农村水环境污染的网络化治理研究

刘永红，李凤伟

（1.河海大学公共管理学院，南京 211100；2.江苏斯尔邦石化有限公司，江苏 连云港 222047）

农村水环境是指分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称［1］，是中国水环境的重要组成部分，也是农村生产生活不可或缺的基础条件。随着城镇化进程的推进与工业化的快速发展，农村地区经济和社会结构发生变化，农村环境污染问题也逐渐凸显，已经成为新农村建设的重要障碍，也是乡村振兴战略的重点和难点。近年来，农村水环境污染防治工作逐渐得到重视，但成效甚微，治理工作依然艰巨。

学者们对农村水环境污染的治理进行了相关研究，于潇等［2］主张以地方政府为主导，构建农村水环境治理网络来改善农村地区的水环境污染问题；许朗等［3］认为应当鼓励农户参与并管理农村水污染治理全过程，以此提高农户对水污染治理的重视程度；苏淑仪等［4］在剖析“兰山模式”的基础上提出打破环境治理边界，在多元治理格局中加入企业主体，同时弥补农户治理角色缺位，注重减少治理主体责任冲突，实现农村水环境治理的长期有效。鉴于此，本研究在分析农村水环境治理困境的基础上，借鉴相关学者的研究，主张建立一个多元主体共同参与的网络治理系统，加强彼此合作，共同推进水环境污染的有效治理。

1 农村水环境污染治理理论辨析

1.1 理论背景：网络化治理的理论内涵

网络化治理是指在平等协商的基础上，通过政府、市场、社会等多元主体合作，共享资源与信息，共同实现治理目标的过程［5］。其特征主要表现为：①网络化治理强调目标的一致性。网络化治理的最终目的是达成一致，实现公共利益，需要治理主体基于共同利益，高效整合各自优势资源，在共同目标的指导下采取合作行动。②网络化治理强调主体的多元化。即网络化治理主体不再是单一主体发挥作用，而是多元主体在合作意愿达成的基础上开展行动，建立合作伙伴关系，在合作过程中共享资源与信息，并共同承担责任。③网络化治理重视治理机制的构建。网络化治理力图通过构建良好的信任机制、协调机制以及保障机制，促进多元主体建立共同信任与理解，以建成网络化的合作治理机制，实现多元主体利益共赢［6］。

1.2 现实需求：网络化治理的必要性

水环境属于典型的公共资源，其所具有的非竞争性、非排他性以及外部性特征使其被纳入公共物品治理的范畴。中国对于公共物品的治理，通常采用传统的行政管理体制进行治理。一方面，这种政府主导下的治理方式虽然可以缓解过度使用资源而造成的“公地悲剧”，但这种单一的治理模式也会造成“搭便车”和寻租行为的发生；另一方面，市场机制的参与在环境污染的负外部性影响下，参与者也会在个体理性的驱使下因过度逐利而造成环境治理的“公地悲剧”。相对于其他公共事务的治理，水环境的整体性与流动性的空间特征以及污染问题的严重性与复杂性特征，使得仅依靠单一政府主导下的治理模式或市场治理模式难以实现改善水环境质量、促进水环境可持续发展的目标［4］。因此，当传统的治理模式已经无法有效满足中国农村水环境有效治理的需求时，探索建立一个新型治理模式以发挥多元共治的优势效应显得尤为必要。网络化治理是公共管理现代发展的新趋势，其所具有的多元参与、协作共治的特征契合了农村水环境污染治理的内在要求。

2 农村水环境污染网络化治理框架设计

网络化治理主张多元主体基于公共价值目标，通过建立信任、协调、保障机制形成合作伙伴关系，构建多元主体合作网络结构，共同实现治理目标。具体到农村水环境治理中，就是相关利益主体基于改善农村水环境与人居环境质量，实现农村水环境利益最大化的公共价值目标，就水环境治理问题充分进行对话和协商，共享信息与资源，认识到彼此利益相互依存的关系，构建多元主体信任机制与合作网络结构，以实现农村水环境有效治理的目的（图1）。

