政府气象防灾减灾能力评估指标体系研究——以河北省为例

娄朋举

（1.河北省气象灾害防御中心，石家庄 050021；2.成都信息工程大学，成都 610103）

2016年，习近平总书记在考察河北省唐山市时提出关于防灾减灾救灾“两个坚持，三个转变”重要指示精神，变“被动”为“主动”、变“减损”为“减风险”，加强灾害风险管理能力建设已成为未来应对自然灾害的趋势。政府绩效管理是围绕政府工作目标，采用科学的考核指标体系将绩效评估作为主要的方式，对政府及其机构履行职能、完成目标任务的过程、实绩和效果进行综合性评价，并根据评价结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式［1］。河北省人民政府自2012年起将气象防灾减灾绩效管理作为地方政府专项绩效管理中的一项，已持续推进6年，形成了比较完备的气象灾害防御体系，气象防灾减灾风险管理能力大幅提升。

中国对于灾害防御能力评价的研究起步较晚，杨青等［2］建立了基于过程管理的城市灾害应急管理综合能力评价体系；吴新燕［3］、铁永波等［4］分别以地震灾害和地质灾害为研究对象进行了应急能力评价研究；曹玮等［5］从监测与预报能力、预警与发布能力以及预防与准备能力3方面构建了基于“三预”视角的区域气象灾害应急防御能力评价体系，突出了预报、预警、预防在灾害防御中的重要地位；康邵钧［6］提出了基于时空差异的重大气象灾害应急防御能力实时评估方法；孔锋等［7］从风险管理、危机管理和应急管理3个概念定义及其演变特征入手，分析了灾害防御能力与应急管理能力的关系，对灾害防御能力基本定义和特征进行了探讨。本研究从组织与责任体系、应急管理体系、风险管理体系、监测预警体系、效果评价体系、标准化建设体系等方面对地方政府气象防灾减灾救灾能力进行了评估，以期将定量研究与定性分析相结合，为评价政府气象灾害防御能力提供技术方法，为全面履行气象社会管理职能提供一条重要途径。

1 数据来源与评估方法

1.1 数据来源

本研究数据主要来源于2012—2017年的《河北省气象防灾减灾绩效管理工作方案》和《河北省气象防灾减灾绩效管理工作评估报告》。

1.2 评估方法

专家访谈法是选取气象灾害风险管理层专家、基层应用者等专业人员，采取专题访谈等形式对指标进行讨论筛选。工作分析法是对气象防灾减灾绩效管理工作的具体情况进行分析，以掌握各级指标的性质、特点、规律以及存在的问题，提炼对气象防灾减灾风险管理工作具有重要意义和价值的指标。德尔菲法［8］是一种反馈匿名函询法，其大致流程是：在对所要预测的问题征得专家的意见之后，进行整理、归纳、统计，再匿名反馈给各专家，再次征求意见，再集中，再反馈，直至得到一致的意见。本研究采用德尔菲法确定指标权重，根据各地气象防灾减灾绩效管理专家3轮反馈意见，结合自身经验和分析判断确定三级指标权重系数。

2 政府气象防灾减灾救灾能力评估指标构建与分析

本研究通过专家访谈法、工作分析法提炼汇总了气象防灾减灾绩效管理考核的6个一级指标、10个二级指标、28个三级指标，并运用德尔菲法确定合理配置的指标权重，依据6个一级指标对河北省各地政府开展气象防灾减灾风险管理能力评价（表1）。

