和平队对我国青年志愿组织参与“一带一路”建设的启示

李妙然，曹一伟，王有为

(1.河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄 050061；2.河北经贸大学 就业指导服务中心，河北 石家庄 050061 )

志愿服务是社会文明进步的象征，也是国际交往中一张闪亮的名片。青年群体是“一带一路”建设中的重要力量，本文拟以和平队为例，通过探讨其成功走向海外的经验，为我国青年组织助力“一带一路”建设提供启示借鉴。澳大利亚、美国、加拿大 、日本是较早开展海外志愿服务的国家。这些志愿服务活动逐渐成为各国外交的重要一环。20世纪70年代，联合国专门成立了负责志愿服务活动的组织——联合国志愿人员组织。90年代之后，国际范围内海外志愿服务事业获得了突飞猛进地发展，越来越多的发展中国家也加入了援助国的行列。2005 年，《巴黎宣言》发表之后，能力建设、能力开发成为新世纪海外志愿者工作的重点方向。我国的海外志愿服务始于团中央的“中国青年志愿者海外服务计划”，并以老挝为对象国实现了首次派遣。[1]

一、研究综述

国外对和平队的研究开始于20世纪60年代，美国学者弗里茨·费希尔撰写了《使他们像我们一样——20 世纪60 年代的和平队志愿者》一书。他认为，和平队志愿者的行动促进了美国与他国的文化交流。但是文化差异使志愿者们在实践中陷入两难境地。[2]安娜·简·阿蒙特拉对和平队志愿者与政府决策之间的关系进行了探讨，打破了美国学术界对和平队与政治的关联避而不谈的状况。[3]阿明教授对在喀麦隆服务的和平队进行了分析，并指出其存在的诸多弊端。智利学者费尔南多·珀赛尔关注了和平队在反贫困方面的作用。詹姆斯·西克迈耶对玻利维亚政府驱逐和平队的个案进行了研究。[4]

美国和平队的研究逐渐成为国内海外志愿组织研究的一个热点领域。国内学者偏重于从国家战略、公共外交的角度对其展开研究。学者刘国柱2001年开始对和平队进行研究。周琪认为，虽然和平队创设人的初衷不乏某种真诚的理想主义, 但其主要目的还是为了改善美国与第三世界之间的关系，体现了美国对软实力资源的运用。[5]王传兴认为和平队是美国冷战战略的一部分。[6]刘凯、周宇香认为美国政府支持和主导青年组织参与全球治理，输出美国文化和价值观，培养青年人才。[7]总起来说，目前针对和平队的研究多探讨了其成功的经验，实际上和平队的海外发展之路并非一帆风顺，而是充满了试探、博弈和曲折。学术界目前对此关注不足，本研究在关注和平队经验的过程中也对其发展的教训进行了探讨。

随着国家“一带一路”倡议的提出，社会组织参与“一带一路”建设也成为研究的主题。康晓丽认为，中国社会组织参与全球治理缺少政策、资金、人才和国际化治理机制。[8]王哲认为，跨国企业应将海外志愿服务纳入企业战略价值创造规划中，同时需要政府扶植和社会力量跟进。[9]李倢认为“民办官助”是我国志愿组织走向世界的发展途径。[10]张会杰通过对国际政治型青年组织——社会党国际青年联盟的全球治理功能进行研究，指出我国需要警惕意识形态的渗透，同时为我国志愿组织参与全球治理制定战略。[11]蔡佳对美国与印度围绕着和平队的外交博弈以及深度互动进行了研究。[12]郭元凯、周际通过对欧洲青年论坛和世界青年大会的分析发现，具有较强实力的青年组织对全球治理参与机制的影响远大于组织联合体本身。[13]高延君认为海外志愿服务是我国促进“一带一路”倡议新的推手。[1]

