剖析美国经济金融制裁的20个典型案例

文/贺洋 尚昕昕 曲皓 编辑/韩英彤

近年来，美国频繁借助美元霸权对敌对国家实施经济金融制裁，并将其作为打压竞争对手的重要手段。本文结合美国20个经济金融制裁典型案例，对美国经济金融制裁的基本情况进行了分析。

美国频繁使用经济金融制裁手段打击对手

美国对外经济金融制裁已形成种类多样、覆盖面广泛的工具体系，能够对被制裁对象实现组合式、精准化打击。截至2020年末，美国针对不同国家的经济金融制裁项目共20个，其中有16个案例为新世纪以来开始实施的；不针对特定国家的制裁项目共10个，主要为针对国际恐怖组织、贩毒集团、非法钻石买卖、跨国犯罪等行为的制裁。2014年克里米亚危机以来，美国对外金融制裁体现出较为明显的多种工具组合运用的特征，在对俄罗斯、委内瑞拉、朝鲜的制裁中最为典型。

从制裁手段看，种类日趋丰富，已形成多样化工具组合。美国经济金融制裁已形成了较为成熟的工具体系，可在不同情形下选择不同的工具组合，以最小化的成本实现对制裁对象的精准打击。2017年8月美国开始实施的《以制裁反击美国敌人法案》（以下简称“CAATSA”）较为全面的列出了美国常规制裁工具。在CAATSA第235节中，列出的12种制裁手段中有10种涉及经济金融交易。具体措施包括：（1）限制美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States）为制裁主体相关出口提供保证、保险、信贷展期等服务；（2）禁止向被制裁对象出口产品、服务和高新技术；（3）禁止美国金融机构向被制裁对象提供信贷服务；（4）限制被制裁对象从国际金融机构获得信贷：由总统指使行政主官借助美国的发言权和投票权影响国际金融组织决策，反对其向被制裁对象提供信贷；（5）剥夺被制裁金融机构美国政府债券工具市场一级交易商资质和美国政府基金顾问资质；（6）禁止美国政府从被制裁对象采购任何商品和服务；（7）禁止与被制裁对象相关的外汇交易；（8）禁止美国金融机构与被制裁对象相关的信贷转移或支付；（9）禁止与被制裁对象的资产交易，包含获取、持有、预提、使用、转移、提款、运输、进口、出口等行为；（10）禁止与被制裁对象相关的股权或债权资产投资。上述制裁手段加上资产冻结、禁用美元支付结算系统等措施，基本上构成了美国对外金融制裁的完整工具箱。按类型大致可把制裁手段分为航空禁运、贸易管制、限制资金融通、限制金融交易、资产冻结、禁止使用美元结算系统六大类。在美国对俄罗斯、委内瑞拉、伊朗的制裁中，均禁止美国金融机构参与被制裁领域的投融资活动，同时禁止美国金融机构参与被制裁对象的资产交易，切断对方获取美元的渠道。在本文分析的20个经济金融制裁案例中，美国均对特定被制裁主体进行资产冻结，削弱对方资金融通的能力。2018年11月，美国切断环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）与被制裁的伊朗金融机构（含伊朗央行）的连接，对伊朗金融稳定造成极大冲击。此外，美国经济金融制裁还会配合进出口限制、出入境管制等措施。2017年美国对俄罗斯的制裁，包括了暂停对被制裁实体及其控股企业的高管或股东发放签证或者将其驱逐出境。

从制裁范围看，与制裁理由相关的主体均面临风险。美国经济金融制裁范围既包括与制裁理由直接相关的特定主体（含个人和实体）及其代理人，也包括为前者提供实质帮助的主体以及相应实体的高官或高管。在制裁升级时还会包括特定的产业，2018年11月1日冻结委内瑞拉经济体系内黄金相关产业资产；2014年3月20日，冻结俄罗斯金融服务、能源、金属和采矿、能源、国防物资等产业相关资产。极端情形下会直接制裁敌对国政府及政府部门（含中央银行）。本文分析的美国实施经济金融制裁案例中，制裁范围均包含与制裁理由直接相关的特定个人和实体及其代理人、为前者提供实质帮助的个人和实体；有9个案例（俄罗斯、朝鲜、伊朗、古巴、委内瑞拉、利比亚、伊拉克、南斯拉夫、苏丹）包含对政府或政府部门的制裁。

美国经济金融制裁工具选择具有典型的自由裁量特征

在局势升级或缓和时，美国会动态调整制裁范围。2014年3月克里米亚局势不断升级，美国在9个月内先后三次扩大制裁范围，相继包含参与决策、执行或者帮助“入侵乌克兰”的俄罗斯高官、议员、国有企业高管、商业寡头、军官、克里米亚当地的亲俄派以及俄罗斯金融、能源矿产和军工等主要行业；2015年3月美国对委内瑞拉制裁后，先后七次扩大制裁范围，相继包含与委内瑞拉局势恶化相关的个人或实体（含委内瑞拉政府、相关实体的现任及前任高级官员）、委内瑞拉石油公司、经济体系内黄金相关部门、与政府腐败相关个人（含直系亲属）、中央银行、政府。当局势缓和时，制裁范围则会逐步缩小。2003年前南斯拉夫联盟政府解散后，美国解除了对政府的制裁，但仍保留破坏西巴尔干地区和平进程相关主体的制裁，以保证地区局势按照美方路线图发展；在美国对利比亚（2011年）、阿富汗（2002年）、伊拉克（2004年）军事行动取得胜利后，相继解除对政府及央行资产的冻结。

根据威胁程度不同，美国会相机抉择制裁强度。从组合搭配看，针对不同的制裁对象，美国会选择不同类型的制裁工具组合。以对俄罗斯制裁为例，美国对参与俄罗斯政府破坏美国互联网的相关主体，直接冻结其在美国资产，并取消签证或驱逐出境；对为上述特定主体提供实质协助、捐赠，或提供金融、原材料、技术、商品和服务支持的主体，美国选择CAATSA法案第235节所列制裁工具中的至少5项实施制裁；对向被制裁对象提供金融服务的主体，选择《2014年乌克兰自由支持法案》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）第4节所列9项制裁措施中的至少3项实施制裁。从技术细节看，美国在不同情形下会设定不同的制裁力度。在制裁参与俄罗斯输油管道投资及建设相关主体时，“违规金额”上限是单笔100万美元，或一年内累计500万美元；在制裁协助俄罗斯政府官员从私有化改革中牟利的相关主体时，“违规金额”上限是单笔1000万美元，或一年内累计1000万美元。

美国经济金融制裁措施的执行并不是一成不变，存在回旋余地。从时间上看，美国不同制裁工具生效的时间可能不同。一方面美国将制裁手段作为接下来博弈谈判的筹码，另一方面，形成“可置信威胁”以敦促敌对主体按美国要求改变行为。美国对俄罗斯制裁中，对与俄罗斯国防或情报部门（含俄罗斯武装部队参谋部下属情报机构、俄罗斯联邦安全局）人员的制裁，在相关制裁法案生效后180天执行；而对向被制裁领域提供经济援助的主体相关制裁措施则在制裁法案生效后立即生效。从执行方式看，美国在出台经济金融制裁措施后，若发现相关措施损害美国主体利益或造成人道主义问题，会在后续执行中向特定主体颁发特别许可，在不影响制裁效果的前提下，允许其不受相关制裁措施限制。如美国对委内瑞拉制裁后，相继颁发了35个特别许可；对俄罗斯制裁后，相继颁发了15个特别许可。