未成年人信息保护公益诉讼制度研究

孙立智，张 晶，詹爱军

(1.湖北文理学院 政法学院，湖北 襄阳 441053；2.湖北省襄阳市人民检察院，湖北 襄阳 441021；3.湖北省襄阳市襄城区人民检察院，湖北 襄阳 441021)

一、由一起案例引发的思考

北京某公司开发运营的一款短视频App在未以显著、清晰的方式告知并征得儿童监护人明示同意的情况下，允许儿童注册账号，并收集、存储其个人敏感信息，同时运用后台算法，根据用户喜好推送含有儿童个人信息的短视频，并默认用户点击“关注”后即可与该儿童账号私信联系。2018年1月至2019年5月，徐某某通过该App推送的含有儿童个人信息的短视频私信功能联系多名儿童，并对其中3名实施猥亵犯罪。2020年7月，杭州市余杭区检察院在办理该刑事案件时发现北京某公司侵犯儿童个人信息民事公益诉讼案件线索，遂依托互联网技术开展初步调查，并联合多个部门及互联网领域法律、技术专家进行论证，最终认为该短视频App未遵循法律规定的个人信息使用原则，其行为违反了民法典、未成年人保护法、网络安全法等相关规定，属于侵犯儿童个人信息的行为。与此同时，有数据显示，2020年有大量未成年人实名或未实名注册该平台用户，该App的行为致使不特定多数儿童个人信息被侵犯，符合社会公共利益受损的情形。2020年9月，余杭区人民检察院向杭州互联网法院提起民事公益诉讼，鉴于该案同时反映出此类侵权行为相关行政主管机关监管不到位的行政公益诉讼案件线索，2020年10月22日，北京市人民检察院对该案以行政公益诉讼立案，并向北京市互联网信息办公室提出依法履行监管职责，全面排查、发现和处置违法情形，推动完善儿童个人信息权益网络保护的特殊条款，落实监护人同意的法律规定等相关建议。[1]

本案号称“全国首例未成年人网络保护民事公益诉讼”，其通过一起刑事案件获取民事公益诉讼线索，通过取证调查证明对不特定多数未成年人侵害的行为构成对社会公共利益的损害，进而提起民事公益诉讼。与此同时，针对行政机关监管不力提出行政公益诉讼，双管齐下，多角度维护了未成年人信息安全，也为新兴的未成年人信息保护公益诉讼提供了一系列可供参考的宝贵经验。

二、未成年人信息保护公益诉讼制度的法律依据

从个人信息安全保护视角来看，《民法典》第一千零三十四条对个人信息进行了定义，第一千零三十五条规定了个人信息处理的原则和条件，第一千零三十八条规定了信息处理者的信息安全保障义务。未成年人信息保护属于个人信息保护中的一部分，因此，《民法典》中上述规定可以在衡量是否侵犯未成年人信息时作为判断依据。此外，由于未成年人信息侵害行为近年来日益在互联网上盛行，并且其造成的伤害和影响面较线下侵权更深更广，2019年10月1日施行的《儿童个人信息网络保护规定》对网络运营者收集、存储、使用、转移、披露儿童个人信息应当遵守的原则及具体要求做出了明确具体的规定，使得未成年人信息网络保护有法可依。2021年6月1日施行的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)第七十二条再次明确提出通过互联网处理未成年人个人信息应当遵循合法、正当、必要性原则。处理不满十四周岁未成年人个人信息应征得未成年人监护人同意。由此可见，我国立法对未成年人信息保护已然形成了基本法加特别法的双重保护格局。

从未成年人公益诉讼的角度来看，我国民事诉讼法2013年修法首次确立民事公益诉讼制度，2017年民事诉讼法和行政诉讼法增设检察公益诉讼，之后未成年人公益诉讼成为检察公益诉讼受案范围的等外探索领域之一。根据各地颁布的地方性文件可以发现是否将未成年人公益诉讼作为等外拓展领域尚不统一，直到2021年的《未成年人保护法》出台，其第一百零六条规定未成年人合法权益受到侵犯，涉及公共利益的，检察机关有权提起公益诉讼，未成年人公益诉讼制度这才尘埃落地。

综上，未成年人合法权益受到侵犯，涉及公共利益的，适格主体有权提起公益诉讼。未成年人信息保护毫无疑问属于未成年人合法权益中的一项，侵犯未成年人信息安全，且造成严重损害社会公共利益的，可依法由法律规定的适格主体提起未成年人信息保护公益诉讼。