表1 政府气象防灾减灾救灾能力评估指标体系

2.1 组织与责任体系

组织与责任体系的具体评价指标包括2个二级指标、7个三级指标、18项具体任务。三级指标气象灾害防御指挥部办公室建设所占权重为0.2，指标完成率为96%，具体任务包括：成立由相关部门组成的气象灾害防御指挥部；落实人员；制定工作职责、工作流程和年度工作方案，召开会议，有工作台账。气象灾害防御中心建设所占权重为0.2，指标完成率为45%，具体任务包括：成立气象灾害防御中心，有机构、有地方编制；已批复的气象灾害防御中心全部落实地方编制人员。城乡气象信息服务站和信息员队伍建设所占权重为0.1，指标完成率为100%，具体内容包括：乡镇（街道）气象信息服务站以及行政村、社区气象信息员实现全覆盖；推进气象信息员多部门共管共用。乡镇（街道）气象灾害防御责任落实所占权重为0.1，指标完成率为80%，具体内容包括：将县（市、区）气象灾害防御纳入城乡网格化管理；将气象灾害防御纳入乡镇政府（街道办事处）职责并明确责任人。气象灾害防御重点单位建设所占权重为0.1，指标完成率为71%，具体内容包括：县级以上政府或应急办向社会公布气象灾害防御重点单位和责任人名录，重点单位有应急预案。气象防灾减灾纳入政府考核所占权重为0.2，指标完成率为90%，具体内容包括：将防雷安全纳入政府或相关部门安全生产考核指标；将气象防灾减灾工作纳入政府绩效或目标考核内容。防雷安全责任落实所占权重为0.1，指标完成率为97%，具体内容包括：将防雷安全纳入新农村基础设施建设；实现行政区域内易燃易爆和危险化学品场所防雷装置日常检测全覆盖；气象、住建、能源等部门依法履行专业建设工程防雷许可职能和管理职能。各项三级指标中气象灾害防御中心建设、气象灾害防御重点单位建设、乡镇（街道）气象灾害防御责任落实3项指标全省完成率分别为45%、71%、80%，均未超过80%；气象灾害防御指挥部办公室建设、城乡气象信息服务站和信息员队伍建设、防雷安全责任落实和气象防灾减灾纳入政府考核4项指标完成率均在90%以上。其中气象灾害防御中心建设指标完成率仅为45%，反映出市县灾害防御专业队伍严重不足。

2.2 应急管理体系

应急管理体系的具体评价指标包括2个二级指标、5个三级指标、11项具体任务。制定分灾种防御办法实施细则所占权重为0.3，指标完成率为100%，具体任务包括：制定《河北省暴雨灾害防御办法》《河北省暴雪大风寒潮大雾高温灾害防御办法》实施细则。重大气象灾害应急预案制（修）订所占权重为0.3，指标完成率为87%，具体任务包括：建立（修订）气象灾害应急预案；建立修订重点灾害分灾种应急预案；指挥部成员单位依据新《河北省重大气象灾害应急预案》修订本部门气象灾害应急预案。气象灾害应急演练所占权重为0.2，指标完成率为98%，具体任务包括：每年至少开展1次有针对性的气象灾害应急演练。应急保障所占权重为0.1，指标完成率为91%，具体任务包括：配备移动监测设备、防护设备、应急通信设备；将气象信息员队伍纳入政府应急救援队伍。执法检查所占权重为0.1，指标完成率为98%，具体任务包括：多部门联合开展防雷安全检查；开展气象灾害防御及探测环境保护等法律法规执行情况的检查；指挥部与相关部门联合对重点单位进行隐患督导检查工作；开展重点单位气象灾害防御“双随机”执法检查。其中各设区市全部制定分灾种灾害防御办法实施细则，重大气象灾害应急预案制（修）订指标完成率相对较低，为87%，其他三级指标完成率都在90%以上。

