政策分析视角下新《职业教育法》的“良法”特征探析

刘晓楠

《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）自1996年施行以来，在保障职业教育健康发展、培养适应我国经济社会发展所需的技术技能人才方面发挥了重要作用。“十四五”时期，职业教育进入高质量发展阶段，所处的内外环境也发生了深刻变化，迫切需要对规范其发展的《职业教育法》进行相应调整。党的十八届四中全会作出了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的重要论断，明确了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重大战略任务。2022年4月20日，第十三届全国人大常委会第三十四次会议通过新修订的《职业教育法》，作为新时代教育领域推行“良法”“善治”的重要举措，从目标定位、教育体系、管理体制、法律责任等方面全方位规范了我国职业教育的实践样态，推动职业教育进入改革创新的发展新阶段。

“良法”是职业教育实现依法治理的基本前提，实质法治的核心内容是良法[1]。中外学者对良法的内涵和标准进行了多方论述，如德国法学家拉德布鲁赫主张制定法必须符合正义、道德等实质性价值要求[2]；我国也有学者从法的内容、价值和形式等方面对良法特征进行了剖析[3]，或认为良法的评价标准应该兼具工具意义和价值意义[4]，等等。本研究基于新《职业教育法》文本内容，研究其在立法过程、结构形式、内容表达、目的价值等方面的“良法”特征。

一、立法过程坚持民主化、科学化

新《职业教育法》的修订与颁布是我国教育领域贯彻依法治国方略的关键部署。现代法治国家和社会的教育政策大多数以教育法律（或法令、法规）的形式存在[5]。为推动职业教育领域实现依法治教，新《职业教育法》从立法过程、立法依据等方面全面贯彻民主立法、科学立法和依法立法的基本要求，提高了立法质量和社会效果，为职业教育的改革发展筑牢法治根基。

（一）立法程序体现民主立法、科学立法

公布法律草案、向社会广泛征求意见，是推进和实现科学立法、民主立法的重要途径和基本保证[6]。2008年全国人大首次对《职业教育法》提出修订建议，之后开展了广泛调研，形成了2011年、2019年两个版本《职业教育法》修订草案，其中2019年《草案》在征求国务院及地方各政府部门、中华职业教育社等社会组织、职业学校教师和家长、相关专家意见之后形成了送审稿，并在教育部门户网站公开征求社会意见，征求范围实现了“广覆盖”。这充分体现了立法“全过程”科学化、民主化，既是尊重职业教育相关法律主体地位和民主权利的重要举措，也是我国职业教育领域实现民主治理的重大进步。

（二）立法依据强调《宪法》中心，依法立法

《宪法》作为我国所有法律都必须服从的最高阶位法，是新《职业教育法》修订的根本依据。新《职业教育法》在《总则》中明确指出本法的上位法依据为《宪法》，与1996年《职业教育法》相比，这是贯彻落实《宪法》、维护《宪法》权威的实践遵循，也是全面推进依法治国、依宪执政的根本要求。此外，新《职业教育法》的立法依据删除1996年《职业教育法》中提到的《教育法》《劳动法》，既突出了《宪法》作为立法中“根本大法”不可替代的地位，也理顺了《宪法》与《教育法》《劳动法》不同法律位阶的关系，使立法依据更加明确合理、正当合法。

《立法法》作为规范所有立法活动的基本法，是制定高质量《职业教育法》的根本保障。“良法”是“善治”的前提和基础。《职业教育法》的修订发挥了全国人大在立法工作中的主导作用，强化了社会各界参与立法的机制，按照《立法法》的要求规范了法律文本的相关条款，增强了新法的针对性和可操作性，多管齐下促进新《职业教育法》立法质量的显著提升。

二、立法体系注重“法法衔接”

“法法衔接”是对立法工作提出的高标准和严要求[7]。新《职业教育法》在现有职业教育法律体系中能否与相关法律法规、政策性文件实现协调统一，这是判断其是否为“良法”的基本条件。法律规范的存在都是一种体系的存在[8]。职业教育法律体系是调整和规范职业教育法律主体关系的法律、行政法规、地方性法规等的总称。在“法法衔接”的本质要求下，新《职业教育法》有效衔接相关教育法、社会法以及其他法律，使其能与相关法在根本原则、内容表述上实现和谐统一、合理对接。

