四个融合：“十四五”区域教育发展规划编制的关键——以珠三角S区为例

叶繁 葛新斌

（1.广东开放大学，广东广州，510091；2.华南师范大学，广东广州，510631）

作为未来教育的全景构想和宏伟蓝图，区域教育发展规划编制的好坏决定着区域教育高质量发展步伐的缓急、教育现代化进程的快慢，甚至关系到区域经济社会建设水平的高低。2021年是“十四五”开局之年，也是我国全面开启社会主义现代化建设新征程的起点，更是“两个一百年”奋斗目标交汇的关键之年。在这个具有特殊意义的历史节点上编制区域教育规划，这对规划文本的科学性与可行性提出了更高要求。回顾过往，尽管区域教育规划受到各级教育行政部门和编制专家普遍重视，但是很大一部分规划往往难以逃脱“检查过后，墙上挂挂”的宿命。究其原因，与规划文本实效性、可行性的缺失有极大关系。纵观国民经济与社会系统，教育及其规划以“部分”的角色，持续与“整体”开展交互，在其间不断被重塑并建构成新体系，这一过程带有鲜明的“再结构化”特性。直观来看，规划之所以欠缺实效性与可行性，实则也表征着规划疏离教育“再结构化”过程。因此，只有归复教育在社会中所处的位置，深入审视教育与社会发展的部分与整体的逻辑关系，才能为“十四五”教育发展提供全局性视角，注入持久动力。具体来说，从规划编制内部来看，厘定编制主体协作机制，明晰规划文本逻辑框架是编制“十四五”区域教育规划的基础。从规划编制外部来看，突出区域教育发展“双循环”理念，强化教育规划与各级各类规划的关联则是编制“十四五”区域教育规划的有力保障。因此，我们认为“十四五”区域教育规划编制关键在于抓住上述四个方面，做到“四个融合”。

一、府学融合，提升合理性

区域教育规划编制离不开利益攸关方的共同努力，多元主体参与是保证编制质量的基础。理想状态下，各主体之间遵循“政府机构为主体，专家咨询为依托，社会参与为保障，高层决策为终审”[1]的分工原则，各司其职。不难发现，编制工作又以政府和学者专家两类角色为至关重要，能否发挥政府的全面信息优势和政策落地经验，以及专家的信息整合能力和前端理论视野，将两者“合二为一”，很大程度决定了编制工作能否达成政治性与技术性的有机统一[2]23-24。然而区域教育规划是“由迥然不同的群体一起参加来达到目标一致和取得目标一致的有效方式的过程”[3]，建之于沟通与协调不同利益基础上的编制工作注定是曲折的，其主要问题集中在：一方面，规划编制主要由政府或专家单方面把控，利益相关方参与面窄，角色地位不明晰，导致文本呈现单方面意志[4]，利益主体意见和诉求纳入不足[5]；另一方面，由于利益和要求不尽一致[6]，政府和学者之间出现“信息双向不对称”或“逆向选择与道德风险”[2]23-24。政府和学者为代表的利益主体着眼各自利益立场各行其是的传统做法已然不适合“十四五”教育规划编制工作，唯有寻求教育规划政治性与技术性博弈均衡最优化的“府学融合”才能统合多元视角，协调各方利益主体共同为构建区域教育长期可持续发展机制提供可能性。

达至政府与学者专家的协调与配合，各方须在充分履责的基础上进行信息共享与协作，具体来说：一方面，政府部门应立足高政治站位守住“办好人民满意的教育”的方向，把握区域教育发展整体走势，在保证教育充分发挥育人作用的基础上，强化教育之于区域发展智力支持和人力资本增值的作用；另一方面，专家应着眼实处，突破固有教育结构阻滞，从技术层面和操作角度协调、整合现有教育资源，补足区域教育短板，发挥区域教育优势，凝练区域教育发展特色。此外，过往的教育规划编制固有的博弈格局中，政府与学者呈现出一定程度的利益诉求互斥，是基于有限资源对二次分配权的争夺，属于典型的“零和博弈”。从博弈角度来看，变更构成博弈规则的构成要件，倡导建立利益相容的“正和博弈”，能有效推进当前博弈格局走出名义上“协作”、实际由单方面“主导”的窘境。正如“要想治愈失范状态，就必须先建立一个群体，然后建立一套我们所匮乏的规范体系”[7]，促成教育规划编制从零和博弈向正和博弈转变，应考虑外向引入新的博弈力量，内向改造博弈规则[8]。具体来说，首先，在政府和学者之外加入如教育工作者、家长等多方利益群体，可以有效加强对政府和学者的多维监督，并促成政府和学者加强协调的利益缓冲机制。其次，编制规划过程中要以全局问题和人民切身利益问题为关切，凝聚服务集体利益的旨归，基于区域经济社会发展整体蓝图，充分预测规划期内教育需求，优化学校布局和教育资源配置。再次，以激励相容措施和规划编制问责制度为依托，明确政府与学者双方选择偏好的磋商机制，促成双方基于协议和道德两个层面，组成“政治理性”和“技术理性”的共同体，实现规划方案的价值调和与利益均衡。