2.3 风险管理体系

风险管理体系的具体评价指标包括2个二级指标、7个三级指标、19项具体任务。开展分灾种气象灾害风险普查所占权重为0.2，指标完成率为91%，具体任务包括：建立气象灾害风险普查调查制度；市和县（市、区）政府组织开展气象灾害防御风险隐患普查，建立气象灾害基础信息数据集；完善精细到乡镇的气象灾害基础信息数据库。编制分灾种气象灾害风险区划图所占权重为0.2，指标完成率为96%，具体任务包括：完成暴雨、冰雹、大风、大雾气象灾害风险区划图；组织编制城区暴雨灾害风险区划并通过官方媒体发布；公布大风、雷电等至少2种气象灾害风险区划。编制（修订）、发布本地气象灾害防御规划具体指标所占权重为0.1，指标完成率为93%，具体任务包括编制（修订）本地气象灾害防御规划。风险业务系统建设所占权重为0.1，指标完成率为80%，具体任务包括：建立城区暴雨内涝气象风险监测、预警系统；指挥部办公室建立并应用气象灾害防御应急指挥系统。开展气象灾害风险评估所占权重为0.1，指标完成率为73%，具体任务包括：开展雷电等气象灾害风险评估工作；开展城乡规划及重大工程项目气象灾害风险评估和气候可行性论证。科普培训所占权重为0.1，指标完成率为86%，具体任务包括：开展气象信息员培训；将党政领导气象灾害防御科普培训纳入当地行政学院培训计划；本地行政学院（党校）组织开展党政领导气象防灾减灾培训；将气象科普宣传教育基地融入当地科普场馆建设。建立部门信息共享机制所占权重为0.2，指标完成率为90%，具体任务包括：构建多部门监测信息实时共享平台；建立多部门实时信息共享与应急联动机制；其他部门所属气象台站及从事气象探测的组织和个人向省气象主管机构汇交气象探测资料；实现民政、水利、国土、安监等部门的实时数据共享共用。三级指标中风险业务系统建设、开展气象灾害风险评估指标完成率为80%、73%，完成率较低；开展分灾种气象灾害风险普查、编制分灾种气象灾害风险区划图和编制（修订）、发布本地气象灾害防御规划完成较好，完成率均在90%以上。

2.4 监测预警体系

监测预警体系的具体评价指标包括2个二级指标、5个三级指标、11项具体任务。气象探测环境保护所占权重为0.2，指标完成率为95%，具体任务包括：将气象探测环境保护纳入城乡规划；编制气象探测环境保护专项规划；不发生气象探测环境遭破坏事件。区域站建设（维护、升级）所占权重为0.1，指标完成率为100%，具体任务包括：县级以上政府将至少40%两要素气象观测站升级（四要素以上）。突发事件预警信息发布中心建设所占权重为0.2，指标完成率为82%，具体任务包括：成立突发事件预警信息发布中心；有场所和专职人员，有管理办法，有制度和发布流程；政府印发或修订突发事件预警信息发布管理办法。建立预警信息快速发布机制所占权重为0.3，指标完成率为82%，具体任务包括：建立气象预警信息快速发布绿色通道；广播、电视赠播、插播机制，电信部门预警信息全网发布机制；预警信息覆盖面达97%以上。国家突发事件预警信息发布系统业务运行所占权重为0.2，指标完成率为84%，具体任务包括：国家突发事件预警信息发布系统业务运行良好，有工作制度和流程，有值班日志。三级指标中突发事件预警信息发布中心建设、建立预警信息快速发布机制、国家突发事件预警信息发布系统业务运行3项指标完成率低于85%，气象探测环境保护、区域站建设（维护、升级）2项指标完成率均在95%以上。

2.5 标准化建设体系

标准化建设体系的具体评价指标包括1个二级指标、2个三级指标、5项具体任务，具体任务分别为气象服务标准化县、防御标准化乡镇、气象防灾减灾示范村、防灾减灾综合社区建设和人影标准化作业点建设，均全部完成任务。自2012年气象防灾减灾绩效管理工作开展以来，河北省共建成国家标准化现代农业气象服务示范县5个、标准化气象灾害防御示范乡（镇）48个、气象防灾减灾示范村9个；共建成全国综合减灾示范社区178个，各地级市共建设11处特色农业及水源地人影作业基地，县（市、区）建成96处标准化作业点。