（一）遵循《教育法》的基本框架与指导规范

《教育法》作为教育领域的基本法，对新《职业教育法》文本内容进行了概括性和导向性的指导和约束。按照《教育法》中“在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法”的相关规定，新《职业教育法》无论在坚持党的领导、贯彻国家教育方针、立德树人等方面，还是在对学生和教师权利义务，学校机构、政府和社会责任约定等方面，都遵循了《教育法》的基本框架，是《教育法》在职业教育领域的具体落实。

（二）保持与相关法的协调统一

一是全面协调《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》等相关教育法。例如，新《职业教育法》规定高等职业教育分为专科、本科及以上不同教育层次，这与《高等教育法》中“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”的表述协调一致。再如，新《职业教育法》要求各级人民政府教育行政部门鼓励和支持普通中小学开展劳动教育，实现了与《义务教育法》中实施素质教育条款的有效补充。二是紧密衔接《劳动法》《未成年人保护法》《就业促进法》等相关社会法。例如，新《职业教育法》新增的“中国特色学徒制”要求学校与有关企业签订“学徒培养协议”，这需要遵循《劳动法》中劳动者合法权益、特殊劳动保护等规定，且在涉及到中等职业学校中未成年学生权益保护时还应遵循《未成年人保护法》的规定，这也体现了新《职业教育法》与相关社会法的紧密衔接。

三、法律文本结构严谨、表达规范

一部好的法律在形式上应具备严谨完备的逻辑框架和清晰规范的语言表达。新《职业教育法》为达到规范相关法律主体之间关系、引导职业教育健康发展的目的，相对于1996年《职业教育法》而言，在外在形式上实现了两个重要突破。

（一）逻辑框架更加严谨完备

法律规范的逻辑结构主要包括行为模式和相应的法律后果两个要素[9]。1996年《职业教育法》包括总则、教育体系、实施、保障条件及附则共5章40条，其中并未明确规定相应违法行为需承担的法律责任，仅在第二十九条提出对“企业”违反本法规定第二十条的，由县级以上政府“责令改正”或“收取企业应当承担的职业教育经费”。新《职业教育法》包含8章共69条，新增“职业学校和职业培训机构”“职业教育的教师与受教育者”和“法律责任”三部分内容，将办学主体、教学主体、管理主体等的应为与应不为行动规定清晰化，同时明确了违法行为所受到的相应惩罚，法律内容结构进一步规范科学。此外，新《职业教育法》明确了“职业教育”概念，规定了法律意义上的职业教育目的、内容和方式，较之1996年《职业教育法》中关键概念的缺失，能够更好地关照到法的内在要素之间的联系，法律逻辑结构更加合理完备。

（二）立法语言的规范性、强制性明显增强

法律文本的语言表述明确具体，才能保证其在实施中更具约束力和可操作性。1996年《职业教育法》中大多数条款都是原则性的规定，缺乏可执行性、可操作性的法律措施。例如，《职业教育法》第三十六条规定了对于职业学校和职业培训机构聘请专业技术人员等担任兼职教师时，有关部门和单位“应当提供方便”，这种模糊的表达方式给实践操作带来极大挑战。新《职业教育法》中将这种情况进一步明确化，规定“具备条件的”相关人员，“经教育教学能力培训合格的”，可以担任专职或兼职专业课教师，增强了法律语言表述的规范性、可操作性。

此外，新《职业教育法》通过增加“硬法性条款”数量突出强制性，丰富“软法性条款”增强普遍适用性和引导性。结合已有研究，对新旧职业教育法的词频检索发现：包括“必须”“负责”“给予”“采取”等赋权性词语出现的频次，新《职业教育法》较1996年《职业教育法》增加了一倍以上；“责令”“不得”等限制性语言，从1996年《职业教育法》的2次增加到12次；“鼓励”“支持”“应当”等倡导性语言，新《职业教育法》全文出现上百次，达到了1996年《职业教育法》的两倍以上。通过“软硬兼备”的表述方式，新《职业教育法》将限制、激励和引导等多种手段结合起来，一方面凸显了“硬法”属性，有利于后期的严格执法和司法；另一方面也发挥了教育“软法”的优势，通过增加指导性和综合性法律条款数量，为后续职业教育的制度完善、舆论引领、文化延续和道德规范的“软性约束”预留了空间。

四、立法内容符合客观发展规律

法律内容指该法规定了什么并调整了怎样的社会关系。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律[10]。新《职业教育法》通过满足客观发展规律实现了法治效力的有效释放。

