PPP项目投融资风险与履约控制——以新增G343豫皖交界至永夏界段改建工程项目为例

肖俊生 任加亮

(中国建筑第七工程局有限公司，河南 郑州 457006)

0 引言

本文以新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程项目为例，通过合理设计该项目运作模式，总结PPP项目投融资风险，制定PPP项目投融资风险应对策略，并提出有针对性的解决措施，以确保该项目建设目标如期完成，有效提升豫东区域干线公路网服务水平。

1 项目概况

新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程项目由河南省M市政府与社会资本方合作开发。前期可研等工作由属地市政府负责，建设资金筹集由社会资本方负责。同时，属地市政府委派市公路管理局承担建设任务。

1.1 项目前期准备与立项

依据河南省普通国(省)道网调整规划和相关政策文件，受河南省M市公路管理局委托，河南省P设计院有限责任公司承担《国道G343豫皖省界至永夏交界段改建工程可行性研究报告》编制工作，负责前期市场调查、概念性方案设计及优化、协助政府方优化概算、完成投资合同评审等工作，并承担选址意见书、环境测评、可研报告、财政预算报告、初设批复、施工许可等合法合规要件的准备和报批工作。

1.2 项目建设规模及内容

该项目建设路线全长约45.064km，总投资估算为12.761 8亿元。其中，建筑安装工程费为9.223 7亿元，占项目投资估算的72.28%。

该项目前期设计工作分为两个阶段：初步设计与详细施工图设计。项目建设内容包括线路、路基、路面、桥涵、线路交叉、防护工程、交通工程、沿线设施等。

2 项目运作模式设计

在社会资本方与政府方合作过程中，针对该项目特点，考虑采取融投资带动总承包、FEPC、PPP等模式。其中，融投资带动总承包是“小资金撬动大项目”的典型模式，即为获取项目施工总承包权对项目进行小额融资或投资，且在实施过程中不承担其他融投资及担保义务，并按约定时间和方式收回资本方资本息，对股权比例有严格要求[1]。FEPC为融资+EPC模式，项目实施主体必须是自负盈亏的市场主体，项目资金来源为企业资金，不与财政资金捆绑[2]。

从政府公共财政收入、社会资本方对股权的比例要求、实施合规性条件三个方面综合分析可知，融投资带动总承包模式不满足社会资本方股权比例要求，FEPC模式不满足合规性要求，而PPP模式正好弥补了上述两种模式的不足且满足政府与社会资本方共同要求。基于此，该项目选择PPP合作模式。

2.1 PPP运作模式

在该项目中，河南省M市公路管理局是代表甲方的实施机构，乙方为中建某局与河南X企业管理有限公司组建的联合体(以下简称“中建某局联合体”)。

该项目总投资金额为13.086 8亿元，项目资本金为不低于项目总投资的 20%。其中，政府方出资占项目资本金的49%，以货币方式或专项基金缴纳；中建某局联合体出资占项目资本金的51%，以货币方式缴纳。剩余资金由项目公司筹集，资金来源为银行贷款。项目投资最终结算价以M市审计部门审计结果为准，并经M市财政局认可。该项目PPP运作模式如图1所示。

图1 新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程项目PPP运作模式

2.2 PPP合同签订

该项目采用政府付费模式，由M市公路管理局与项目公司签订PPP协议，合作期为14年，其中建设期2年、运营期12年。中建某局以“资本金补足+施工总承包”模式参与该项目。勘察设计单位与监理单位由甲方委托并签订合同，项目公司负责向甲方支付勘察设计和监理费用。

项目公司与中建某局签订施工总承包合同。M市公路管理局作为该项目的实施机构，负责认质认价，并经M市财政局审核。项目公司负责工程计量和费用支付。

3 项目投融资风险

近年来，受宏观经济、政策环境以及市场环境影响，越来越多的企业通过与政府方合作，参与投-建-营一体化项目[3]。投-建-营一体化项目成功的关键在于创新融资模式，通过有限追索或无限追索的项目融资模式获取项目所需的债务资金。

项目公司按照M市政府公路局审批的初步设计文件、施工图设计文件相关要求，依照进度计划组织开展工程建设，并承担相关的费用、责任和风险。

通过市场调研和梳理类似项目案例发现，该项目主要存在投资政策性风险、投融资按期到位风险、规划调整及设计变更风险、工期履约风险、财务风险5种风险，如图2所示。

图2 项目投融资风险划分

3.1 投资政策性风险

PPP项目投资政策性风险主要是指在项目实施过程中，政府投资政策变化带来的风险。政府投资政策的不连续性、政府班子的更替变化等都会对PPP项目投融资造成影响[4]。鉴于此，与M市政府签订合作PPP项目协议前，应要求地方政府为基础设施特许权经营的规范操作提供一定的法律和法规保障，必要时签订特许经营协议，为项目建设及后期运营提供政策性支持和合同保障，在一定程度上化解部分投资政策性风险。