2.1 治理目标：农村水环境利益最大化

网络化治理的内在要求是参与治理的多元主体基于共同利益，整合各自优势资源，协调合作以实现共同目标。就农村水环境网络化治理而言，其价值目标是改善农村水环境和人居环境质量，实现农村水环境的利益最大化。而该公共目标的实现，需要在充分对话协商的基础上，整合政府、市场、社会等不同主体的价值偏好，形成多元主体基于信任与合作的良性互动网络，促进农村水环境问题的有效治理。

2.2 治理主体：多元主体参与

水资源具有资源共享的特征，这种特征决定了水环境治理具有集体活动的性质，同时水环境污染具有多源性、广泛性、分散性的特点，治理难度较大，因此建立政府主导、多元主体参与的治理模式更为有效。从农村水环境治理的相关利益主体来看，主要涉及政府（地方政府）、市场（乡镇企业）、社会（农户）等主体，这些主体都有自身的利益偏好和价值选择，需要各治理主体在规则边界与行动情境中明晰自身职责的基础上，确定自己的行为取向，形成多元共治的行动网络。

2.3 治理机制：信任、协调与保障

信任机制、协调机制以及保障机制共同构成了农村水环境网络化治理机制。首先，信任机制是网络化治理运行的前提条件。信任是网络化治理得以形成、发挥作用的关键因素。行为主体间存在相互信任，可以推进网络化治理主体的合作，有效减少分歧，为实现共同目标通力合作。在农村水环境治理过程中，需要各利益主体建立良好的信任关系，实现水环境利益最大化。其次，协调机制是网络化治理的核心要义。在农村水环境治理过程中，各利益主体存在合作与冲突的双重关系，因此为实现治理目标，需要协调机制促进主体间的合作，降低冲突的风险与交易成本，增加信任与互动；最后，保障机制是网络化治理的重要组成部分。水资源因其公共物品属性，治理涉及多元主体，因此需要整合各主体优势资源，明确角色定位与职责权限，并保障各主体协作行动的一致性，共同促进水环境问题的解决［7］。

农村水环境的空间特征与污染治理的复杂性需要政府、市场、社会等多元主体基于实现农村水环境利益最大化的价值目标，通过多元主体的共同行动以及治理机制的建立，形成多元主体共同合作的网络化治理结构。

3 农村水环境污染治理困境分析——基于网络化治理视角

农村水环境污染问题由来已久，其成因复杂，治理难度大。目前，在政府主导、多元参与的网络化治理格局中依然存在价值取向不一致、主体职责不明确以及机制建设不完善等治理困境。

3.1 治理目标价值取向不一致

作为理性的“经济人”，利益主体通常基于各自的利益需求采取利己的行为选择。在农村水环境污染网络化治理中，利益需求的差异使得多元主体的治理目标与价值取向存在偏差。

1）地方政府发展经济与保护环境的双重角色存在矛盾。中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，以经济建设为中心，经济发展水平依然是地方政绩的重要指标。为了在政绩评估中占据优势地位，在经济利益的驱使下，各地方政府在水环境治理过程中，往往会采取相对宽松的治污力度以吸引资金、技术、人力等资源要素向本地区流动，增加本地区竞争的相对优势或缩小竞争的相对劣势。在“GDP至上”的政绩考核机制下，地方政府在水环境保护过程中会表现出约束软化和激励缺失，环境保护和污染治理力度往往滞后于地区经济发展速度［8］。

2）企业的经济属性与社会属性存在冲突。企业所具有的经济属性特性使其在社会主义市场经济条件下，以追求经济利润最大化为目的，而环境保护是企业社会属性的行为表现之一，但治污行为导致的生产成本增加和经济利益损失会造成企业经济发展的相对压力。因此在生态保护与经济利益的双重价值取向下，企业往往倾向于选择后者，忽视生产技术优化与产业结构调整，缺少污染治理的资金投入以及治污设施的建设与维护，农村水环境污染形势更加严峻。