二、美国和平队的成立与发展

(一)对传统对外援助模式的反思是和平队成立的时代背景

和平队的成立具有深刻的历史背景，是美国政府基于对国际形势的研判而确立的一项援助发展中国家的全球性发展计划。美国对于发展中国家的援助开始于第二次世界大战初期。当时，罗斯福政府成立了“美洲事务研究所”，负责向拉丁美洲开展援助工作，主要为拉美国家提供资金，开展技术培训。第二次世界大战之后，美国推出了大规模的对外援助计划，其中最著名的当属“马歇尔计划”。为了援助发展中国家，杜鲁门总统提出了“第四点计划”。这一计划的提出具有忌惮苏联、预防共产主义传播的意识形态意味。在此理念之下，1950年，美国出台了《援助不发达国家法案》。之后，美国不仅成立了“技术合作署”，而且设有专门拨款，对非洲、南美等国家开展教育、医疗及农业救助，至此对外援助已经成为美国公共外交的关键部分。与此同时，既有的对外援助模式的效果也引起了美国社会的广泛关注和讨论。

(二)肯尼迪总统力主推动了和平队的成立

20世纪50年代末，美国一些有识之士敏锐地意识到既有援助项目的不足。美国政府关注到直接帮助当地民众的志愿服务模式不仅成本低廉，而且非常有效。如参议员富布赖特、《丑陋的美国人》的作者赖德勒等人提出，援助项目应更针对受援国的需求，而不是花在投资大而没有实效的标志性工程项目上。美国众议员亨利·罗兹提出“第四点和平队”的建议，主旨在于一定程度上改变美国外援模式, 增加花钱少、见效快的援助项目。

在此情况下，不少政治家提出了政府派遣志愿服务队到海外的建议主张。参议员汉弗莱是第一个提出“和平队”这一概念的政治家。他提出的组建和平队的具体方案后来被肯尼迪总统所接受。实际上，肯尼迪在担任参议院外交委员会成员时就非常关注美国海外援助这一议题。肯尼迪认为，发展中国家最缺乏的是人才，美国的对外援助重点应该放在技术和教育方面，援助的主要阵地应该是农村和农场，援助的目标应该是影响和改变发展中国家的发展模式。1961年3月1日，美国和平队成立。

(三)历届总统均重视和平队作用的发挥

作为联邦志愿服务计划的开创者，和平队被寄予厚望。和平队计划的负责人由总统亲自任命。年轻的和平队志愿者需要经过严格的筛选和培训后，才能被派遣到海外开展为期2年的志愿服务。[14]和平队的建立，标志着美国的对外援助政策趋于成熟，针对性也更强。虽然美国是两党制，轮流坐庄，但历任总统均保持了这一组织的稳定性和项目的持续性。冷战结束后，受国际环境影响，和平队计划发展曾一度停滞。“9·11”事件后，美国国际战略重新定位，和平队计划迎来了新的发展高潮。自和平队组建以来，已经超过20万志愿者在140个国家服务过，志愿者们学习了200多种语言。志愿者们不从受援国领取任何报酬，他们深入边远贫穷的基层，传播文化知识，参与社区发展。和平队的志愿行为提升了美国的国家形象。和平队员在海外服务期间也深刻地了解了受援国的资源环境、人文历史、社会发展等信息。

三、美国和平队发展的经验

美国和平队的海外志愿服务总体上实现了美国、受援国以及志愿者三方利益共赢的格局，和平队具有充足的、高素质的志愿者队伍和储备队伍。和平队的成功依赖于美国悠久的志愿服务传统和创新精神，国家力量的支持是和平队发展的持续动力和合法性来源。和平队的工作经历对归国志愿者的未来发展具有助长效应，并且影响着更多的年轻人参与海外志愿服务。和平队清晰而明确的目标定位以及丰富的海外社会交往经验是其获得受援国支持的重要原因。

