三孩政策背景下西安市0-3岁婴幼儿托育公共服务体系构建研究

路娟 蔡军

引 言

2021年《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出，优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。但政策的出台并未如预期般刺激人口增加，现代女性的职业化发展、婴幼儿托育服务的缺位、老人退休年龄的延迟及其带养意愿的降低，使得养育孩子的成本逐年增加，这些因素都削弱了三孩家庭所能获得的支持，家庭生育三孩的意愿与生育率并不高。因此，迫切需要解决0-3岁婴幼儿公共托育服务供给体系问题，解决育龄夫妇在婴幼儿照料问题上面临的问题，等等。基于此，文章从政府、社会和家庭三个维度提出构建0-3岁婴幼儿托育多元照护体系。

西安市0-3岁婴幼儿家庭托育服务需求现状调研

1.调研对象

本研究将0-3岁婴幼儿托育机构的从业人员素质、运行发展、家庭托育需求、国家的政策支持作为主要研究对象。从教育学、心理学、人口学、社会学的角度进行研究，包括托育机构负责人、托育机构从业人员及0-3岁婴幼儿家长三个维度。样本选取西安市雁塔区哈尼熊托育、灞桥区幼安心全日制早教中心及渭南市白水县哈尼熊托育3所托育机构，同时还对西安高新文理幼儿园托班进行了调研。调研的基本情况如表1所示。

表1 调研的基本情况

2.0-3岁婴幼儿家庭基本情况及托育服务需求调研

本次调研采用问卷调查的方式进行，面向西安市0-3岁婴幼儿家庭发放问卷500份，回收有效问卷494份，具体内容如下。

在0-3岁婴幼儿家长学历调研中初中及以下的36人，占比7.2%，高中或中专的73人，占比14.7%，大专151人，占比30.6%，本科180人，占比36.4%，研究生及以上54人，占比11.1%，这反映出高学历群体为托育服务需求主力。在0-3岁婴幼儿家庭年收入调研中家庭年收入选3万元及以下的42人，占比8.5%，选3-8万元的185人，占比37.4%，选8-15万元的161人，占比32.6%，选15-30万元的96人，占比21.5%，本次样本调研中没有年收入高于30万元的家庭。在0-3岁婴幼儿家庭对托育机构的顾虑的调研中，选收费太高的205人，占比41.4%，选托育机构从业人员专业水平的130人，占比26.3%，选托育机构资质的90人，占比18.2%，选距离的69人，占比14.1%，这反映出享受高质量又普惠的托育服务是0-3岁婴幼儿家庭的普遍诉求。在0-3岁婴幼儿家庭对托育机构从业人员资质需求调研中，选持有育婴师证的213人，占比43.1%，选持有蒙氏早教证的130人，占比26.3%，选持有幼儿园教师资格证的90人，占比18.2%，选持有保育员证的41人，占比8.3%，选持有心理咨询师证的20人，占比4.1%，这表明0-3岁婴幼儿家庭对托育机构从业人员的诉求更多的是如何更好地带养孩子。在0-3岁婴幼儿家庭对托育机构的距离需求调研中，选1000米以内的205人，占比41.4%，选2000米以内的90人，占比26.3%，选3000米以内的130人，占比18.2%，选3000米以外的69人，占比14.1%，这表明托育机构在距家2000米以内是大多数家庭可以承受的距离。在0-3岁婴幼儿家庭托育预算调研中，选1000元以下的220人，占比44.5%，选1000-2000元的156人，占比31.6%，选2000-3000元的117人，占比23.7%，选3000元以上的1人，占比0.2%，这表明0-3岁婴幼儿家庭期望政府能够提供更多普惠公益性的托育服务。在0-3岁婴幼儿家庭托育服务形式选择调研中，选全日托的468人，占比94.7%，选半日托的16人，占比3.2%，选计时托的10人，占比2.1%，这间接反映出双职工家庭和无老人帮忙照护家庭对托育形式的需求所在。