3）农户个体理性下的有限参与。在当地政府与相关部门的水环境治理中，农户参与治理的意愿程度是有限理性选择的结果，即农户在外部条件的约束下，基于自身现实情况，综合判断参与农村水环境污染治理可能产生的成本［9］。为追求生计来源最大化，水资源的公共物品属性以及水污染的不确定性使得农户缺少参与治污的动力，个体追求经济来源最大化的理性造成农户集体环保低参与度的非理性，农村水环境污染得不到进一步改善和有效治理。

3.2 多元主体治理职责不明确

在农村水环境污染治理过程中，需要多元主体在基于各自职责的基础上采取合作行动，促进水环境污染的有效治理。但在网络化治理过程中，治理主体存在职责不明确的问题。

1）政府部门治理职责缺位。政府在农村水环境治理中处于主导地位，其主要职责是统筹和规划水环境管理、健全以环境标准为核心的法制建设以及监督农村水环境治理情况。由于地方政府对农村水资源分布及治理情况了解不够全面，加上信息不对称，使得政府在统筹治理水环境问题时会有政策“失灵”的可能性。此外，地方政府对水环境的治理负有监管职责，但由于农村水环境污染治理涉及众多部门，如环保部门、水利部门、农业部门等，各部门职责交叉、权责不清，在监管层面会出现监管空位现象。

2）市场主体社会责任缺失。水环境的治理与保护是一项全社会共同承担的社会责任，企业作为市场重要的参与主体，也是农村水环境治理的重要承担者之一。但在“经济人”理性以及社会责任的“软约束”下，企业也会成为环境治理的“逃避者”［10］。乡镇企业在利用农村水资源进行经济生产时，也有保护与治理水环境的责任与义务，但受到政府依赖路径的影响，企业组织认为污染治理是政府部门的责任，对自身参与污染治理缺乏清晰的社会责任认知，在参与治理时缺少经济投入、环保技术利用以减少污染物排放的责任履行行为。

3）农户参与责任缺乏。从某种意义上讲，所有社会成员都对农村水污染的发生和发展负有责任，而农户作为农村水环境的直接受益者与破坏者，在污染治理的过程中具有不可推卸的责任。水环境的公共物品属性使得农户可以无负担地使用水资源进行生产生活，相应地在生产过程中也应该使用环境友好型生产技术减少对水环境的污染，并约束自身活动行为对环境的破坏［11］。但由于水污染治理的外部性特征以及农户环保意识薄弱，在缺乏相应的引导、监督和奖惩机制的情况下，农户参与行动力低，在治理过程中存在“搭便车”心理，导致农户出现（产生）低参与度的主体失责行为。

3.3 网络治理机制建设不完善

网络化治理机制建设在农村水环境污染的合作治理过程中是非常必要的，但目前主体合作缺乏信任，制度保障不健全，网络化治理机制建设尚不完善。

1）参与机制与协商机制形式化。缺乏公众参与的网络化治理是没有意义的。从农村水环境治理的相关政策制定与执行过程来看，公众的参与程度较低，不仅是因为企业组织和公民个人参与责任意识不强，更是因为参与机制和协商机制的形式化存在。在缺少坦诚与理性的沟通下，不同治理主体基于各自的利益需求会采取不同的行为选择，彼此缺乏对利益相互依存关系以及共同利益的认知与理解，导致非政府主体处于被动参与地位，究其根本原因，在于信任机制欠缺，多元主体在缺乏信任的基础上无法建立有效的合作网络结构。

2）协调机制与保障机制不健全。农村水环境污染治理进程需要协调与保障机制给予推进。在实际治理过程中，农村水环境治理存在政策执行失控、治理力度不足、治理效果不明显等问题。一方面是因为多元主体缺少沟通与协商，资源与信息交流不足，在水环境治理行动上缺少共识达成，在行动协同与利益倾向上严重不平衡，缺乏协调机制；另一方面，在促进主体治理参与积极性、明确主体责任落实、加强治理过程监督等方面的保障机制缺失，无法推进农村水环境治理的长效化发展。