（一）符合经济社会发展客观规律

“十四五”期间，我国开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程。职业教育承担着调整经济结构、促进科技转化、服务社会主义现代化建设的重任。为回应社会发展的多方需求和挑战，新《职业教育法》旨在解决新时代职业教育人才培养滞后于实践需要等诸多现实问题。例如，第四条强调了职业教育必须坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，并在法律条款中进行了具体规定。其中特别明确，行业主管部门需按照行业、产业人才需求定期发布人才需求信息；职业学校可根据产业需求，依法自主设置专业等。

（二）遵循职业教育发展客观规律

新时代，职业教育的发展方向是建设高质量的职业教育体系，其最终指向是具有完备的教育体系层级和畅通的普职教育衔接渠道。德国的职业教育发展经验表明，“普通教育、职业教育、继续教育”三者之间互通的教育体系[11]，是保持国际竞争力、提高职业教育质量的必然趋势。新《职业教育法》在指引我国职业教育实现教育层次纵向贯通、不同类型和不同办学形式职业教育横向融通方面均有重要突破，提出“设置本科及以上层次的高等职业学校”，或专科层次高等职业学校“可以实施本科层次的职业教育”，正式明确了本科层次职业院校的法律地位。例如，在优化普职融通的顶层设计方面，规定的“职业教育国家学分银行建设”以及“职业学校教育与职业培训并重”等内容，使受教育者在普职教育、学校与培训机构之间自由开展职业技能技术学习成为可能等，均为构建服务全民终身学习的职业教育体系提供了强有力的法律保障。

（三）尊重人才成长客观规律

教育对促进人的全面发展、提高劳动者综合素质具有决定性意义。新《职业教育法》提出的“高素质的劳动者和技术技能人才”培养目标，较1996年《职业教育法》中“技术技能人才”的表达，标准要求更高，并呈现出人才成长的复杂性和动态性特征。为充分尊重技术技能人才的成长规律，职业教育需坚持“立德树人、德技并修，面向实践、强化能力，面向人人、因材施教”。一方面，新《职业教育法》在教育目标上强调提高受教育者的道德素养、使其形成良好的职业道德、职业精神和职业习惯；另一方面，要求培养受教育者多领域广泛的专业知识和技能，使其兼具学习行动能力和未来职业发展的终身发展潜力，为实现普职教育间的交叉融合、横向融通奠定文化素养基础。

五、立法价值追求公平正义

价值合理性是“良法”的核心要素[12]，法所促进的价值分为正义和利益两大类[13]，这是其价值体系的核心。新《职业教育法》以追求公平正义为出发点，以建构合理秩序为抓手，通过对社会的调控建立符合正义的法律秩序[14]，最终实现对职业教育不同法律关系主体权责和利益的合理分配。

（一）坚持公平正义原则

公平正义是社会主义法治国家的本质属性，是新《职业教育法》所追求的内在价值，也是“良法”评价标准的核心内容[15]，主要体现为三个方面：

1.首次以法律形式明确普通教育和职业教育具有同等重要地位

长期以来，社会中存在职业教育“低人一等”、社会吸引力不高的现象，这与原有法律对职业教育的定位不清晰、认识不充分密切相关。1996年《职业教育法》将职业教育视为国家教育事业的重要组成部分，着重强调职业教育推动社会经济发展的社会性功能。新《职业教育法》则重新定义了职业教育的定位和类型，即“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”，在突出职业教育特点和社会功能的同时，更加强调职业教育的育人属性。这种新定位使得职业教育在法律意义上拥有了与普通教育“平起平坐”的权利，为提高其社会认可度提供了法理支点和法律支撑。

2.首次以法律形式明确企业在职业教育发展中的重要办学主体地位

企业参与职业教育的广度、深度和积极性严重不足，已经制约我国职业教育的健康有序发展。1996年《职业教育法》明确了政府主导下的公办职业教育体系，虽然也强调企业在职业教育中不可或缺的重要地位，如全文共有15处提及企业参与职业教育的内容，但对其权益的保障并未明确规定，导致实践中出现了校企合作机制不健全、责权利不清，以及企业参与办学积极性不高等诸多问题。新《职业教育法》将企业是“重要办学主体”地位以法律形式正式明确，并将职业教育确定为企业社会责任，使企业办学拥有了与公办教育机构平等的法律地位。全文中有47处涉及企业在职业教育中的功能定位、权利义务、权益保障以及违法行为应承担的后果等，强化了企业履行职业教育办学职责的法律意识，激发了其参与和举办职业教育的积极性、主动性。