通过对0-3岁婴幼儿家庭托育服务需求的调研发现，当下大多是家庭成员是婴幼儿照护主体。一是父母为0-2岁婴幼儿照护主体。0-1岁婴幼儿照护主体由夫妻双方或一方照护占54.1%，由祖父母或外祖父母照护占44.3%，由专业托育机构照护占1.6%。1-2岁婴幼儿由夫妻双方照护占58.7%，由祖父母或外祖父母照护占34.8%，由专业托育机构照护占6.5%。二是祖父母或外祖父母为2-3岁孩子照护主体。由夫妻双方或者一方照护占24.3%，由祖父母或外祖父母照护占67.6%，由专业托育机构照护占8.1%。

调研过程中还发现，0-3岁婴幼儿家庭更倾向于公办托育机构，因为相比于民办托育机构，公办托育机构有更优质的师资、更高质量的看护照料与更安全卫生的环境。同时，家长希望政府可以通过加强监管及出台相应的标准规范托育机构运行质量。随着育儿家长收入水平、育儿观念的不断提高，0-3岁婴幼儿家庭渴望和追求更高质量的托育服务。

3.托育机构运行状况调研

被调研的托育机构在被问及机构经营情况时，67.6%的表示比较好和非常好，机构收费标准每人每月收费在1000-4000元的占77.8%，工作人员平均薪酬在3000-5000元之间；二是工作人员配备相对齐全，有管理人员、育婴师、卫生保健医护人员、保育员、营养师及保安。

托育机构服务方式灵活丰富。一是托育方式灵活多样，全部都有提供工作日全日托管，1/3的提供工作日半日托管和计时托管。二是婴幼儿健康成长服务多样，所有机构有亲子活动和家长课堂，提供膳食营养服务，2/3的有疾病防控服务。三是都提供照护2-3岁婴幼儿服务，两家机构提供照护6-24个月婴幼儿。

西安市0-3岁托育机构发展过程中存在的问题

1.公立托育机构财政支持不足

虽然西安市有一定数量的0-3岁婴幼儿托育机构，但是托育机构类型较单一，大多是市场化的托育机构和早教机构，公立托育机构财政支持不足，公办托育机构数量较少。一方面是数量较多收费高且质量参差不齐的市场化托育机构，另一方面是数量紧缺、高质量普惠性质的政府举办的托育机构。而0-3岁婴幼儿家庭更加愿意选择政府举办的托育机构，但因数量有限使得他们在选择时陷入两难境地。目前西安市大部分托育机构都以早教为主，课程设置和招生都倾向于2岁及以上婴幼儿，这些机构环境好、从业人员较专业、设置的课程也符合婴幼儿发展，但费用也较昂贵，对中低收入家庭来说压力较大。

2.托育机构监管主体不明

通过对托育机构负责人的访谈了解到，0-3岁婴幼儿托育服务监管主体主要是市卫生与健康委员会，同时涉及教育部门、卫生部门等，部分托育机构是作为私人运营机构在工商管理部门注册登记的，并未在卫健委和教育局备案。这导致0-3岁婴幼儿托育机构存在监管主体不明确、部门之间职责不明确等问题。监管主体不明确导致现有托育机构规模小、收费高，服务不灵活。通过调研发现，既有的0-3岁婴幼儿托育机构规模都较小，婴幼儿数量平均小于60人，从业人员数量在15-30人之间，相配套的教师及保育人员也偏少。这从侧面反映出当前西安市0-3岁婴幼儿托育服务的供不应求，这也造成部分托育机构出现收费高，甚至乱收费等现象。这些托育机构每个月的基本收费都在3000元以上，其中还不包括特殊节日举办的各类活动项目的费用。在服务形式方面，主要为日托，像针对于节假日或特殊工作婴幼儿父母开展的临时托育、半日托等几乎没有，托育形式太过单一。

3.托育机构招生年龄受限

课题组在访谈托育机构负责人时了解到，目前多数托育机构大多只招收1岁以上的婴幼儿，只有少数机构招收1岁以下婴幼儿，但收费极高。同时部分0-3岁婴幼儿家庭对托育机构及托育机构从业人员整体素质还持质疑态度，即便家庭经济条件允许，他们还是宁愿选择家庭育儿也不愿将1岁以下的婴幼儿送至托育机构照护。

