilateral Investment Treaty，以下简称为“BIT”）方面做出大胆尝试。 涉及服务贸易，可在签订双边或多边FTA 的过程中，考虑将提供海外安保服务作为一种跨境服务贸易，进行协商，形成文本予以推广。 如涉及境外投资，可与签订双边BIT 相结合，以灵活的方式助推我国安保企业在提供境外安保服务中依法合规享有权利，并遵守义务。 还应注意加强与缔约国和服务所在国（地）的调查或管理当局在执法机制层面的合作，找出双方共同关切的问题协作处理。

第三，推动构建区域性合作机制。 首先，合作机制建立和高效运转的基础是框架平台的搭建［20］，应借助中巴经济走廊（China⁃Pakistan Economic Corridor，以下简称为“CPEC”）与“一带一路”合作国际共识积极搭建如澜湄综合执法安全合作中心的平台机制。 近年来CPEC 为中国私营安保企业海外发展创造了机会。 在安保问题上中资企业除受到巴基斯坦军方和联邦政府的保护外，巴基斯坦还建立了一支15 000人的安全部队，以保卫CPEC 项目。 我国政府应充分利用我国私营安保企业在融资、并购等资本运作上的经验和优势，建立和壮大中巴合营私营安保企业，以此规避在巴基斯坦的合法持枪困境，并缓解当地安保公司可靠性无法掌控的问题。

第四，达成“一带一路”海外安保标准共识。 以我国目前整体投资走向来看，中国的“一带一路”倡议明确表示要以发展中国家尤其是周边国家为投资重点。 而发展中国家的国内政治、社会和经济矛盾交织，双边交涉和国家干预的成本更高、敏感性更强。 建议借助现有影响力较大的平台，促进区域性对话机制，例如“一带一路”上海合作组织、“一带一路”领导人峰会，在遵守国际人道主义与人权法、诚信互利、安全至上等行业原则的基础上，就海外安保公司及其员工的各项权利义务、内部管理、责任承担等具体问题做出框架性的安排，形成区域性合作共识［21］。

第五，倡导构建常态化的国际对话合作机制。 2014 年《蒙特勒文件》论坛正式成立，为推动文件的实施，形成国家间常态化对话机制，为成员间相互沟通提供了有利平台。 鉴于此，进入国际安保产业全球治理的进程，对话与沟通无疑是推动相关国际规范早日达成共识的重要路径。 构建常态化国际对话合作机制，一方面可依托现有的对话框架，如联合国人权理事会，形成除少数发达国家以外，依托供需双向要求纳入更广泛的成员，尤其是对海外安保服务有较大需求的国家，从多个利益角度考量当下国际安保产业的进路；另一方面也可建立新的专门性国际对话机制，构建自治管理的国际机构，该机构的主要任务包括管理国际私营安保公司行为，促进私营安保公司自身形成合法管理、惩戒其违法行为等。同时，我国还应认识到打破《关于规制、监督和监控私营军事和安保公司的国际公约草案》的谈判僵局，进一步推动海外安保问题早日形成国际公约的重要意义。 在国际公约短期内无法有效达成的情况下，应依托各种对话合作机制，将私营安保服务治理原则纳入各国政府采购政策，是当前推动其全球治理进程的可行之举。

不过，构建系统化、成熟化的安保境外服务法治体系并非一朝一夕能够完成，需要在总体安全观指引下通过国家治理、企业内部治理以及社会公众参与治理相结合的方式共同达成。 国家层面以规则制定、机制构建、全球治理参与等方式为我国私营安保企业境外服务扫清根本制度障碍。 安保企业内部也应遵守国内、服务所在国（地）相关法律法规，积极对标相关国际规约并主动加入如ICoCA 等国际行业协会，积极获取资质认证，提高国际合规、合标能力。 社会公众应积极参与对私营安保企业境外服务的社会监督，尤其是“走出去”的中资企业主体，应依法主动向国家公安部门、外交部门等机关提供安防、境外安保事故相关信息、问题及解决对策，共同支持我国私营安保企业国际化发展。