中小学校党组织领导的校长负责制的历史沿革、时代内涵和实施路径

□丁进庄

习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话时强调，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。2022 年1 月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》[1]（以下简称《意见》），这是中央在总结历史经验教训的基础上对中小学领导体制作出的重大改革，是符合新时代特点、适应中国实际情况、切合基础教育发展要求的一种崭新的领导体制，是我们办好学校的最大制度优势和政治底气，必将极大推动中小学的变革和发展。我们要全面理解其新的时代内涵，积极稳妥落实并长期坚持，把党的全面领导的政治优势充分转化为推动学校高质量发展的效能，切实解决好政策落地“最后一公里”问题。

一、准确把握党组织领导的校长负责制的历史发展方位

新中国成立以来，为适应不同时期经济社会发展的需要，我国中小学先后经历了不同的领导体制。

（一）校务委员会制（1949—1951 年）

新中国成立后，学校以师生中的先进分子为骨干，组成校务委员会，全面领导和管理学校各方面工作。这种体制在当时起到了团结一切进步力量民主治校、改造学校的作用，但也存在工作责任不明、民主扩大化等弊端。

（二）校长责任制（1952—1956 年）

1952 年3 月，经政务院批准,教育部颁布了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，规定中小学实行校长责任制，由校长领导学校工作。这种体制对落实办学治校具体责任、改变极端民主发挥了积极作用，促进了学校发展，但由于缺乏监督，存在滋长个人专断、官僚主义的弊端。

（三）党支部领导下的校长负责制（1957—1962 年）

中共中央、国务院于1958 年颁布了《关于教育工作的指示》，开始建立党支部领导下的校长负责制，强调党支部的“一元化”领导。这种体制契合了当时的形势需求，在一定程度上纠正了个人专断和官僚主义，但也存在党支部包揽行政工作，书记指挥一切，党政不分、以党代政的弊端。

（四）上级党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制（1963—1966 年）

1963 年，中共中央转发了教育部制定的《全日制小学暂行工作条例（草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》，明确指出在当地党委和主管教育行政部门领导下，校长负责领导全校的工作，学校党组织保证和监督行政工作。这种体制明确了校长对学校的领导管理职责，保障了教育教学秩序，但也存在党政边界不清、上级越权干涉、基层学校缺乏主动性和创造性等弊端。

（五）革命委员会制（1967—1976 年）

“文化大革命”开始后，先是有“群众夺权”，接着是工宣队、贫宣队、军宣队管理学校，后长期实行革命委员会制度。[2]这种管理体制冲击了学校长期形成的管理体系和制度，干扰了正常的教学秩序，致使教育质量下降。

（六）党支部领导下的校长分工负责制（1977—1984 年）

1978 年，教育部颁布《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》与《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，要求建立党支部领导下的校长分工负责制，规定党支部讨论决定学校的重大问题。这一体制重建了“文化大革命”期间被破坏的学校管理体系，整顿了教育教学秩序，恢复了教育质量。但是，也存在以党代政、权责不清的弊端，影响了学校办学治校水平和教学质量的进一步提升。

（七）校长负责制（1985—2021 年）

1985 年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，要求在中小学校逐步实行校长负责制。1993 年，在总结各地试点经验的基础上，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，明确规定在中等及以下学校实行校长负责制的领导体制。2006 年，《中华人民共和国义务教育法》把校长负责制以法律的形式固定下来。这种领导体制提高了学校管理效能，给学校带来了生机和活力，极大地推动了教育发展，但在实践中也出现了由于缺乏监督、校长权力过大，造成党的领导在一定程度上被弱化、虚化和边缘化等问题。2021 年11 月，中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，以此为标志，我国中小学领导体制开始进入党组织领导的校长负责制新阶段。

综上，新中国成立后确立的历次中小学领导体制，为中小学领导体制建设提供了宝贵的经验和教训。进入新时代后，国际、国内环境已发生复杂深刻变化，迫切需要在中小学校建立党组织领导的校长负责制，这是一种具有新时代中国特色的崭新领导体制，必须积极稳妥落实并长期坚持。

二、建立党组织领导的校长负责制的重大意义

教育是国之大者，关系民族未来和国家强盛，关系中国特色社会主义事业后继有人，影响第二个百年奋斗目标的实现。建立党组织领导的校长负责制，具有重大意义。

（一）建立党组织领导的校长负责制是新时代实现中小学高质量发展的必然要求

党的十九大庄严宣告中国特色社会主义进入新时代，党的十九届六中全会明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。在国务院办公厅印发的《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》和中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中均明确规定党组织要发挥领导作用。可见，坚持党对学校工作的全面领导是我们办好中小学校的最大底气和保障。新中国成立以来，在党的领导下，我国中小学教育取得了巨大成就，为国家输送了大量人才，但同时，发展的不均衡、不充分问题日益突出，还无法满足人民群众对“上好学”的要求，迫切需要建立党组织领导的校长负责制，加强党对中小学的集中统一领导，尽快纠正片面的、错误的发展观，实现中小学高质量发展。

