生态保护修复示范区建设的意蕴、根基与理路——以黄河流域宁夏段为视点

王丛霞，杨丽艳

（中共宁夏区委党校/宁夏行政学院，宁夏 银川750021）

努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，是习近平总书记立足全国生态文明建设大局、站位黄河流域全局、顺应经济发展和生态保护有机统一的规律，运用大历史观分析黄河流域生态保护与高质量发展的关系，结合宁夏自身发展实际而赋予宁夏的时代重任。宁夏回族自治区党委出台了《关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》，明确了建设 “五个区” 的战略定位。建设生态保护修复示范区，既是先行区建设的重要内容，更是基础支撑。

一、生态保护修复示范区建设的意蕴

生态保护修复示范区建设这一战略定位，着眼宁夏经济社会发展大局，立足宁夏生态保护修复成效，突出宁夏生态方位和生态建设地位，充分体现了根本性、全局性和系统性的战略意蕴。

（一）从根本性看，事关建设人与自然和谐共生的现代化

建设人与自然和谐共生的现代化，既是推进生态文明建设的目标要求，也是建设社会主义现代化强国的必然要求。建设生态保护修复示范区，既遵循了 “生态兴则文明兴，生态衰则文明衰” 的规律，又担负了筑牢黄河上游生态安全屏障的责任。

首先，人与自然的关系是人类社会的基本关系。生态破坏、资源耗竭、环境恶化等生态问题，既是人与人关系失调的原因，也是人与人关系失调的结果。宁夏处于黄河上游， “天下黄河富宁夏” 体现着黄河之于宁夏的意义。不管是引黄灌溉之利享有的 “塞上江南” 美誉，还是扬黄上山实现当地群众的脱贫摘帽，以及实施退耕还林还草工程构建的 “三山” 生态安全屏障，都是围绕着黄河水资源，通过协调人与人的关系力求实现人与自然关系的和谐。

其次，保护、修复生态是实现人与自然和谐共生的前提。人类只有尊重自然、遵循自然规律，才能实现人与自然的共存共荣、共同发展、和谐共生。宁夏地域面积虽小，但是生态地位非常突出。宁夏是全国重要的生态节点，联动着全国气候格局；是全国重要的生态屏障，拱卫着华北生态安全；是全国重要的生态通道，关联着西北局部气候。特定的自然条件、特殊的气候生态奠定了宁夏的生态方位、生态定位及生态地位。

再次，良好的生态环境是实现人与自然和谐共生现代化的基础。人与自然和谐共生是中国式现代化的内在要求、必然选择和目的结果，良好的生态环境则是人与自然和谐共生的前提和基础。生态环境的底色决定了人与自然和谐共生现代化的成色。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，如果没有这一基础，就难以实现物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的全面提升，也就难以实现全体人民物质生活和精神生活的富裕。

（二）从全局性说，事关促进黄河流域的协同治理

黄河流域生态系统是一个有机统一的整体，必须充分考虑上、中、下游的差异。宁夏属于黄河上游，承担着水源涵养的功能，宁夏地处土质疏松、植被稀疏的黄土高原，承担着水土保持的功能。

首先，拓展生态空间有利于提升水源涵养能力。黄河流域宁夏段内，既存在着水资源短缺、水环境恶化、水资源开发利用率过高的问题，也存在着生产用水、生活用水挤占生态用水的现象。这既与黄河先天不足、体弱多病有关，也与后天失养、难堪重负有关。水资源稀缺，归根结底在于涵养水源的湿地、草地等生态空间大面积减少，天然降水存不下、留不住。宁夏原本是湿地资源较为丰富的地区，银川平原在历史上有 “七十二连湖” 之称，这些湖泊绝大多数是因黄河自然流动和农田退水形成的。但是，由于围湖造田、退湿建城，宁夏湿地面积不断压减萎缩，从1949年的510多万亩下降到2021年的311万亩[1]。由于乱垦滥耕、项目占地等人为因素，草原面积大幅减少。从20世纪80年代的4 500万亩下降到现在的3 046.55万亩[2]。坚持生态优先，禁伐、禁垦、禁采、禁牧，科学连通水系，系统修复水生态，拓展生态空间，既有利于为经济社会发展提供环境容量支撑和环境质量支撑，也有利于提升水源涵养能力，确保中游和下游水量丰富。

其次，治理水土流失有利于缓解黄河流域水沙矛盾。黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、危害程度最深的河流之一， “利” 在上游， “害” 在下游。黄河 “地上悬河” 形势严峻，下游悬河长达800公里，299公里游荡性河段河势未完全控制，危及大堤安全[3]。悬河问题，表象在黄河，根子在流域，根源在于中、上游水土流失严重。宁夏水土流失严重，每年向黄河输沙量超过3 000万吨，一部分泥沙淤积在区内各库坝、沟渠、湖泊、湿地、农田，一部分泥沙沉积在河道河滩，因而加剧了黄河宁蒙段淤积、形成新的悬河。坚持科学植树造林、持续封山禁牧、加大小流域综合治理力度，有效治理水土流失，从源头上减沙，从而减缓黄河下游淤积，缓解水沙矛盾。