三、未成年人信息保护公益诉讼制度的难点

《未成年人保护法》颁布之前，未成年人保护公益诉讼的等外拓展已在重庆、云南、辽宁、新疆等地通过地方规范性文件进行探索，《未成年人保护法》颁布后，未成年人保护公益诉讼数量激增。据统计，2021年，全国检察机关未成年人保护公益诉讼立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019两年总和的3.3倍。[2]因此，尽管未成年人信息保护公益诉讼目前实践案例较少，但未成年人保护和个人信息保护公益诉讼经验可以提供一定的参考范本，从中分析得出未成年人信息保护公益诉讼制度面临的难点。

(一)案件线索具有隐蔽性

未成年人信息侵权从方式上来看，可以分为网络侵权和线下侵权。在互联网发达的今天，网络侵权尤为多发。网络未成年人信息侵权领域多集中在短视频、网络教育培训、网络游戏、网络聊天等App上，通常采取的方式类似北京某短视频App侵权案件，即未以显著、清晰的方式告知并征得儿童监护人明示同意的情况下，允许儿童注册账号，并收集、存储其个人敏感信息。此外，即便是部分网络运营主体设置了显著、清晰的告知并征求同意程序，实际运行中，该机制也多易虚置，多数未成年人为避开监护人，隐瞒自己注册账号的行为，在登记个人信息时谎报年龄或冒充父母的同意，使同意机制逐渐流于形式，而App的收集、存储信息行为在未成年人注册过程中通过后台即已隐蔽完成，所以该侵权行为具有很强的隐蔽性，若不是后续引发刑事案件或民事纠纷，监护人往往也很难发现侵权行为已经发生，更难被监管单位或司法部门发现。

未成年人信息线下侵权多发生在因正常需要登记未成年人信息，但其后因保管不善或利益驱使等原因导致未成年人信息泄露的情况，例如学校将未成年人信息泄露给培训机构、医院将婴儿信息泄露给婴幼儿产品销售商等。2018年，耿某某将其在早教机构做市场督导时获取的未成年人客户数据先后于11月、12月通过微信分别以2元1条、3元1条的价格，于2019年5月至8月间通过QQ邮箱出售给马某某，非法获利共计人民币3000余元。2020年，上海市宝山区检察院对其提起了刑事附带民事公益诉讼就是典型的线下侵权案例。[3]此类侵权中，非法获取信息方对信息的使用方式多为向未成年人监护人发送推销广告等骚扰信息，尽管大量家长不堪其扰，但由于推销行为具有分散性，侵害结果不明显，损失不严重，多数家长一般选择隐忍，故此种信息侵权线索也很难被司法或行政部门获取。

综上，未成年人信息保护公益诉讼案件面临的一大难题即是侵权方式隐蔽，案件线索难以获得。根据以往未成年人保护公益诉讼实践可知，大多数案件的线索是检察机关在其它刑事案件办案过程中发现。2022年3月7日，最高检首次发布的5例未成年人保护检察公益诉讼指导性案例中有4例都是在办案过程中发现，足可见一斑。

(二)调查取证难度大

检察机关发现、收集、固定、研判、鉴定相关电子证据，需要与之相适应的调查核实手段，由于受到法律依据和具体手段等限制，检察机关自行向有关行政机关、企业、人员调取证据还比较困难。[4]

从调查取证的手段上来看，未成年人信息网络侵权与互联网、大数据、人工智能等高科技新技术相关联，这对检察院专业化、信息化建设提出了很高要求：一方面要有熟悉互联网、区块链、大数据知识的专业检察人员，另一方面还要具备专业化、信息化取证的软硬件设备。最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列在一次接受专访中提出要指导各地检察机关探索将大数据、卫星遥感、无人机、快速检测设备等运用到办案中。然而无论是专业队伍建设还是专业设备配备，在当前部分基层检察院中都还难以完全普及，技术手段的缺乏将极大束缚未成年人网络信息保护公益诉讼的推进。与网络未成年人信息侵权相比，线下侵权行为的取证对专业技术性要求不高，但由于受侵害群体数量多、分散广、且不具备很强的举报主动性，这就需要检察人员投入大量人力、时间通过走访调查全面收集侵权证据。实践中，线下未成年人信息侵权的方式多为出售或非法提供大量自己掌握的未成年人信息，如果不是在刑事案件中抓获嫌疑人，获取其出售或非法提供的数据清单，很少有家长会因为频频收到的推销电话而主动向司法或行政机关举报和提供证据。即使是有人举报，由于无法知悉其他被侵害的信息主体，检察机关仍需花费大量功夫寻找其他受害人并获取证据。这将使检察机关面临另一种困境：一方面未检工作人手不够，另一方面走访调查很难获得被调查人的配合。