3.坚持保护受教育者自由和全面发展

“以人民为中心”是习近平法治思想的根本属性，也是社会主义法治国家实现“良法”“善治”的基本准则。《职业教育法》对公民平等接受职业教育的基本权利均予以强调、尊重和确认。不同的是，随着新时代对“以人民为中心”理解的不断深化，新《职业教育法》在体现时代特点、反映人民意愿、保护受教育者合法权益方面有了更加深入的认识。

首先，残疾人职业教育保障更加全面。新《职业教育法》较1996年《职业教育法》而言，针对残疾人职业教育规定的篇幅扩充了1倍左右，且内容得到了极大丰富。如1996年《职业教育法》中仅针对残疾学生的受教育机会、学费减免等方面予以说明，而新《职业教育法》进一步明确了对教育机构的无障碍环境建设、教师享受特殊教育津贴等方面的规定，充分显示了对残疾人平等接受职业教育的全方位支持和保障。其次，充分尊重受教育者接受职业教育的主观意愿。教育选择权是公民受教育权的重要内容之一，公民有权利在一定范围内依据自身需求对受教育类型作出个性化选择。新《职业教育法》在保护受教育者权利方面作出了重大突破，主要体现在构建了以人为本、学制灵活的现代职业教育人才培养体系。针对职业教育“一次分流定终身”的弊端，新《职业教育法》取消义务教育后“分流”的描述，转变为普职教育“协调”发展，使地方在确定普职比例时拥有较大自由裁量权，受教育者对义务教育后是否接受职业教育也有了更大的自由选择权。

（二）实现职业教育高质量发展的秩序建构

《职业教育法》旨在创设职业教育领域中公平正义的社会秩序。“任何一部法律，即使本质上和形式上是良好的，但其外化的条件不成熟，实现的结果不理想，都不能称其为良好。”[16]这说明公平正义需要通过制定和遵守合理秩序得以实现。新《职业教育法》规划和设计了一系列具体制度和实施程序，以确保职业教育领域合理秩序的稳定性、连续性和一致性。有学者基于法律文本分析，归纳出新《职业教育法》共涉及到38项具体制度安排[17]。总的来看，新《职业教育法》通过完善各项制度，针对不同法律主体的权利、责任、利益均作出了合理的秩序设置。其中，着重强调国家各级行政主管部门的规划、指导、管理、保障、监督等具体职责，并在法律中加以细化和固定，“法定职责必须为”“法无授权不可为”；同时明确了职业院校和相关组织机构的功能职责，更加全面地保护和保障了受教育者的合法权益。

在管理体制机制方面，新《职业教育法》提出了建立国家层面的职业教育工作协调机制，“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的管理体制，职业教育多渠道经费投入制度等；在完善普职融通制度和终身学习制度建设方面，规划了国家学分银行、“1+X”证书制度等；在推进产教融合、激发企业办学积极性方面，完善了表彰奖励扶持制度、学徒制、职业学校专兼职教师评聘制度、实训实习制度等；在规范职业学校和培训机构办学行为方面，完善了机构设置审批制度、收费制度、教师岗位设置及配备、职业学校资助资金管理制度、基层党组织领导下的校长负责制度等；在推动职业教育高质量发展方面，完善了职业教育教师培养培训、教育标准制定、职业技能竞赛、政府社会学校相结合的质量评价、考试招生、信息统计和管理、科学技术研究、域外职业教育学习成果互认等制度；在强调企业实施职业教育社会责任方面，规范了培训上岗制度、企业职业教育报告制度、职工教育经费制度等；在保障受教育者权益方面，规定了职业学校学生升学、就业、用人平等待遇机制，学生奖励资助制度，特殊教育教师津贴制度以及残疾学生融合教育制度等。

综上，新《职业教育法》在外在表现形式和内在价值追求方面均实现了民主科学、规范严谨、合理有序，注重对相关法律主体的权益保护，实现了法律主体权利、义务及行为后果的一致性，权威性和可操作性极大增强；同时，以法治前置化的方式对职业教育长期健康发展进行了前瞻性设计和规划，为未来改革创新预留了足够空间，呈现出新时代规范和引领职业教育健康发展的“良法”特征。需要注意的是，国家层面职业教育“良法”的落实和制度设计的落地，还需不断审视现有职业教育法律法规体系的协调一致性，特别是地方立法对新《职业教育法》的调整、弥补和创新。