（三）从系统性讲，事关美丽新宁夏的建设

习近平总书记始终关心着宁夏的发展。党的十八大以来，习近平总书记分别于2016年7月、2020年6月两次视察宁夏，明确提出 “建设经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕的美丽新宁夏” ，科学阐释了 “新时代建设一个什么样的新宁夏、怎样建设新宁夏” 这一重大理论和实践问题。

首先，环境优美是美丽新宁夏的底色。发展是时代的主题。 “何为发展、为何发展、发展什么、怎么发展” 等问题是任何一个省（区）、任何一个发展阶段都必须审视的问题。在发展问题上，不仅要关注 “发展什么、怎么发展” 的问题，更要关注 “何为发展、为何发展” 的问题，而 “何为发展、为何发展” 正是 “发展什么、怎么发展” 的价值论前提。宁夏的发展基础并不厚实，发展不足、发展质量不高是宁夏经济社会发展面临的突出问题。众所周知，没有生态空间就没有发展空间，没有生态环境的改善就没有生活水平的改善，没有生态环境保护就没有高质量发展。生态美是实现经济美、社会美、人文美的前提和基础。能不能建设美丽新宁夏，基础、希望、出路都在于保护和改善生态环境。

其次，守好改善生态环境的生命线是建设美丽新宁夏的基础和条件。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存[4]（360）。宁夏地跨东部季风区域和西北干旱区域的过渡地带，地处中国西北内陆黄河上游干旱半干旱地区，是北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原—川滇生态修复带 “三带” 交汇点，生态基底脆弱，加之不合理的生产生活方式，加剧了生态环境的脆弱性。例如，贺兰山有700多年的煤炭开发历史，目前受损面积达到1.3万公顷，虽然开展了一系列生态修复工作，但已无法恢复原貌。历史和现实表明，生态环境一旦破坏和恶化，发展将失去根基。必须严守生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，守好改善生态环境的生命线，为建设美丽新宁夏夯实基础，赋能助力。

二、生态保护修复示范区建设的根基

实施西部大开发战略以来的20多年，特别是党的十八大以来，宁夏贯彻落实习近平生态文明思想，坚持生态立区战略，坚决守好改善生态环境的生命线，扎实推进生态建设和环境保护，在生态建设和环境保护的多个领域实现突破，为建设生态保护修复示范区打下了坚实根基。

（一）总结出了黄土高原水土流失治理的新模式

宁夏是黄土高原区，其中，原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、同心县、海原县7个县（区）属于甘宁青山地丘陵沟壑区，极易发生水土流失现象。过去，群众的生产生活方式陷入了 “越穷越垦、越垦越穷” 的恶性泥淖， “山穷水尽” “苦甲天下” 和 “生态债务沉重” 是宁南山区的写照。西部大开发以来，宁南山区正视水资源短缺的事实，寻生命之源，解贫困之围，珍惜水资源，做好 “水文章” ，连续20年实施禁牧禁伐封育，总结出了 “88542” 的隔坡反坡水平沟整地等旱作林业技术，探索形成了 “山上治本、身边增绿、产业富民、林业增效” 的植树种草模式，形成了 “山顶封山育林、山坡荒山造林、山脚退耕还林、山村生态移民” 的流域治理模式，形成了 “工程引水、水库蓄水、地窖存水、智能节水、生态养水” 的治水兴水模式，走出了一条生态美、生活好、生产优的新路子，实现了山绿和民富双赢。实践证明，在黄河上游水源涵养能力稳定提升的前提下，只有黄河中游黄土高原水土保持能力显著增强，才能确保黄河下游安宁，确保黄河岁岁安澜。宁南山区水土流失治理经验在全国黄土高原同类型地区具有普遍性和适用性，有推广示范的基础和必要。

（二）贡献了土地荒漠化防治的 “中国经验”