(一)美国悠久的志愿精神是和平队发展的社会基础

在美国建国的过程中，拓荒者之间的合作互助精神非常重要，由此也形成了美国人服务他人、奉献社会的悠久传统。托克维尔在《论美国的民主》一书中曾经对美国人的互助精神进行了深刻的阐述。在美国，志愿组织的身影无处不在，他们深入社区、学校等各个角落。第二次世界大战之后，很多志愿组织走出国门，奔赴经济落后、条件艰苦的发展中国家。著名的志愿组织包括国际志愿服务组织、非洲十字路口计划等。这些志愿活动虽然属于民间行为，但为和平队的建立提供了实践基础和民意基础。悠久的结社传统和志愿服务的文化传统是和平队发展的历史和文化环境，这也是很多美国人不惜冒着生命危险奔赴海外的重要原因。此外，民间海外志愿服务的成效也是促使美国对外援助由关注政府转向民众的重要因素。

(二)国家的支持是和平队发展的持续动力

美国传统的对外援助模式主要在政府之间开展，此后美国各界逐渐形成共识，理想的援助模式不应局限于政府之间，而应在公众之间展开，这一理念成为和平队的核心价值。在这一思想指导下，美国对外援助的焦点从政府转向民间和普通民众，即由美国公民直接向第三世界国家公民提供援助。[15]1981年，和平队成为美国政府的独立机构。美国和平队志愿者奔赴了众多的发展中国家，如在太平洋岛国，和平队员遍布了所有已独立岛国，他们在各地设有专门的办公室，管理一切相关事务。

(三)和平队的工作经历促进了志愿者的个人成长和发展

和平队工作环境一般比较艰苦，志愿者们需要克服重重困难，有时甚至会付出生命的代价。仅2014 年，在斐济的和平队志愿者就有超过30人献出自己的生命。此外，志愿者还会面临偷盗、性侵等诸多危险。和平队志愿者不仅需要有奉献的精神、坚强的毅力和适应复杂多变艰苦条件的生活技能，更需要具有打持久战、长期扎根基层的信心和决心。志愿者还需要积极融入当地社区，参加社区活动，适应当地的服饰、方言、风俗，甚至加入当地教会，与当地人打成一片。[16]

和平队的工作经历可以提升志愿者的综合能力，同时也会成为他们重要的人生经历和宝贵的资本。由于具有国际视野、语言优势以及综合能力，很多归国志愿者在美国国务院及其他政府机构任职。有的归国志愿者成功竞选议员，有的甚至还担任内阁要职。当归国志愿者担任了重要职位之后，他们也会促使美国更好地理解受援国家的情况，有利于提高美国外交政策的科学性。如美国前副国务卿希尔、前驻联合国大使霍尔布鲁克、特朗普时期的白宫贸易委员会主席纳瓦罗等都有在和平队工作的经历。

和平队员归国后，一般会对自己曾经的海外工作地保持持续关注，一些人甚至走上了学术研究的道路。很多志愿者会认真记录自己的和平队生涯，撰写书籍，分享自己的海外经历，将受援国的风土人情展示给普通民众。归国志愿者甚至还成立了众多的归国志愿者协会，从而构成了一个庞大的社会网络。所有这些都会影响、感染和激励更多的年轻人奔赴海外开展志愿服务。

(四)和平队针对当地需求进行项目和人才的有效匹配

和平队员的补贴不多，只能维持比当地略高的生活水平。他们不接受受援国任何的经济支持，受援国只需为他们提供工作条件即可。这种工作模式受到当地政府和民众的认同。在服务领域方面，和平队不断与时俱进，改变和提升项目内容，以更好地适应当地需要。如最初在太平洋岛国主要关注教育、医疗、农村发展，而后逐渐延伸到社区发展、企业规划等核心管理领域。

21世纪以后，和平队逐渐把注意力转向青年群体发展以及环保领域。即使同样是教育项目，和平队也随着时代的发展而不断优化其服务内容，如近年来在汤加、萨摩亚开展的小学英语扫盲项目深受青少年欢迎。针对不同区域和不同国家，和平队会有针对性地派遣不同层次的志愿者。如冷战结束后，和平队帮助中东欧国家开展国有企业私有化改革，派往这些国家的志愿者都是高级人才，包括法学家、金融家、高级会计师及高级企业管理经理人才。[17]和平队长期、持续地适应当地需求开展各种社会发展和社区项目，客观上使受援国受益，也改善和提升了美国的国家形象。