4.托育机构从业人员素质参差不齐

截至2021年年底，西安市设有早教托育专业的本科和高职类院校不足10所，由于早教托育专业毕业生数量较少，培养的毕业生数量还远远不能满足社会需求。而现有的托育机构从业人员在职前阶段大多未受过专业培训。同时，由于缺乏0-3岁婴幼儿托育服务从业人员的从业准则，也是导致0-3岁婴幼儿托幼机构从业人员素质参差不齐的原因。

西安市0-3岁婴幼儿托育公共服务体系的构建

0-3岁是人生成长的重要阶段,是幼儿身体快速发育关键期。大量研究表明，高质量的托育对婴幼儿的成长与发展不仅有短期影响，还有重要的长期效应。相关研究表明，接受高质量托育服务的婴幼儿比接受低质量托育服务的0-3岁婴幼儿有更好的行为、社会技能和学习成绩。课题组通过对我国婴幼儿托育行业发展的梳理，从政府、社会和家庭三个维度提出如何构建西安市0-3岁婴幼儿托育公共服务体系。

1.政府层面

（1）加强顶层设计和政策支持，完善监管机制

一方主导，多方参与，在0-3岁婴幼儿公共托育服务供给中，主导者角色必须由政府扮演，政府应负责制定托育服务领域发展蓝图、调控对托育服务领域的财政投入及对托育行业的监督管理，包括教育目标的制定。而市场、社会力量则充当积极参与者，在政府政策引导和财政支持下建立不同运营模式的托育服务机构，如民营托育、集体托儿所等。但市场和社会力量在享受政府帮扶的同时，也要接受政府的审查、监督、评估和管理。政府、市场与社会力量充分发挥各自长处，三者相互合作，互为补充和约束，为托育家庭提供兼具普惠性、高质量、范围广、多样性的托育服务提供更多选择。

《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》强调把婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划。《托育机构设置标准（试行）》和《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》旨在明确0-3岁婴幼儿托育服务机构的建设主体、人力、物力投入等方面的内容，也对托育服务专项行动提出了基本原则及中央预算内投资支持方式及内容。但政策文件只对卫生健康部门、教育部门、住房城乡建设部门等相关工作部门职责进行了分工，并未形成各部门的具体工作细则及完备的法律法规监督体系。因此，相关部门要加强合作，强化部门之间的协调配合，加快落实相关支持措施，建立托育机构服务质量、过程管理等评估指标及建立常态化的评估机制，以更好地提升托育机构的服务质量。

（2）奉行先“兜底补缺”再“适度普惠”的托育服务理念

目前0-3岁婴幼儿托育机构从业人员的能力良莠不齐，高质量托育机构数量较少。因经济发展水平的差异，能提供普惠性托育服务的地区不多，难以满足家庭尤其是普通收入家庭托育服务的一些现实需求。因此，政府应率先承担起托育服务供给的“兜底补缺”责任，提高托育服务能力，以较高质量的服务重拾家庭对托育服务的信心。在此基础上，通过加大财政投入，鼓励市场、社区、社会组织与家庭形成合力，将托育服务理念向“适度普惠”转变，进而打造高质量托育服务。

（3）构建妇女生育友好型社会

老人退休时间的延迟及带养意愿的降低、月嫂保姆收费高、服务简单且存在安全隐患等现实问题的存在，迫使育龄家庭生育后，母亲牺牲个人工作照顾婴幼儿，甚至成为全职妈妈。对职业女性来说，一旦做出生育选择，就会对个人职业发展产生或大或小的影响，有的只是耽误一段时间的工作，有的可能就是结束个人的职业生涯，面对这种状况，一些职业女性甚至选择放弃生育。因此，切实解决0-3岁婴幼儿托育问题，就是解决职业女性“选择生育”还是“选择职业”的两难问题。建设有利于生育的社会环境，应从维护妇女合法就业权利角度出发，倡导灵活的工作时间与空间。在落实妇女生育政策的同时，还可以为怀孕和哺乳妇女设置弹性工作时间，以保障她们的工作稳定等。