（二）建立党组织领导的校长负责制是贯彻落实党的教育方针和党中央决策部署的必然要求

教育是上层建筑，对经济社会发展起重大推动作用。无论什么时期、哪个国家的教育，都必须解决好教育的发展方向问题。我们是社会主义国家，我们办的也是社会主义教育，任何时候都不能背离了这个方向。近些年来，习近平总书记围绕“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”的教育根本问题，作出一系列重要论述，科学系统地回答了教育的性质、宗旨、方向、道路等重大的战略性、全局性问题，为办学治校提供了强大的思想指引。青少年时期是人生观、世界观、价值观形成的关键时期，青少年人生的黄金年华正值中华民族实现第二个百年奋斗目标的关键期。可以说，今天青少年的模样就是中国未来的模样。建立党组织领导的校长负责制就是要坚持正确的办学方向，矫正办学治校中的偏差，确保党的教育方针在中小学贯彻不走样，上级决策部署落实不虚化。

（三）建立党组织领导的校长负责制是实现中小学治理现代化的保障

2021 年，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制。中小学的现代治理有其特殊性，既要体现党的全面领导，又要体现专业治校；既要坚持集体领导，又要坚持分工负责；既要把握方向，又要保障落实。建立党组织领导的校长负责制就是要构建书记和校长职责清晰、党政沟通顺畅、决策和执行高效的现代化治理体系，推动学校高质量发展。

三、党组织领导的校长负责制的时代内涵

党组织领导的校长负责制是中央在总结我国中小学领导体制经验教训的基础上，根据新时代特点和中国实际作出的重大决策，和历次管理体制不同，是一种新的领导体制，具有新的时代内涵。党组织的全面领导是前提，校长负责是核心，党政合作是关键，办好学校是目的。要进一步厘清党组织领导和校长负责制的权力边界，明确书记和校长的职责范围，处理好党和政的关系：既要避免党政不分、以党代政，又要避免个人独断、权力独大；既要保证党组织的全面领导，又要保障校长独立行使管理职权。

（一）发挥党组织的全面领导作用

党组织在学校处于领导地位，通过党委会（支委会）等途径履行领导职责。

一是党组织的领导是集体领导和个人分工负责的结合。党组织领导不是书记个人领导，书记主持党组织全面工作，凡重大问题都要按照民主集中制的原则，通过提前酝酿、个别沟通，广泛征求意见，最后通过党组织会议集体讨论并作出决定。党组织班子成员要按照分工合作的原则，落实集体决定，履行领导职责。任何个人都必须服从集体的意志，防止个人专断。

二是党组织的领导是政治领导。党组织对学校的领导不是管理具体行政事务，不能包办、代替校长管理职权。应发挥党组织的政治优势来凝聚全体教职工思想、决策学校重大事项、监督保证学校各项任务落实，从而形成对党组织学校工作的坚强领导。

三是党组织的领导是全面、全方位领导。党组织集中、统一、全面领导学校党组织建设、管理体制机制建设、规章制度制定、干部和教师队伍建设以及决定涉及学校改革发展稳定和教职工切身利益的重要事项，监督党组织重大决议落实执行情况，管理好德育、意识形态、统一战线、群团组织建设等各方面工作。

（二）发挥校长行政管理职能

校长是学校的法人代表，具有法定的行政管理职权。校长要在学校党组织领导下，对党组织负责，通过校长办公会议（校务会议）行使职权，管理各项行政工作。

一是校长承担法律责任。校长是按照程序和管理权限由上级管理部门依法聘任或任命的学校法定代表人，对外代表学校履行法律责任，对内行使国家法律规定的职权。

二是校长管理行政工作。校长全面负责行政管理工作，主要通过校长办公会议（校务会议）集体讨论决定落实党组织决议和行政重大问题，并通过学校行政管理系统付诸实施。

三是校长对行政决策负责。学校行政系统具有科层制属性，校长拥有最大的行政权力，可以依法独立行使管理权力，是行政事务的最终决策者，也是决策结果的必然负责者。

四、党组织领导的校长负责制的实施路径

落实党组织领导的校长负责制既是认识问题，更是行动问题。要切实把加强党对中小学的全面领导落实到教育教学、办学治校的各环节，做到“横到边、纵到底、全覆盖”。

（一）抓重点内容，发挥党组织的领导职责

按照《意见》规定，党组织的领导职责主要有“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”六项职责，涵盖了领导内容、领导途径、领导目的三方面内容。

一是要把握党组织领导内容。党组织通过履行把方向、管大局的领导职责，确保学校正确的价值取向和办学方向。把方向就是要坚持立德树人根本任务，坚持社会主义办学方向，坚持把党的教育方针贯穿全过程、各方面。管大局就是要遵循教育规律，树立正确的教育观、政绩观、人才观，坚决克服短视行为、功利化教育倾向，不断满足人民群众对“上好学”的美好期盼。