宁夏东、西、北三面分别被毛乌素沙漠、腾格里沙漠、乌兰布和沙漠包围，生存空间有限，生态系统脆弱。多年来，宁夏坚持把荒漠化防治作为政治和历史责任，遵循了科学防治、系统治理的方针，推进宁夏防沙治沙工作实现了 “五个转变” 。一是由治理为主转变为治理与防护并重。在强化治理的同时，做好防护工作，管住沙区人口、牲口、灶口问题，有效防止了土地荒漠化。二是由人工措施为主转变为人工措施与自然修复相结合。在搞好人工防治的同时，加大封禁保护力度，注重发挥生态系统的自我修复功能。三是由注重生态效益转变为注重生态效益与经济效益相结合。通过有序发展沙产业，实现沙区生态与经济良性互动。四是由注重治理速度转变为速度与质量并重。确保治理一片，见效一片，巩固一片。五是由依靠投资拉动转变为投资拉动、政策促动、宣传发动相结合。在加大政府投入的同时，通过调整政策和激活机制形成全民、全社会防沙治沙的新局面。宁夏把防沙之害、用沙之利、绿沙之边有机结合，探索了 “五带一体” 防风固沙体系、 “六位一体” 防沙治沙发展沙区经济的模式。经过长期不懈的努力，实现了由 “沙逼人退” 向 “人进沙退” 和 “沙退绿进” 的巨大逆转。2008年，经国务院批准，宁夏成为全国唯一的省级防沙治沙综合示范区。宁夏拥有全国第一个国家沙漠公园中卫沙坡头、第一个荒漠湿地类型国家级自然保护区盐池哈巴湖、全国唯一的防沙治沙展览馆灵武白芨滩。宁夏荒漠化防治成为全球荒漠化防治的成功典范，为实现全球土地退化零增长目标提供了 “中国方案” 和 “中国模式” ，为全球生态治理贡献了 “中国经验” 和 “中国智慧” 。

（三）探索了贺兰山生态治理与产业融合发展的新路子

贺兰山是我国重要的自然地理分界线和西北重要的生态安全屏障，维系着西北至黄淮地区气候分布和生态格局，守护着西北、华北生态安全。但是，多年来的资源掠夺式开发、工程违规建设、矿业无序发展等行为，使得贺兰山生态系统的完整性和稳定性受到严重破坏，地貌受损严重、水土流失加剧、生态系统功能退化，对宁夏平原和西北、华北的保护作用逐年减弱，区域生态安全面临严重威胁。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题。2017年5月，宁夏正式打响贺兰山生态保卫战，坚持问题导向与目标导向相统一，加强顶层设计，明确提出 “一体保护、分区治理、分步实施、系统修复” 工作思路，创新提出 “一区两带五廊” 的一体化修复治理计划，坚持治山与治草（林）、治水与治田、贺兰山生态治理与发展葡萄酒产业相统一的原则，实施封堵井口、回填矿坑、修整边坡、平整场地等治理措施，结合当地气候条件和土地资源，统筹推进贺兰山生态廊道和葡萄酒产业园建设，加强推进与生态治理密切关联的葡萄酒产业发展，培植农庄经济，取得了较好效果。

三、生态保护修复示范区建设的理路

宁夏建设黄河流域生态保护修复示范区，要以解决突出的生态环境问题为导向，坚持 “自然恢复为主、人工修复为辅” 的原则，分区分类施策，科学处理好发展与保护的关系，加快推动形成绿色发展方式和生活方式，努力在黄河流域生态保护修复中走在前列、作出示范。

（一）发挥国土空间规划的基点作用

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，发挥着统筹生态保护和经济发展、协调土地资源需求和环境资源限制的重要功能，是布局人类和自然空间的基点。自2016年宁夏被中央确定为空间规划（多规合一）试点地区以来，探索了一批可复制、可推广的经验做法。例如，2017年5月出台了全国首部空间规划地方条例，为空间规划的落地实施提供了坚实的体制保障。宁夏打破部门条块分割的壁垒，将经济社会发展、城乡、国土、环保、林业、交通、农牧、水利八类规划合一，实现了 “横向到边，纵向到底” 和 “共绘一张图” 的全域规划构想。目前，宁夏的国土空间规划正处在修改完善中，要从顶层设计上充分发挥国土空间规划对生态保护修复的引领作用，以主体功能区为基础，以 “一带三区” 总体布局为架构，及时将生态保护修复的要求和任务体现其中。同时，在编制生态保护修复规划时，应以国土空间为载体，以优化国土空间格局、修复受损生态系统、维护生态安全为目标，对国土空间生态保护修复活动进行统筹谋划和总体设计，突出不同国土空间的主体功能，划准划优划实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界 “三条控制线” ，进而转变散列的、碎片的生态保护修复现状，实现从源头上管住人为活动，保护自然，修复生态，提升生态保护修复的战略性、完整性、系统性和综合性。