从检察机关调查取证相关法律规定来看，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定了人民检察院办理公益诉讼案件时享有向有关行政机关、其他组织、公民调查收集证据材料的权利，后者负有配合义务，但该调查取证权规定过于笼统，不具有实际操作性。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》其后对民事、行政公益诉讼中检察机关的具体调查取证方法进行了较为明确、详细的规定：包括查阅、摘抄、复制相关材料；询问被调查人、证人等；收集各类实物证据；咨询专业人员或机构对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验、检查等多种调查方式。但以上调查核实权的规定缺乏有效的配套保障措施，而且仅规定了相关行政机关和个人的配合义务，却未明确相应的法律责任，造成司法实践中，仍然存在被调查人不愿积极配合、执法机关不能及时协助等多方面问题。据统计，江苏淮安检察机关在2018—2019年间办理的266件公益诉讼案件中，共展开调查核实工作289次，受到阻挠、干扰、拒绝等不配合行为共113次，占比为39.1%。[5]

(三)未成年人信息保护民事公益诉讼中适格主体过少

根据民事诉讼法的规定，民事公益诉讼适格主体包括法律规定的机关和有关组织，检察机关只有在前款规定的适格主体均不提起诉讼的情况下，才能向法院提起诉讼。其中法律规定的机关目前有明确规定的只有行使海洋环境监督管理权的部门，以及国务院授权的省级人民政府或者市级人民政府及其指定的相关职能部门，可作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，能提起公益诉讼的有关组织目前主要是环保组织和消费者协会。综上，除了检察机关，法律明确规定的能提起未成年人信息保护公益诉讼的机关和组织几乎没有。实践中，检察机关在提起未成年人保护公益诉讼之前都会按照诉前程序发布公告，督促其他适格主体提起诉讼，但至今为止尚无一例，这也造成了未成年人信息保护公益诉讼事实上单一起诉主体的局面。然而我国检察机关的传统工作重心仍在公诉业务上，未成年人信息保护公益诉讼仅仅是其工作职责中较小的一部分，仅靠检察机关实现未成年人信息安全保护重任显然不太现实。新颁布的《未成年人保护法》为了有效保护未成年人合法权益，构建了司法机关与政府职能部门、群团组织、专业社会力量之间的联动协作机制，强化了政府职能部门、群团组织、专业社会力量保护未成年人的义务，然而，在未成年人保护民事公益诉讼中这些主体显然还没有找到充分发挥自己力量的舞台。

(四)尚未形成未成年人信息保护公益诉讼合力

未成年人信息侵权案件类型多变，涉及行业广泛，牵涉主体众多，可能同时涉及民事、刑事、行政责任，因此，未成年人信息保护公益诉讼形态复杂，包括刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼。[6]实践中以上几种类型有时单用，有时并用，例如北京短视频App侵犯未成年人信息案中，检察机关综合运用了民事公益诉讼和行政公益诉讼职能，耿某某出售未成年人数据案采用了刑事附带民事公益诉讼。多样化的公益诉讼形态有利于形成合力，既能有效打击侵害行为，又能督促行政机关积极履职。然而，如何根据不同案件情况选择不同诉讼形态，同一案件并立适用多种诉讼形态时如何理顺彼此之间的衔接关系，如何确定各自管辖等诸多问题目前均无明确法律规定，检察院往往还处在实践摸索状态，这对有效形成未成年人信息保护公益诉讼合力造成了重重困难。