二是要把握好党组织领导途径。党组织通过履行作决策、抓班子、带队伍的领导职责，确保党对学校工作的全面领导。作决策就是要坚持科学决策、民主决策、依法决策，通过党组织会议形式讨论决策学校重要管理制度，研究决策事关教职工切身利益和学校改革发展稳定大局的重大事项。抓班子就是按照党管干部原则，讨论决定学校内部组织机构的设置及中层干部的选用任免、考核监督、教育培训等工作，负责向上级管理部门推荐校级领导干部和后备干部人选。带队伍就是按照党管人才原则，做好教师的招聘、培训、管理、服务、奖惩和职称评聘、晋岗晋级等工作；加强对群团组织的领导，带好团建、队建，做好统一战线工作；加强对优秀教师的政治引领和政治吸纳，打造一支党性强、作风硬、能力高的党员教师队伍。

三是要把握好党组织领导目的。党组织通过履行保落实的领导职责，引领学校高质量发展。保落实就是要发挥党组织的全面领导和政治优势，做好党组织规范化建设，履行从严治党主体责任，发挥党员先锋模范作用，监督党组织各项决议在学校落地生根，确保上级决策部署不折不扣地在学校执行，确保党的领导贯穿学校工作各方面；深入开展社会主义核心价值观教育，抓好德育、思想政治、意识形态工作，形成良好师风、教风、学风、校风，提高教书育人水平，提升教育质量。

（二）抓关键环节，保障校长履行管理职责

校长依法独立行使法定行政管理职权。在学校管理方面，主要是做好学校发展规划，设置内部管理机构，制定管理制度。在教育教学方面，主要是加强管理，深化改革，加强学生德育、体育、美育、劳动教育和心理健康教育，组织对外交流与合作，加强家校社的联系。在资产和经费管理方面，主要是研究拟订相关制度，并执行学校年度预算、经费支出财务管理和审计监督等工作。在教师队伍建设方面，主要是加强教师队伍管理，订立、解除或终止与教职工的聘用合同；支持群团组织开展工作，依法保障师生员工的合法权益。同时，还要做好安全稳定和后勤保障工作。

（三）抓根本前提，健全党组织领导体系

一是完善组织设置。《意见》针对党组织设置为党委、党总支的中小学校，以及设置为党支部的中小学校的书记、校长等任职要求进行了相应的规定，成为中小学校完善组织设置的行动指南。

二是配好领导干部。要求学校党组织书记党性强、懂教育、会管理、有威信、善于做思想政治工作；要求校长政治过硬、品德高尚、业务精湛、治校有方；要求中层干部党性观念强、专业素质强；学校重要部门的负责人要逐步实现由党员担任，学校主要干部一般应有党务工作经历。

三是加强组织管理。党组织要严格按照干部选拔和任用的管理权限，严格遵守规定程序，严格按照标准条件，认真履行领导职责，把好干部“入口”，精准、科学地把优秀人才选拔出来。要做好学校领导班子的任用、管理、培训、考核、激励等工作，加强思想政治建设和干部作风建设，不断提升干部素养和工作本领，促进干部健康成长。

（四）抓重要任务，完善体制机制

一是完善议事决策制度。根据新的领导体制，学校要修订完善学校章程，明确党组织、书记、校长的工作职责，根据《意见》相关规定，对党组织会议、校长办公会议（校务会议）的组织形式、出席人员、决策程序等，完善议事决策会议的运行制度和规则，建立健全党组织抓意识形态、德育、思想政治、群众性团体组织、家校社协同等方面工作的制度和机制。

二是保障协调运行机制。书记与校长应充分沟通，必要时须征求班子成员意见或在一定范围内酝酿，达成共识或无重大分歧后方可提交会议讨论决定；涉及教职工切身利益或学校改革发展稳定大局的事项要通过教职工大会（教职工代表大会）或其他方式，广泛听取师生员工的意见和建议。干部应按照分工积极落实，已决策事项如因客观条件变化需要调整和变更，应当按决策程序进行复议。

三是健全民主管理和监督的工作机制。学校党、政领导和班子成员应当经常沟通工作、交流思想，维护班子团结。集体决定重大问题前，要坚持个别酝酿、充分沟通，充分听取和尊重班子成员的意见。坚持应公开尽公开，及时接受各界监督。重大事项要及时向师生员工和家长、社会通报情况，调动各界关心学校发展、参与学校管理的积极性。学校党组织和校长及班子成员要定期向教代会和群团组织报告工作，听取各方面意见，接受民主评议。

（五）抓根本保证，加强组织领导

办好中国的事情，关键在党。要建立健全学校党组织工作机构、工作体系和党务干部的激励保障措施，选拔优秀的党员教师充实党务工作队伍。要落实从严治党主体责任，严肃党的组织生活，加强对党员干部的教育管理，使党员干部在重大考验面前能挺得住，在重要任务面前能站得出，在急难险重工作面前能带头上。

建立中小学党组织领导的校长负责制是新时代中小学领导体制的重大变革，我们要认真学习，领会其价值追求和精神实质，积极稳妥加以落实，确保党对学校的全面领导，确保正确的办学方向，提升办学质量，更好地为党育人、为国育才。