（二）突出生态保护红线的底线作用

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，具有约束性和强制性特点。2018年6月30日发布的《关于发布宁夏回族自治区生态保护红线的通知》（宁政发〔2018〕23号），明确自治区生态保护红线总面积12 863.77平方公里，占我国总面积的24.76%，生态保护红线在空间上呈现出 “三屏一带五区” 的分布格局，包括生物多样性维护、水源涵养、防风固沙、水土流失、水土保持五种生态功能类型。但是，宁夏生态保护红线最大的问题是线不清、界不明，生态红线里有冲突的地块12万多处、3 000多平方公里[5]。目前国家正在统一调整 “三条控制线” ，宁夏要以此为契机，坚持应保尽保、应划尽划、科学评估、精准划定的原则，理清存在冲突地块的问题，强化生态保护红线意识，确保不改变生态性质、不减少生态面积、不降低生态功能，切实守好改善生态环境生命线。按照 “事前严防、事中严管、事后严惩” 的全过程监管思路，建立健全生态保护红线管控机制。 “事前严防” 意味着必须确立生态保护红线在国土空间的优先地位，强化生态保护红线对于空间开发的底线作用，坚决调整不科学、不切实际的规划，确保生态环境保护和经济社会发展两不误、两促进。 “事中严管” 意味着必须建立统一的管理体系和管控办法，建立生态保护红线综合管理协调机制，形成齐抓共管生态保护红线的合力。 “事后严惩” 意味着必须强化评价考核及责任追究，严格评价考核各部门履行生态保护责任情况、各级政府的生态决策和管理水平、生态保护红线管控成效等。

（三）体现生态工程建设的基础作用

生态工程建设是以工程化、项目化的模式，集中人、财、物大规模、长周期进行的人工治理，是自然修复、综合康养等生态环境建设举措的坚实基础。当前，宁夏保护和改善生态环境正处在肩负时代重任、负重拼搏的关键期，处在破解生态难题、满足群众需求的攻坚期，处在服务国家战略、展示宁夏作为的机遇期。尽管近些年来宁夏持续开展植树造林、改土治水、退田还湿、退耕还林、治理超采等工程性修复措施，改善了生态环境，丰富了生物种群，生态建设成效显著，但是，宁夏生态基底脆弱，巩固、拓展和提升生态建设成效的任务非常艰巨。保护和改善生态环境，建设生态保护修复示范区，必须紧扣宁夏在黄河流域中的涵养水源、水土保持等生态功能定位，重点加强 “一河三山” 生态保护修复治理，统筹推进水源涵养工程、水土保持工程、退化草原植被修复、荒漠化草原治理、小流域综合治理工程、天然林保护、三北防护林、退耕还林还草工程，筑牢黄河上游生态安全屏障，为黄河健康安澜作出宁夏的贡献。统筹推进山水林田湖草沙生态系统修复，从系统工程和全局角度推进生态工程建设，突出森林、草原、湿地、流域、农田、城市、沙漠生态系统的保护修复，根据不同区域突出的生态环境问题，以及生态环境问题产生的源头和机理，结合各县、区的主体功能定位，在各类生态系统保护修复上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，按照 “一块区域、一个问题、一种技术、一项工程” 的思路，形成共同抓好大保护、协同推进大治理的格局。

（四）强化体制机制创新的保障作用

制度建设是推进生态保护修复的关键，保护和改善生态环境的根本动力在于改革创新，必须以体制机制创新推动生态保护修复示范区建设取得成效。其一，创新生态保护建设管理体制。全面落实河湖长制，推行林长制，探索建立山长制，建立生态保护治理区域联动协商机制和部门联系会商机制[6]。坚持以问题为导向，建立自然资源、生态环境、农业农村和水利等部门之间的协调联动工作机制，简化工作程序，实现信息资源共享，形成统筹生态保护修复工作的大格局。其二，完善自然资源要素空间配置机制。以区域自然资源可持续利用为根本，统筹完善区域内自然资源要素配置机制，重点突出水、能源、土地三类资源要素的空间配置。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产 “四定” 原则，按照水资源承载力综合评估细化 “四定” 具体举措。发挥能源优势，发展新兴产业，把能源配置向电子信息、新材料、清洁能源、绿色食品等优势特色产业转移，通过优化能源配置倒逼各地区产业转型和发展方式转变。大力推行紧凑用地，在轻工业等行业大力推广多层厂房，进一步减少办公楼、园区道路用地占比，稳步提高工业园区的用地效率。其三，完善市场化、多元化的生态补偿机制。按照 “谁污染谁付费、谁减排谁受益、谁破坏谁付费、谁治理谁受益” 的原则，推动自然资源资产有偿使用，推进排污权、土地权、用水权、山林权等产权交易改革，解决因生态资源产权不明和价格扭曲导致的生态资源配置效率低下、自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、环境违法成本过低等问题。

总之，建设生态保护修复示范区，需要在自然禀赋特点突出、工作基础良好的地区开展先行先试，通过采取更严格的标准和管理举措，培育一批生态保护修复的典型，进而探索不同生态禀赋地区生态保护修复新模式。宁夏必须坚持从 “国之大者” 的政治高度和 “千秋大计” 的战略高度，把保护母亲河、建设先行区作为重中之重，努力在生态保护修复示范区建设中走在前列、作出示范。