四、和平队对我国青年志愿组织助力“一带一路”建设的启示

国家的主导和政策支持是青年志愿组织参与“一带一路”建设的强劲动力；青年志愿组织的能力建设是其拓展海外发展空间的坚实保障；积极开展与联合国体系以及国际志愿组织的合作会助长其能力建设；实现青年志愿组织在地化是打造志愿服务品牌的长久之策。

(一)加强国家力量对青年志愿组织的推动和引导

从和平队的发展来看，国家的倡导、支持是其发展的重要动力。实际上美国的海外志愿服务战略逐渐清晰，从开始讨论到正式形成酝酿了十年之久。从20世纪50年代开始，美国就有不少有识之士倡导在发展中国家开展志愿服务，以议员亨利·罗兹、赫伯特·汉弗莱为代表。这一战略也不可否认地被蒙上了一层冷战的阴影，蕴含着争取发展中国家支持的意味。为了使印度等国家接受和平队，志愿者也花费了很多心思和唇舌，无论是尼赫鲁还是其他印度官员对于和平队的动机与能力充满了隐忧与担心，心境复杂。

整合资源，统一管理机制是我国志愿服务组织走出去的前提与保障，以韩国为例，早在1991年，韩国政府就成立了全权负责对外援助的机构——韩国国际协力团。21世纪，韩国进一步将海外志愿服务上升为国家意志，并制定了庞大的志愿服务国际人才培养计划，海外志愿者派遣人数大幅增加。2009 年，韩国政府进一步将外交部、产业通商支援部、教育部、未来创造科学部、文化体验观光部和执行机构的海外志愿者派遣项目进行了整合，统称为“世界之友”，由国际协力团统一负责运营。 我国海外志愿者项目由商务部、财政部、外交部以及团中央为主共同运行，采用一省对一国接力派遣的方式进行，管理模式多元，统一品牌、统一标识缺失，管理呈现碎片化特征。[18]

青年志愿服务充分体现了青年的社会责任感和未来使命感。参与志愿服务不仅可以磨砺青年意志，而且可以锻炼青年的才干。首先，进一步协调、整合现有的志愿服务法律体系，推进形成人人参与志愿服务的浓厚社会氛围。其次，政府部门要进一步统筹规划，建立国际发展合作署负责，民政部门、团中央、妇联、文明办等部门参与的管理体制，推动海外志愿组织发展。从长远来看，建议建立中国的海外志愿组织——中国友好志愿者(Chinese Friendship Volunteers)，统一标识，统一中国在海外的志愿活动。再次，要完善青年志愿服务组织的保障、关爱和支持体系建设，解决青年志愿者的后顾之忧，全力投入沿线国家建设。最后，要大力支持优秀青年组织发展，全力打造具有世界影响力的优秀青年志愿服务品牌。

(二) 全力打造高素质的青年志愿者队伍

国际青年志愿服务在20世纪60年代初期得到联合国的大力倡导。70年代之后，国际社会渐趋对青年志愿服务达成共识。青年志愿服务不仅有助于提高青年就业率，而且可以降低对外援助的成本。目前，很多国际志愿服务组织志愿者的平均年龄在40岁以下，和平队队员平均年龄甚至为26岁。

海外志愿服务与国际社会对外援助由直接经济援助向社会发展模式的变化紧密相连。志愿服务的对象也更多地转向青少年，服务内容也向青年领导力与全球治理能力提升转变。教育、健康以及技能培训项目深受青年人欢迎。和平队的活动领域涵盖教育、卫生、社区发展、环境保育、农业及青年发展等方面。[19]和平队的发展与美国社会悠久的互助传统和志愿精神紧密相关。良好的社会氛围为更多具有专业能力的中高级人才投身海外志愿服务提供了丰厚的土壤。和平队志愿者培训一般包括国内培训和到岸培训两部分，培训时间合计为半年到一年。归国志愿者还享有多所学校提供的研究生教育项目。