四、未成年人信息保护公益诉讼路径优化

(一)类型化研究案件线索发现机制

针对未成年人信息互联网侵权行为，可以考虑通过技术手段加强监管部门对未成年人网络信息侵权风险较大领域App主体的数据保护监管工作，通过数据实时监控发现侵权线索。与此同时，加强监管部门与检察机关的联动机制，推动各级行政机关依法向检察机关开放相关行政执法信息和数据库，充分运用信息化手段提高未成年人信息权益侵害线索发现能力。具体路径可考虑如下：首先，梳理未成年人信息侵权较为集中和严重的领域，目前比较常见的包括互联网教育培训、短视频、网络游戏、网络聊天等App；其次，分析不同领域App对未成年人信息收集、存储、使用等环节易出现侵权问题的原因和表现，针对性设置监控预警软件；最后，将该预警监控软件发现的侵权线索通过行政司法联动机制反馈给检察机关。以互联网+教育培训领域为例，网信部门应当依据职责重点做好教育APP提供者、应用商店等APP分发平台提供者、移动终端制造商的内容审核、数据保护监管工作，其中如何通过技术手段实现数据保护有效监管是重点。当网信部门通过监管体系发现被监管主体存在信息侵权行为时，及时通过与检察机关的联动机制将案件线索提交给检察院。此外，当发生未成年人信息泄露、损毁、丢失等信息安全事件的，数据主体应启动应急预案，立即向主管部门报告，履行《未成年人保护法》规定的强制报告义务，并以任何可能方式向受影响的儿童及其监护人告知。同时，网络产品和服务提供者应建立便捷、合理、有效举报路径，公开投诉、举报方式，及时受理并处理涉及未成年人的投诉、举报。

针对未成年人信息线下侵权行为，由于其高发领域主要集中在教育、培训机构、医院，故可根据不同领域侵权表现创建不同线索发现机制。教育机构和医院多为公办单位，其因为日常工作需求收集未成年人个人信息，此种信息泄露的多发途径是基于职责要求收集、使用和保存信息的单位工作人员，故意或过失出售或泄露信息，对此，单位负有强制报告义务。培训机构侵犯未成年人信息的方式既有可能是机构自身不当收集、使用信息，也可能是机构内部工作人员个人行为。对于前者，培训机构的监管部门应加强监管，定期对培训机构收集、使用和存储信息的方式进行检查，一旦发现侵权线索及时向司法部门反馈。对于后者，培训机构也负有法律规定的强制报告义务。此外，线下未成年人信息侵权中最直接感受者往往是监护人，因此，如何调动监护人举报积极性是关键。考虑到实务中监护人不愿举报的原因主要是损失小、对未成年人信息侵权危害性认识不足、举报麻烦且举报路径不明等原因，可以考虑从普及法律知识、加强危害性认识、设置便利性举报路径等方面着手。例如，通过学校向家长发送未成年人信息保护倡议书，精选未成年人信息泄露引发的刑事案例加强监护人对危害性的认识，并在显著的位置向家长提供举报电话、微信小程序。医院妇产科、儿科登记未成年人信息同时向家长发放未成年人信息保护告知书，普及信息保护法律并向家长提供举报电话、微信小程序。针对全社会设置统一、公开的举报路径，并加强宣传。例如最高检创办的“益心为公”检察云平台，鼓励公众通过这一互联网平台提供线索、进行专业咨询。《未成年人保护法》明确规定了县级以上政府部门应当开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报；鼓励和支持群团组织、企业、事业单位参与建设未成年人保护服务平台、热线、站点，提供未成年人保护方面的咨询、帮助，这一规定有待进一步落实。最后，借助未成年人公益诉讼联络员制度将检察触角延伸到未成年人生活中，最大化增加侵权线索发现渠道。根据未成年人信息侵权特征，聘请学校教师、家长、社区工作人员等与未成年人密切接触人员作为观察员，进行未成年人信息保护法治宣传和线索收集工作，对其线索核实采用的，给予一定奖励。

(二)加强未成年人信息侵权案件调查取证能力

一是通过专门立法保障检察机关调查核实权的有效落实。当前已有的公益诉讼调查取证规定效力较低，且过于笼统，不具有针对性。未来可以考虑在制定《未成年人保护法》或《个人信息保护法》司法解释时，针对未成年人信息保护公益诉讼调查核实权的行使范围、内容、方式、程序、保障等各方面进行全面系统的规定，加大对调查核实权的保障，增强其权威性。

二是加强智能化建设，提升运用大数据办案的能力，充分发挥专家咨询平台的辅助办案作用，为办理未成年人信息侵权案件提供技术和智力支持。信息化、智能化建设包括信息化人才队伍和信息化、智能化软硬件设施建设。杭州市余杭区检察院办理的北京短视频App侵犯未成年人信息公益诉讼案件中，该检察机关依托互联网技术开展初步调查，以证明App收集处理儿童个人信息的事实，对该App用户服务协议、隐私权保护政策、应用界面等内容进行手机截图，使用“区块链”取证设备证明App收集处理儿童个人信息行为的侵权性质，并听取当地网信、公安、法院意见，组织互联网领域法律专家、技术专家进行论证，最终才认定该App存在侵犯未成年人信息安全的违法行为。[1]本案为未成年人信息保护公益诉讼取证做出了良好的典范。