在S区“十四五”教育规划①注：2020 年6 月-2021 年11 月，笔者全程参与了珠三角S 区“十四五”教育规划编制工作，文中涉及S 区相关内容均来自于规划编制调研过程中的相关记录及规划文本中相关内容。编制过程中，笔者曾对相关利益主体进行数次调研，调研对象包括区主管教育副区长、教育行政部门职能科室负责人、区教师发展中心负责人、政府相关职能部门代表、学校校长及教职工、学生家长代表等。相关意见经过与教育行政部门的讨论和甄选之后，充分融合在规划文稿中。规划文稿成稿之后又面向上述群体经过多轮意见征求和文稿修改。此外，规划在编制过程中也多次依据省、市级政府工作报告、专项行动规划、专题讲话的精神与内容进行修订和补充，充分吸收和融合了多类利益主体的价值诉求。

二、点面融合，强化全纳性

作为区域教育战略性和前瞻性的布局指南，区域教育规划旨在确认最佳的行动，说明问题，确定重点目标并提供最经济合理的资源分配方案[9]。然而从何种角度观察教育本身则是前置问题。传统区域教育规划研究与实践习惯“就教育论教育”，偏离经济社会发展实际，导致区域教育规划流于表面，不能走向深入[10]。教育规划专家库姆斯曾指出，“教育规划应该与更广泛的经济和社会发展规划相融合。教育如果想以最有效的方式为个人和国家的发展做出贡献，并最有效地利用稀缺资源，那么它就不能自行其是，对周遭的现实不闻不问”[11]。

诚如所言，“十四五”是我国加速实现社会治理体系和治理能力现代化的关键阶段，当前局势下教育与国民经济、社会发展之间的关系愈发密切，结构性的互动愈发频繁。那么，在整体“一盘棋”的格局下，区域教育规划编制的重心不仅要立足于描绘区域教育发展蓝图，更应以更高的站位，承担讲好区域经济社会发展“故事”、衔接区域经济社会发展“愿景”的职责。换句话说，一方面，内向来看，区域教育规划以典型项目、措施为抓手带动“重点突破”，凝聚“面上”的合力以达至区域教育优质均衡发展的目标。另一方面，置身社会转型背景，区域教育规划担负着激活教育社会效益、重构区域整体发展叙事体系的职能。换句话说，“十四五”区域教育规划应主动在区域经济社会发展中担当“以点带面”的职责。

首先，照应教育规划编制的结构逻辑，应强调“点面呼应”思路，从区域教育规划的目标、任务和措施等方面着力组成整体性行动策略系统[12]。区域教育规划文本是否立得住、行得通，取决于规划文本中的规划措施、规划任务、规划目标，在内涵与外延上相互照应的程度。假设将区域教育规划的目标比喻成未来区域教育的“基本面”，政策措施自然成为分解规划任务、推进规划目标实现的“点”，后者匹配规划任务在区域教育各学段、各领域为凝聚区域教育整体合力提供支撑。换句话说，依循“手段-目的”的关系逻辑，编制规划措施时应考虑其作为“点”的水平与质量，能否通过规划任务中介作用，实现区域教育规划目标“面”上“办好人民满意的教育”的目标。换句话说，编制规划时应强调利用关键项目、核心措施带动任务达标、目标完成，直至规划文本从理念走向实践，从愿景走向现实，保证三要素系统之间“构点成面”式的联接。

与此同时，为使区域教育达到整体高质量发展的“面”上的目标，依据“内涵-外延”相匹配的思路，教育规划需要保证以任务为引领，在措施层面实现“点”上周延式“全覆盖”。具体来说，编制规划时要注重区域教育长短期目标衔接、共性和个性任务统合、过往与未来治理措施延续，营造三要素系统各自内部“聚点成面”的局面。如S区“十四五”规划谋划“高标准、高质量、高水平发展学前3年至高中阶段教育，基本实现常住居民人口全覆盖的15年优质均衡教育，适度发展高等教育”的整体目标，编制时该目标分解成“学前优质普惠发展工程”“优质品牌初中建设工程”“高中特色项目建设工程”等十项重大工程，并从供给侧端以强化资金保障、创新体制机制、协调突出矛盾为切入，细化“100亿教育投入”“20%高层次教育人才”“优秀学生全市占比三成”“冲刺高考高优率40%”“配置5万宿位”“新增6万学位”六大发展行动计划，在时间和空间上充分考虑整体与部分、长期与短期、现在与将来的协调。