4 农村水环境污染网络化治理策略探析

农村水环境治理是一个重大的系统工程，需要多元主体共同参与，以治理水环境污染、实现农村水环境利益最大化目标为定点，在主体明晰职责的基础上，以治理机制为保障，实现农村水环境网络化的有效治理。

4.1 培育共治理念，明确治理目标

网络化治理强调多元主体应基于共同的理念进行合作，实现共同目标。在农村水环境污染网络化治理中，多元主体的共同目标是改善农村水环境质量，促进农村生态良好发展。因此，需要多元主体为实现改善水环境质量的目标共同努力。

1）地方政府应积极转变治理理念。作为在农村水环境治理过程中处于元治理角色的地方政府应转变“重经济发展，轻环境保护”的治理价值取向，改变忽略环境保护的短视效益逻辑，注重生态效益与环境保护的长期利益发展，将环境保护与污染治理放在政府工作的重要位置，在追求发展的过程中统筹兼顾环境保护、经济繁荣与社会发展。只有政府治理理念得到切实转变，才能有效引导非政府主体树立合作治理理念。

2）地方政府要积极引导企业组织和社会公众，尤其是引导与农村水环境治理有着直接利益关系的乡镇企业及农户参与治理的责任意识。一方面，政府应当发挥主导作用，通过资金投入、税收减免、价格补贴等环保优惠政策引导企业组织深化绿色生产意识与生态保护理念，在坚守其经济属性的基础上，更加突出其社会属性；另一方面，通过教育宣传方式，如电视、广播、宣传标语等形式加强农村环境保护的政策宣传与知识教育，大力宣传水环境污染的紧迫性以及使用环保生产技术的优势，引导农户转变传统的农业生产方式，增强农户参与环保的主体责任意识，强化农村水环境生态保护理念，促使多元治理主体达成统一理念并形成合力。

4.2 协调主体关系，明晰治理权责

农村水环境污染治理是一项复杂的公共问题，需要多元主体在明晰各自权责的基础上，形成以地方政府为主导、多元主体共同参与的网络治理关系，以更加有效的方式与手段共同解决问题。

1）明确地方政府的主导与监督职责。地方政府在农村水污染治理过程中处于掌舵者和监督者的角色，即负责水环境污染防治的政策制定、法制建设与监督规则运行。农村水环境污染治理任重而道远，首先，政府部门要在对农村水环境情况基本了解的基础上尽快出台针对农村水环境污染的治理规划，将治理和优化农村水环境质量纳入各级政府的工作重点，根据各地农村水环境污染的实际情况制定相关的地方性防治法规，加强治理工作的规范性和制度化建设。其次，政府应健全农村水环境污染防治监管机制，重点完善水环境污染预警预报系统、细化污水检测标准等，各部门要联合加大督查力度，严格执行环境保护法律法规和相关控制标准，同时健全政府、社会、媒体多维监督防线，保障治污效果［12］。

2）企业主动承担治污的社会责任。乡镇企业以及城市转移企业作为农村水环境污染的制造者之一，也是治污的责任主体之一，应主动承担起保护环境的社会责任，强化绿色生产意识。企业应在明确治污目标的基础上转变生产方式、引进治污设备，加大治污参与力度，通过创新企业协作机制，加强企业与政府、企业与企业、企业与农户的信息交流，减少治污的交易成本投入，并自觉接受政府与社会公众的监督。同时，环保型企业组织掌握着污染治理的技术、知识、信息等优势资源，应不断加强对水污染治理方面的科学研究和技术创新，为农村水环境质量的改善提供技术支撑。政府部门可通过政策引导、经济激励、行政处罚等方式促进企业自觉参与到保护农村水环境的行动中来。

