“十四五”期间构建国有企业“大监督”格局的探索与思考

王 忆

（安徽省产权交易中心有限责任公司，安徽 合肥 230601）

党的十八大以来，中共中央高度重视国有企业的监督管理工作，国务院、中纪委多次出台关于防控各类风险的意见或办法，并且提出“大风控”、“大合规”、“大监督”等概念。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出要“强化企业内部监督”、“建立健全高效协同的外部监督机制”。2016年，国务院国资委印发《关于进一步加强中央企业内部审计工作的通知》提出，要通过建立部门联席会议等方式，加强各类监督部门间的沟通交流，充分利用已有的检查结果等信息，确保各类监督部门在发挥各自职能的基础上形成协同互动局面，切实形成监督合力。2019年，国务院国资委进一步明确要“构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环，强化监督协同”。

一、“大监督”格局的界定

在国资监管机构职能转变的大背景下，如何“构建多位一体的大监督格局”成为中央、地方国资委和国有企业开展“十四五”规划的重要命题之一。

从政策发展来看，国有企业“大监督”格局主要有两个层级：第一个层级是充分发挥出资人监督和党内监督等外部监督力量，建立集外派监事监督、巡视监督、外部审计监督为一体的监督协同机制；第二个层级是切实增强国有企业内设机构的监督职能，明确内部审计、纪检监察、法律风控、财务等内设机构的监督职责，完善监督协同机制，增强监督执行力，保证企业各内设机构在履行各自监督职责的同时，能够围绕一个目标建立协调联动、统筹规划、信息共享、专业互补的工作格局。本文中关于构建国有企业“大监督”格局的探索，主要讨论的是内部“大监督”格局的建立。

二、建立内部“大监督”格局的必要性

（一）推进依法治企、合规发展的必要

党的十八大以来，党中央提出一系列全面依法治国新理念、新思想、新战略。国有企业作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，贯彻落实全面依法治国的首要就是要推进全面依法治企、合规发展。而依法治企、合规发展，一方面，要完善公司章程，健全企业各项基本制度、管理机制和工作体系，让企业经营循“规”而治；另一方面，要建立“大监督格局”来提升监督高度、集中专业优势、严格制度监督、强化制度落实，以全面提升和检视企业管理的制度化水平。

（二）提升公司治理能力和效率的必要

很多国有企业，尤其是大型国有企业，内控、审计、纪检、法律等监督部门各自独立，往往容易出现横向沟通松散、纵向监督不力的局面。仅靠某一个或两个部门来牵头落实和执行监督职能，远远不能适应任务繁杂而规模庞大的经营活动；但各部门重复检查又不可避免地导致被检对象疲于应付，带来资源浪费和效率低下。因此，建立“大监督格局”有利于通过拓宽监督视野、调整监督方式来形成监督合力，打破监督在内部、外部之间以及部门间的壁垒，实现监督信息的共享反馈，从而增强监督效能，最终达到横向到边、纵向到底的内部监督机制，推动公司治理结构不断完善。

（三）实现企业高质量发展的需要

国有企业的现代化企业发展之旅已经走过数十载，积累了一些中国特色企业发展的宝贵经验，也遇到过一些诸如国有资产流失或个别“三重一大”事项未经过集体决策问题，还存在一些诸如激励机制跟不上企业发展的弊端。近年来，国有企业通过接受巡视、巡察、专项检查等方式，发现了发展中存在的一些普遍性和个性问题，有些问题正折射出企业在发展过程中的风险意识还不强，或者虽然有风险意识但是因机制不健全导致违法的成本过低。因此，建立“大监督格局”来发现问题促进机制整改和风险意识提高，有利于国有企业内部形成“不愿”的思想自觉；有利于倒逼机制改革健全和权力约束完善，上紧“不能”的发条；同时合理运用奖惩机制和落实责任追究到位，有利于强化“不敢”的氛围。

三、构建内部“大监督”格局要解决的主要问题

很多大型国有企业虽然也建立了监督体制，但是运行起来总感觉或者“使不上力”，或者“蜻蜓点水”，又或者“重复迎检”，其根本问题主要在于：

（一）顶层设计尚需进一步优化

一是内部大监督的领导体制还不够完善，与国有企业的经营体制改革不相适应，与党委主体责任、经营班子成员“一岗双责”责任不够协调。二是内部监督机构的站位不够，监督的领导层级不够，各监督机构因职能侧重不同容易各自为政，要么存在监督盲区，要么重复监督，监督力量之间的协同不到位，效率不高，专业度和覆盖面不够。

（二）运行机制不完全相适应

缺乏统一、明确、上下联动的工作机制和工作流程，各监督机构之间界限模糊，监督覆盖不到位，监督人员存在“不愿、不敢、不会”监督的情况，监督不聚焦或是停留于“点到为止”，监督流于形式，对监督主体和被监督主体都没有建立相应的考核机制等。