（4）加强对儿童的社会支持，普及托育服务

作为联合国《儿童权利公约》的缔约国之一，我国政府一贯倡导对儿童权利的保护，坚持落实创建适合儿童身心健康发展的成长环境。当家庭无力支持儿童的发展时，国家有责任对其给予帮助，以保障他们的发展权、生存权和受保护权。而高质量的婴幼儿公共托育服务就是对家庭照养无力的有效补充，从根本上来说就是在为婴幼儿提供适合其健康发展的服务，是对婴幼儿权利的有效保障。可以通过大力发展以社区为基础的托育机构，积极发展普惠性托育服务。如以社区为中心，通过政府与社会组织的合作，为0-3岁婴幼儿家庭提供非营利的照护服务，为其提供就近、体贴的照料帮助。此外，支持有条件的公办幼儿园开办托班，增加2-3岁婴幼儿的入托比例，减轻婴幼儿家庭养育负担。

（5）完善托育机构从业人员的准入制度

师资水平直接决定了婴幼儿早期教育的质量，研究制定0-3岁婴幼儿托育机构从业人员职业标准，严格要求并明确日常考评考核机制。托育机构从业人员要持有相关证书及培训合格证上岗。不仅要注重托育从业人员专业素质和能力水平的考核，还要注重考核其思想道德修养和素质，以使婴幼儿照护服务行业得到更规范有序的发展。

2.社区层面

（1）鼓励社会力量积极参与

公共托育领域的起步阶段，首先要确定政府为主导力量，从经济、政策等方面推动托育服务供给，大力建设公办托育机构，从中逐步探索建立一套成熟的运作管理模式作为行业规范标准。通过政府购买服务等多种方式，鼓励社会力量进入婴幼儿照护服务行业，构建主体多元、形式多样、服务灵活的婴幼儿照护服务体系。政府可加强托育宣传，引导机关、企事业单位、社区作为供给方建立托育服务机构，并适时出台补贴政策和税收政策等进行支持，增强其参与积极性。其次是服务资源的提供要想源源不断，必须依托于市场的“造血”能力，因而应大力促进从事幼儿托育服务的专业性社会组织的“生长”，在探索中建立多种经营性质的托育服务机构，以填补目前托育服务的供给缺口，进一步加大供给力量。

（2）推进和完善社区婴幼儿照护服务点

大力发展以社区为基础的托育机构，积极发展普惠性托育服务。以社区为中心，通过政府与社会组织的合作，为0-3岁婴幼儿提供非营利保教服务，为家庭提供就近照护帮助。依托社区建立普惠性0-3岁婴幼儿照护服务点，研究普惠性价格合理区间，扩大社区照护服务的受益面。同时，丰富托育服务内容，根据婴幼儿家庭的不同需求和家庭消费水平，为其提供全日制托管、半日制托管、计时托管、假期托管等多种服务形式，以满足托育家庭的多样化照护需求。此外，支持有条件的公办幼儿园开办托班，增加2-3岁婴幼儿的入学比例，从而减少婴幼儿家庭负担。

（3）完善社区托育服务配套模式

一是为0-1岁婴幼儿家庭提供“以养为主”家庭指导。提供科学看护婴幼儿、心理调节等方面的指导，帮助年轻父母掌握科学育儿方法。二是为1-2岁婴幼儿家庭提供“养教结合”家庭指导。在养育指导的基础上不断增加教育比重，提供多形式的、专业的亲子早教指导服务。三是为2-3岁婴幼儿家庭提供公益性的照护服务。除了继续提供早教指导服务，帮助家庭养育之外，还可以根据2岁以上婴幼儿家庭实际需要提供多元化及可选择的照护服务。

3.家庭层面

（1）家庭仍将作为婴幼儿托育服务的主要提供者发挥作用

根据0-3岁婴幼儿身心发展的特殊性，0-3岁婴幼儿的保育和教育还是要以家庭为主的。因此，在未来很长一段时间内，家庭仍将作为婴幼儿托育服务的主要提供者发挥作用，而给予家庭指导与支持，提高家庭照护水平是十分有必要的。

（2）创建父母双方共同承担责任的良好环境

提倡两性平等的家庭观念。生育政策中的性别平等有利于解决和减轻女性的抚养责任，进而提高女性就业能力。加强对两性平等社会意识和两性平等家庭观念的宣传，强调男性在养育孩子中的作用，并在政策上为爸爸育儿提供一定的支持。