2.6 效果评价体系

效果评价体系的具体评价指标包括1个二级指标、2个三级指标、3项具体任务。气象灾害减损效果所占权重为0.5，指标完成率为94%，具体任务包括：气象灾害造成的人员死亡数量和经济财产损失低于近5年平均水平。气象灾害责任事故防止所占权重为0.5，指标完成率为100%，具体任务是年度未发生重大气象灾害责任性事故。自2012年气象防灾减灾绩效管理工作开展以来，河北省未发生重大气象灾害责任性事故。除由于2012年“7·21”大暴雨和2016年“7·19”大暴雨造成的当年灾害损失明显偏高以外，近10年全省气象灾害造成的人员伤亡和经济损失呈下降趋势［9］。据民政部门统计，河北省20世纪90年代气象灾害直接经济损失占GDP比例的平均值约为2%，2005—2020年约为0.6%；全省受灾人口、农作物绝收面积下降趋势明显（图1）。

图1 河北省2005—2020年自然灾害灾损统计

3 气象防灾减灾能力评估结果与分析

通过对河北省各城市近6年因自然灾害死亡人数和直接经济损失的分析，可以看出太行山区的石家庄市、邯郸市、保定市、邢台市气象灾害造成的损失较严重，其次是燕山山区的张家口市、秦皇岛市、承德市、唐山市，平原区的沧州市、廊坊市、衡水市灾情较轻。唐山市和承德市是山区市灾情较小的2个市，同时气象防灾减灾救灾能力建设指标得分也比较高。衡水市、保定市、沧州市气象防灾减灾救灾能力建设指标得分较低（表2）。受气象灾害影响越重，地方越重视气象防灾减灾救灾能力建设；气象防灾减灾救灾能力越高，越能降低气象灾害带来的不利影响。

表2 政府气象防灾减灾救灾能力建设指标得分与实际灾损对比

4 结论与建议

通过建模评估分析发现，河北省各城市通过开展气象防灾减灾绩效管理工作，提高了全省气象灾害风险管理能力，明显减轻了气象灾害损失。但是也存在一些问题：首先气象灾害防御组织与责任体系建设不够平衡，政府气象防灾减灾救灾人才队伍薄弱，基层气象灾害防御责任体系薄弱；其次气象灾害防御关口前移不到位，全省气象防灾减灾救灾工作重应急管理轻风险管理；再次气象灾害预警发布能力建设不够充分，预警信息快速发布机制还不完善，突发事件预警信息发布系统标准化建设和运行维护长效机制不健全；最后各地气象防灾减灾救灾能力建设发展不够平衡，气象防灾减灾救灾绩效考核结果差距较大，因此提出以下建议。

4.1 强化气象灾害防御组织与责任体系建设

组织与责任体系建设水平的差异直接影响气象防灾减灾能力水平。建议加快气象灾害防御中心人才队伍建设，加大人才储备，从人才队伍建设和机制建设上提升气象灾害风险管理能力；加强乡镇（街道）、重点单位等基层气象灾害防御责任落实。

4.2 提升气象灾害防御风险管理能力

气象灾害防御关口前移，实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。政府应定期组织气象灾害风险普查，开展分灾种精准风险区划，制定完善的气象灾害防御规划。将气象防灾减灾绩效管理工作纳入政府绩效管理，加强与政府有关部门的沟通，实现多部门信息共享，落实气象灾害防御多部门联动机制。加强气象防灾减灾联合督导，推动气象防灾减灾绩效管理各项重点难点工作落实。

4.3 落实气象防灾减灾绩效管理结果运用

充分发挥气象防灾减灾绩效评估结果的导向性和刚性约束作用，坚持政府主导的原则，把考核结果纳入政府目标考核内容，将评估结果与领导干部年终综合考核结合，并作为干部选拔任用和问责追责的重要依据。通过结果运用充分调动各方面的积极性，提升绩效管理工作的实际效果和综合效益。

4.4 加强地域化气象防灾减灾绩效管理

河北省各地孕灾环境和承灾体差异很大，各地应根据不同灾种对本地的影响度，深入调研，设置差异化考核指标。在省级绩效考核指标基础上，结合本地经济社会发展状况和气象防灾减灾不同需求，设置本地特色的考核指标。强调“横向比和纵向比”，横向比较共性气象灾害防御体系建设和防御效果，纵向比较个性化绩效指标的进展度。建立绩效管理改进机制，提高气象防灾减灾综合能力。