3）公众要积极参与水环境治理。公众参与是网络化治理的重要一环，是农村水环境污染治理的重要主体之一。一方面，农村水污染与农业及每个农户的密切程度正在加深，因此，农户应加深认知并行动起来，在生产与生活中约束自己对水环境造成的不利影响。在生产过程中注重绿色生产，合理使用化肥农药，发展生态农业，在相关政策的指导下提高农业生产技术水平。同时注重减少生活污水的随意排放，提高生活垃圾的合理化处理。另一方面，村委会作为农村的基层组织，是由村民组成的，农村水环境的状况与他们紧密相连，因此应发挥村委会的宣传组织作用以及监督功能，开展环保宣传、法制教育，协调好农业生产、村民生活与水环境保护和污染防治之间的矛盾，同时在法律规定范围内行使监督权，在日常生活中加强环保监督，共同致力于农村水环境质量的改善。

4.3 整合多元力量，健全治理机制

农村水环境污染治理的顺利开展还需要相应的治理机制为治理行动“保驾护航”，应通过强化信任机制、构建协调机制以及完善保障机制推进水环境网络化治理进程。

1）强化信任机制。信任是多元主体合作的必要条件，在农村水环境治理过程中，需要各利益主体建立良好的信任关系，实现水环境利益最大化。首先，通过建立协商平台增强主体间的信任，为主体之间的沟通创造条件，可以定期就水环境治理问题共享信息与资源，明确利益关切，以此建立共同理解和信任关系，提高多元主体网络化治理的运行效率。其次，健全公众参与机制，拓宽参与渠道，通过听证公开制度、民意调查制度、利益诉求制度、信息公开制度等加强政府、企业、公众之间的交流沟通，强化信任关系建设，提高公众参与积极性，逐渐形成“要我治”变成“我要治”的主体责任行为，让企业、公众等主体能够真正参与到治理行动中来［13］。

2）构建协调机制。农村水环境污染的网络化治理结构中往往涉及政府、市场、社会等多元主体，各主体通常基于各自的利益需求采取利于自身的行为选择，因此加强协调有助于促进主体间的有效沟通与协商，减少运行成本。一方面，要促进政府部门间的协调。农村水环境治理涉及不同的政府职能部门，需要各职能部门在明晰各自权责关系的基础上加强协作与配合，扩大合作效力；另一方面，加强政府、企业与社会的协调。通过协商机制、激励机制等加强多元主体信息沟通与资源共享，减少利益摩擦，提高参与积极性与治理协同性。

3）完善保障机制。农村水污染的有效治理还需要完善相应的保障机制。一是完善农村水环境污染治理方面的法律法规及政策配套措施，根据新形势与实际发展状况，制定农村水环境专项保护法规与政策，加强政策保障；二是健全地方政府绩效考核体系和监督机制，将绿色GDP纳入绩效考核机制中，并作为考核的主要指标之一，强化地方政府治理职责理念与行动力，同时完善政府环境信息披露机制，加强社会公众、媒体等主体对政府部门的水环境治理状况的有效监督，建立农村水环境治理的立体监督网络；三是建立农村环境治理资金保障机制，可设置农村污染治理专项资金，在农药化肥技术使用、畜禽养殖粪污处理、污水排放与垃圾处理等方面加强指导与资金投入，并形成政府、企业、社会多元主体投入机制，确保农村治污资金来源稳定，强化各主体环境治理责任行为［14］。

5 结语

农村水环境污染问题是环境保护工程中长期存在的问题。农村水污染成因复杂，主要包括农业生产污染、农村生活污染以及工业生产污染，其污染源具有多源性、广泛性、分散性特征，治理难度大，需要汇集政府、市场、社会等主体的力量，调动各治理主体的积极性，克服治理困境，形成政府主导、多元主体参与的网络化治理体系，加快形成紧密联动、高效协作的共治格局，改善农村水环境质量，促进农村生产、生活、生态协调发展。