其次，顺应“十四五”区域教育发展的要求，应秉持“点面结合”理念，引入区域教育“整体-部分”逻辑激发规划的动能。由于“教育是与价值密不可分的社会活动，教育规划通常建立在一定的教育价值基础上”[13]，有什么样的教育价值，便有什么样的教育规划编制意图与教育发展方向。当前教育价值显然已经不仅只从自身来看待发展，而更为强调主动适应经济社会发展及其引发的价值观变化[14]。“十四五”发展格局中，区域教育发展应凸显教育发展方式转型的经济效益，强调教育均衡取向的政治公平[15]。具体来看，区域教育发展外部性的作用体现在两方面，一是，培养双创人才弥补经济社会发展人才缺口。如S区“十四五”教育规划强调借力区域内本科教育双一流高校、双一流学科，加强紧缺高端复合型创新人才培养；依托区域内职业教育双高校、双高专业，开展专业学位教育和培养应用型创业人才。二是，汇聚教育规模效益为区域发展营造良好人文环境。如该区通过“国际教育容纳拓充”“卓越师资开发培训”“终身学习平台建设工程”等项目塑造良好的宜居宜业环境，服务区域产业转型升级，为实现以人为本的新型城镇化提供教育智力支持。

总体来说，“十四五”区域教育规划的编制应以“点”为基石强化区域教育规划内向的自洽性，从“面”为支撑增强教育规划外向的价值性，为保障“十四五”区域教育规划的内在效用和整体效力提供恰切的支持。

三、动静融合，着眼多元性

以往区域教育规划习惯将规划视为环境单向、静态的呈现，并籍此认为人可以完全认知、控制和掌握这一系统[16]，这很大程度与编制过程中拘束于局部社会结构，忽视全局层次社会变迁脱不开关系。有限视野所及之处，区域教育规划编制看似更具有针对性，然则容易走入技术升格和管理强化的框架中，事实上这两者的变化只会陷入既有发展方式的扩散与复制[17]，进而难以确证规划目标的适切性、规划任务的支撑性、规划措施的全面性。近些年来，我国进入“百年未有之大变局”，机遇与挑战同时摆在面前：城镇化率不断攀升，中等收入群体成为经济发展主要依靠力量，国家治理体系和治理能力持续向好[18]，与此同时，教育发展不平衡、不充分的结构性矛盾长期存在。未来环境“不确定性”和人类的“有限理性”双重裹挟之下，区域教育规划作为一种更新的管理模式，理应体现具备根据环境变动而调整发展策略，并持续在实践中修改和完善的机能[2]23-24。具体来说，“十四五”区域教育规划编制应注意“动静结合”，即一方面，在一定教育静态规模、恒定投入的基础上，锚定教育公共服务均等化和教育发展优质均衡的结构化目标，统筹、协调区域教育资源的城乡内部布局和配置。另一方面，立足区域经济社会转型赋予教育的新机遇与新变局，放眼全球化格局中区域教育的发展弹性空间和与教育发达地区的相对差距，扩大教育交流合作规模，融合教育发展的动力，打造区域教育特色和核心竞争力。