三是加强与网信、市监、教育等职能部门的协作配合，健全行政执法与公益诉讼检察衔接机制。未成年人信息侵权案件中，职能部门在其监管领域获取证据的能力和概率往往大过检察机关，行政执法过程中也需要收集和固定证据，检察机关加强与上述部门的配合，与行政执法的衔接有利于克服自身人力物力不足、专业技术能力不足等缺陷，实现信息共享，证据共享，大大降低检察机关取证的成本和难度。

(三)鼓励更多适格主体参与未成年人信息保护民事公益诉讼

《未成年人保护法》第九条规定了县级以上人民政府民政部门在未成年人保护工作中对相关部门负有统筹、协调、督促和指导职责，第十条规定了共青团、妇联、工会、残联、青联等各类未成年人保护相关群团组织对各级人民政府及其有关部门、检察院、法院未成年人保护工作的协助义务。《个人信息保护法》第七十条规定个人信息处理者违法处理个人信息，侵害众多人权益的，检察院、法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。综上，在未成年人信息保护公益诉讼中，除了检察院，完全可以有更多符合条件的国家机关和社会组织以适格主体身份提起诉讼，这既符合民事公益诉讼中检察机关顺位主体的设置，可以有效督促行政主管部门的积极履职，提升社会组织参与未成年人保护的积极性，也有利于减轻检察机关的办案压力。

尽管上述法律规定了众多未成年人保护和个人信息保护主体，但由于立法没有明确规定哪些主体可以作为符合条件的机关和组织提起公益诉讼，实践中反而造成未成年人信息保护公益诉讼中适格主体的现实性缺失。建议参照环境保护法、消费者权益保护法的立法体例，在《未成年人保护法》或《个人信息保护法》的司法解释中明确规定可以提起未成年人信息保护民事公益诉讼的国家机关和社会组织，以明确责任、减少推诿，也使得检察机关的民事公益诉前程序中公告主体更有针对性。

(四)理顺不同类型公益诉讼关系，有效形成诉讼合力

民事、行政、刑事附带民事公益诉讼各具特点，各有优势。民事公益诉讼提起主体较多，法律规定的有关机关和社会组织、检察院均可提起，其中检察院属于顺位主体。在《未成年人保护法》构建的未成年人权益多重保护框架下，未来可发展的第一顺位适格主体较多，相较行政公益诉讼中检察院单一主体模式显然更有优势，而且民事公益诉讼直接以侵害人为被告，可以更加快速直接地实现惩罚目的。再加上民事公益诉讼和私益诉讼衔接机制，可以在解决公益受损同时更好地满足私益赔偿目的。行政公益诉讼最大的优势在于可以督促行政机关积极履职，从源头上防范和杜绝侵权，但有时会因为行政监管部门职责不明、交叉等原因而效果不佳，对直接侵权人的惩罚和受害人的损失赔偿不具优势。刑事附带民事公益诉讼最大的优势在于刑事案件的侦查可以为民事公益诉讼提供线索和证据，减少民事公益诉讼调查取证的压力，同时有效实现受害人的损失赔偿，但如何衔接刑事和附带民事公益诉讼目前还缺乏十分成熟的立法及经验。

综上，未成年人信息保护公益诉讼应当根据三类公益诉讼各自利弊结合个案情况进行选择，最大化实现各类公益诉讼的效力发挥及合力。如果侵权行为构成刑事犯罪，且同时侵害了不特定多数未成年人信息，则可以在提起刑事诉讼同时提起附带民事公益诉讼。若该侵权行为的发生存在监管部门未积极履职的情况，还可以同时对监管部门提起行政公益诉讼。如果侵权主体明确，侵权行为造成了不特定多数未成年人信息泄露或不当使用，则可以对侵权人提起民事公益诉讼，若还存在监管部门未积极履职，可同时提起行政公益诉讼。如果不特定多数未成年人信息被泄露或不当适用，但侵权主体不明确，则判断导致该侵权结果发生的原因中是否存在监管部门未积极履职的现象，若存在，可单独提起行政公益诉讼，督促加强监管，避免将来再次发生类似侵权。