（三）未建立常态化监督跟踪机制

一是对监督反映出的问题没有建立整改跟踪机制，没有形成长效完善机制，监督“治标不治本”；二是对被监督主体的问责力度不够，压力传导不够，对监督反映出的问题达不到震慑效果。

四、构建内部“大监督格局”的实施路径

构建和完善“大监督”格局是一项系统性工程，必须要站在战略的高度谋划全局。要把加强党的领导与完善公司法人治理结构相统一，从组织体系、工作机制、落实整改等多个方面统筹建设，直面监督“严格不起来”、“落实不下去”、“不适应客观实际”等顽疾。

（一）组建领导机构，明确职责权限

内部监督是一项总体性战略工程，监督的层级、监督的内容、监督的重点以及监督的运用，都决定了它的重要战略属性，因此，监督体系的建立一定是一项“一把手工程”，只有这样才能更好地协调推进相关机构来共同开展工作，保证监督到位。

国有企业可以通过组建监督委员会或监督工作领导小组，整合纪检监察、内部审计、法务风控等内部监督资源，统一行使党内监督和企业经营管理职能监督，减少重复监督，提高监督效率，形成监督合力，增强监督的全面性、系统性、有效性和权威性。监督委员会或领导小组的第一责任人应当是企业党委（党组）书记，或由纪委书记（纪检组组长）等直接挂帅，以提高内部监督领导机构的层级，进而提高监督的权威性。

监督委员会或领导小组可以下设各监督分委会或工作小组，明确各自的监督职责和监督主体，比如，纪检监察主要以党内法规为依据，抓好对党内干部的监督；内部审计主要以内控体系和会计准则为依据，审查和评价公司经营活动的合法合规性和内部控制的有效性；法务风控则以国家法律法规为依据，做好经营活动中法律风险的防范和落实。各分委会和工作小组要在监督领导机构的统一部署下，不定期以多种形式、各有侧重地开展党内监督和职能监督，逐步完善内部监督机制。

（二）建立工作机制，发挥监督合力

各工作小组之间要坚持“谁主管、谁负责、谁报告”的链条式管理原则，同时由领导小组办公室建立各机构之间的计划协同机制，负责对监督计划进行汇总和管理，做到纵向到底、横向到边。对特殊重大事项，要建立专项议题监督制度，充分调动各机构和岗位人员的专业技能，发挥专门监督作用，有针对性地强化不同工作领域的监督工作。

首先，要建立定期联席会议制度，共享信息反馈。针对监督发现的问题，要通过领导小组办公室形成通报，在各小组之间进行反馈，及时、准确地对企业当前一段时期内的监督重点单位和薄弱环节进行提炼，梳理、合并，完善各机构之间的监督检查计划，制定企业年度监督检查计划，印发至企业内部和所属企业，减少重复监督。

其次，各监督分委会和工作小组要建立定期报告和重大事项报告制度。对于监督中出现的临时重大情况，要抽调相互配合、优势互补的专业人员成立工作专班，核查问题性质，综合研判，查清责任，提高综合分析和妥善化解重大问题的能力。

再次，要建立考核评价机制。监督不仅要有正向激励，更要有责任追究，既要做好对监督人员的考核，更要抓住对被监督主体的考核评价。要把“大监督”的过程和结果纳入绩效考核体系，解决监督人员“不愿、不敢、不能”、“干好干坏一个样”的局面；要把“大监督”考核纳入所属企业经营考核体系，综合评判线索发现、问题性质、整改情况、整改效果等，对发现问题隐瞒不报、避重就轻、敷衍了事的要严肃问责，倒逼“大监督”责任的落实。

最后，落实问题整改，建立长效机制。推进内部监督的闭环管理，做好监督发现问题的整改跟踪，制作整改清单，明确整改时限。有选择性地建立“问题清单库”，定期对“问题清单库”中的问题进行分析研判，综合评定风险等级、查找风险发生原因、制定风险防范措施，逐步形成监督检查、发现问题、督促整改、研判分析、风险评估、健全制度的有机闭环管理机制。对具有共性的、重大的监督发现问题，抓好整改的同时，注意总结好的经验和做法，深入、全面地剖析问题发生的情形、原因，汇编典型案例，通过警示教育做好以案促改。

（三）发展人才队伍，培育合规文化

一是要加大对纪检监察、内部审计、法务风控等专业人才的培养，通过定期学习、岗位轮动、职责交流等多种机制，建设一支作风素质硬、专业水平高、综合能力强的内部监督队伍。二是要把内控与风险意识、合规管理责任、廉洁从业教育等有机结合，融入企业文化，打造人人都是监督和合规责任人的氛围，要运用绩效管理和文化宣贯来夯实监督流程上的每一道防线，不断提升监督意识。

总之，构建“大监督”格局是国有企业发展的必经之路，但不会是企业内部监督的终点。对于国有企业来说，内部监督不仅仅是监督内容和监督力量的整合，更是建立在资源整合的基础上，实现监督格局的“高配”，从战略层面构建领导统一、目标一致、流程标准的监督体系，真正让监督落到实处，促进国有企业更高质量地发展。