城乡二元结构下优势教育资源向发达城市流动，城镇化更带来了人口和产业的聚集，再次加剧了教育资源区域内分配不均，造成了区域教育“城镇大班化，乡村空校化”[19]。为避免教育资源过度集中带来的区域教育发展失衡，应切实发挥教育规划调节教育资源空间布局的作用。当前我国的土地资源，尤其是城镇土地较为短缺，土地已经成为制约教育发展的首要资源，配置好城乡教育用地是区域教育规划的关键。秉持“优先教育”的理念，规划首先应充分协调教育用地和非公益用地之间的关系，充分预留教育发展储备用地，确保区域教育投入、规模、质量随着区域经济社会总量逐步增长。同时，充分预计外来转移人口落户数量，将其与市政设施配套、学校布局、学位供给、教师调配挂钩，及时撤并、整合学校，招聘、引进师资，实现办学条件提质和学位扩容。最后，借助集团化办学、学位重新划片、学区制改革、教师流动制度等措施盘活区域优质存量城乡教育资源。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“十四五”期间经济社会发展应加快构建国际国内双循环相互促进的新发展格局[20]。过往区域教育规划关注点集中区域本位看教育发展要求[21]，遮蔽了教育规划的全局视野。作为匡正，“十四五”期间区域教育规划应加强教育对外开放，勇于、善于和国内、国际区域教育高水平地区“比较”与“对标”，这是顺应教育现代化发展一项重要战略[22]。具体来说，首先，“走出去”。应坚持扩大开放力度，通过区域人员流动、机构互访等方式，重点加强与“一带一路”周边国家、地区的交流与互动，积极打造国际化融合中多元教育互补的局面，建设教育发展共同体。其次，“请进来”。应充分对接区域教育发展的需求，依托高水平合作办学机构、项目、课程、专家等载体开展合作办学，并依法依规地对合作办学项目进行监管。如S区在“十四五”规划中，立足自身大湾区地理位置，通过“诵读”“美食”“体验交流”“团队活动”等丰富的形式，加强本地与港澳的文化交流、科研合作和教师互访；构建专项交流扶持机制，助力搭建粤港澳姊妹学校合作平台，并计划在规划期内与5所区外优质学校开展合作办学；同时，该区放眼海外，探索与“一带一路”沿线国家积极开展国际交流合作，规划期内预计开设一批国际理解教育系列课程，新建2所国际学校。

四、纵横融合，彰显体系性

区域教育行政部门在行使法律赋予其对于教育事业进行战略谋划的职责时，所形成的教育规划是教育法治的成果。一般来说，区域教育规划对政策受体产生长久的约束力，并在规划持续期内具备不被轻易改变的政策定力。过往区域教育规划之所以频现规划一经制订频繁变动，导致“规划没有变化快”或规划文本条款约束力较差、规划主体履行义务动力不足等问题，均是源于没有认清区域教育规划法治效力，忽视执行教育规划是构建法治政府和实现依法治教重要法律行为所致[23]。保证规划效力的权威性，仅仅将区域教育规划从独立个体的角度加以解读是不够的。在整体法治框架下，区域教育规划理应嵌套于整体法制体系中，才能最大限度地归复其应有法律地位。对应到规划编制中，应将规划文本向纵横两个科层方向进行拓展与延伸，以有效保持教育规划与经济、社会、文化体系规划之间的法治关联。具体来说，“十四五”区域教育规划应遵循与衔接上位法律法规和政策文本的精神，规制和引导下级教育规划，同时还应承担响应同级规划法治诉求的职责。

实现区域教育规划的纵横融合，离不开两方面共同努力。一方面，区域教育规划制订应注意厘清历史任务，紧盯历史节点，把握区域教育优质均衡发展、现代化发展的节奏，积极对接《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022）》等国家及省、市战略规划要求，内化为区域教育规划发展的规模、质量、目标愿景，明确区域教育在总体格局中的使命与担当，向上承接与落实政策的确定力，避免随意撤销和改变规划情况的发生。同时，向下开启对学校规划和政策受体的引导，压实规划约束主体的义务与职责，维护区域教育规划的执行力。另一方面，区域教育规划应摆正定位，主动、深度地横向融入、借力同科层中各类专项事业规划（如信息化规划、市政规划、产业布局规划等）实现“抱团式”发展。首先，保持区域教育规划在文本上与其他规划整体内容与理念协调一致的基础上，增强规划间彼此的“合目的性”，防止规划重复建设或者相互抵触，维护区域教育规划作为整体区域规划组成部分的法律权威。其次，结合区域专项规划或整体规划中主要经济、社会发展指标，在教育规划的保障措施和监督机制中嵌套设计相关举措与变量。后期，优势规划在以公权强制力推动重要指标达标过程中，依托主要公共服务与产品的“非竞争性”，区域教育规划的法定效力和政策目标可搭上贯彻与落实区域整体规划的“便车”。如S区承接国家和广东省“十四五”期间规划要求，在“构建新型智慧教育体系”规划任务中，一方面向上承接“互联网+教育”的要求，围绕地方“智慧城市”、政府政务云平台、省市教育资源公共服务平台，统筹推进区域教育教育信息化建设；另一方面，向下提出依托教育集团和突出学校开展“省级特色教育集团”“基础教育大数据应用示范校”“人工智能示范校”的建设试点工作。

面向新时代，规避并突破以往区域教育规划在执行过程中屡遭“冷遇”的窘境，成为编制“十四五”区域教育规划的关键。从规划在整体社会格局中的内外部关系管窥，突出规划的合理性，构建规划的全面性，激活规划的多元性，增强规划的体系性，将为成功编制区域教育规划提供可行性保障。