从我国海外志愿服务的发展战略来看，首先，要大力推动全民志愿服务意识的提升。其次，要对青年志愿者和组织进行多元化、多形式的专业化培训。要针对沿线国家的风土人情、文化制度、宗教历史等人文自然环境进行精细化、有针对性的培训。要对青年志愿者开展媒体沟通、公共关系构建等方面技能和技巧的培训。应萨摩亚政府的请求，2016 年，聊城大学派出为期一年的援教工作团队。中国的援教教师出行之前没有开展萨摩亚语言的培训。由于很多萨摩亚人只会萨摩亚语，这为援教带来了阻碍。[20]最后，要增长链条，把志愿服务培训、志愿服务活动与志愿者的职业规划、人生规划和未来发展结合起来。目前，全力打造具有相关专业技能、管理沟通能力、语言能力的长期稳定并且不断扩容的“一带一路”志愿者队伍非常必要。

(三)青年志愿组织需要在沿线国家“落地生根”

和平队作为美国公共外交的重要一环，在对发展中国家进行援助，促进社会发展方面起到了重要作用。但是正如学者珀赛尔所认为的和平队并不是独立的对受援国进行单向干涉的组织，只有双方各种机构和个体交往互动，志愿者的奉献精神才能得到彰显。在和平队推动受援国发展的过程中，不仅要关注美国这一核心，也要关注第三世界国家，因为受援国往往有自己的打算。[21]由于和平队对受援国制定的不符合当地发展的目标，其海外发展之路受到所在国抵制的事件并不鲜见。实际上，和平队与美国政府之间的观点、想法也并非完全合拍。援助国与受援国之间的外交关系，受援国的支持是海外志愿服务发展的重要基础，志愿组织必须非常谨慎地避免干涉受援国的内政。此外，由于民族主义等因素，和平队志愿者的人身安全也会受到威胁，甚至遭受被驱逐的命运，如在东南亚的菲律宾、印尼等国都曾经出现过这种情况。

美国和平队员一般在受援国公共部门任职，有不多的补贴维持生活，同时需要在艰苦的环境中与民众共同生活劳动。和平队长期致力于推动当地经济、社会、教育、医疗、社区管理水平的提高，也赢得了民众的支持和信任。青年志愿组织也需要扎根沿线国家，开展持续、符合当地民众需求的志愿服务活动，以提升影响力。首先，海外志愿服务项目应该本着与所在国合作的精神开展。志愿服务组织需要尊重沿线国家的传统习俗，与民众打成一片，融为一体。其次，志愿者要能扎根基层，长期制度化地开展志愿服务活动。最后，要加强与当地政府、民间组织、传统社会力量之间的交流与合作，积极参与沿线国家的社会治理。

(四)在与海外志愿组织交流合作中提升服务能力

美国普通民众积极参与志愿服务活动，中学、大学都有要求学生参与志愿服务的硬性要求。美国志愿者群体数量庞大，社会服务能力强。高素质的志愿服务人力资源为和平队海外志愿服务活动的开展提供了坚实的智力保障。和平队的志愿者多是中、高级专业人才，专业能力和志愿服务能力突出。比较而言，我国志愿组织以及志愿者的专业能力、志愿服务水平有待提升。

首先，我国青年志愿组织要积极参加联合国相关机构青年志愿者的选拔，使更多的志愿者能通过参与高水平的志愿服务活动，提高自身的专业能力。其次，通过与一些国际志愿服务组织开展合作，了解优秀志愿服务组织的运作以及工作网络。再次，加强与海外华人团体的合作交流。沿线国家的海外华人华侨熟悉当地的风俗习惯、政策法律，可以为志愿服务组织提供有价值的信息，从而有利于提高志愿服务工作的实效。最后，要加强与沿线国家民间组织之间的沟通协商，了解东道主国家基层民众的利益诉求，从而有的放矢地开展志愿服务项目。

在全球化时代，我国青年组织还需要进一步“走出去”，同时在服务沿线国家的过程中还要“接得住”和“留得住”。进一步优化志愿服务的管理体制、整合零散的志愿服务资源、加强海外志愿服务队伍建设，才能全力打造具有国际影响力和公信力的志愿服务品牌，鼎力推进“一带一路”建设。