3.2 投融资按期到位风险

项目公司负责筹集的资金一部分由政府方与中建某局联合体缴纳，其余部分由项目公司进行投融资。政府方虽然不需要承担项目融资责任，但是政府的信誉程度、财政支出能力等都会对项目融资造成一定影响。如果政府的财政状况较差，PPP项目社会融资难度则会增加[5]。根据项目建设进度要求，项目所需资金如期足量到位存在一定风险。基于此，在PPP合同签订的5个工作日内，需要向M市公路管理局提交金额为项目建安费5%的建设期履约保函，对现金流的时效性进行明确界定。项目公司与银行签订贷款合作协议和授信额度证明，以便更好地促进融资工作的开展。银行在进行贷款时，仍按社会资本金的要求发放贷款，但对主要信用条件、信用评级、信用增级担保措施等有严格规定，这将直接影响风险敞口金额的大小[6]。如果融资资金不能按期足额到位，那么项目公司及社会资本方将面临违约违函风险。

3.3 规划调整及设计变更风险

该项目属于大长线线性工程。由于地方设计标准变更及属地政府出台的管控措施，项目建设内容和线路需要进行调整，对项目整个建设期预算造成一定影响，导致项目利润减少、项目公司投资收益降低。例如，在该项目建设初期，K0+000—K6+000里程段占用基本农田，且路线设计标准与相关建设标准不一致，需要进行线路调整，导致项目线路重新设计、项目规划土地许可手续重新办理，延长了行政手续审批周期，导致项目建设进度延误。

3.4 工期履约风险

在项目建设过程中，各种突发性事件会影响项目工期，增加工期履约风险。例如，占用基本农田的路线需要重新规划，设计历时505天，该项工作自由时差269天，影响总工期236天；受温比亚台风影响，关键路径停工47天；环保治理措施影响关键路径56天；新冠肺炎疫情影响关键路径38天。上述突发事件和不确定因素使项目总工期延长377天，工期履约面临极大风险。

3.5 财务风险

该项目除资本金，其余建设资金均由项目公司贷款。按贷款合同约定，从建设期结束竣工验收通过之日起开始偿还第1期贷款。若项目工期延长，会增加提前还款风险。扬尘环保、线路调整等不可预见因素导致项目公司还款压力增大，项目经济效益降低。

在项目运营期，项目公司面临较大的财务风险。该项目运营期为12年，政府方分12年偿还社会资本方建设资金。如果政府方资金不到位，项目公司将不能如期偿还银行贷款。此外，项目公司只能在合同约定的范围内提供运营服务，若不能及时收取运营服务费用，也会产生一定的还贷风险。

4 项目履约管控

为了保证项目能够按照PPP协议要求按期、按质交付使用，对项目建设过程中的风险进行化解至关重要。在项目全生命周期中，分阶段识别投融资风险并采取防范和化解措施，是实现投资目标、提高投资管理水平的有效途径。

项目公司通过识别与评估该项目风险，编制项目实施方案，按照风险降低、转移、分散、自留的基本原则对各环节风险进行有效应对。例如，项目功能要求改变、规划及设计缺陷、征地拆迁以及项目合规合法性手续不全、认质认价不及时等风险由政府方承担；市场调研不充分、投融资不到位、潜在风险未识别、建设超支、计量支付不及时、工期延长等风险由社会资本方承担；双方约定的合同变更及不可抗力因素等风险由双方共同承担。通过严格界定风险范围及义务责任，落实风险分担方案，达成合同共识，为履约管控提供有力支撑。

项目履约管控是指在项目管理过程中，对影响合同目标实现的风险采取的管控措施，主要包括进度履约管控、质量履约管控、运营履约风险管控，具体分析如下。

4.1 进度履约管控

项目公司是该项目进度履约管控主体之一，负责各参与方沟通、协调工作，负责建立沟通机制、沟通平台、项目建设例会制度等，通过现场检查及各参与方的信息反馈协调内外部关系。

进度履约管控分为三个层级：第一层级为政府方与项目公司，以里程碑事件与投入运营为控制节点；第二层级为监理公司，以监理规划实施细则和施工总进度计划为抓手，侧重按约执行；第三层级为施工项目部，以二、三级施工计划为依据，重在落实。

在项目施工阶段，项目公司负责项目进度和质量，组建集设计、监理、施工于一体的组织机构平台；对施工单位总进度计划、节点计划、资金需求计划、人员/机械配备计划等进行审核，负责编制项目总体计划方案。

为了保证施工进度，一方面进行内部优化，调整各专项工作时间，采取赶工措施压缩关键线路总时长；另一方面，收集和整理政府管控文件、不可抗力证明文件等，及时办理工期签证，合理延长工期，将风险降到最低。

4.2 质量履约管控

成立由项目职能部门、专职质量员等组成的质量管理领导小组，由项目经理担任组长，由总工程师、质量总监担任副组长，负责编制质量策划、创优策划、双优化策划等，并提交项目公司审核后执行；项目公司负责督促、检查、指导项目质量管理工作；各工区根据工程特点成立质量管理小组；项目公司定期对项目进行检查和质量评比，树立标杆工程目标，进而提高项目整体质量。

4.3 运营履约管控

在项目建设完工后，由项目公司协助甲方进行竣工验收。按照PPP协议运营可用性绩效指标，M市公路管理局相关部门负责制订年度竣工验收计划并组织落实。竣工验收通过后，项目公司与河南省永昌公路养护工程有限责任公司(以下简称“永昌工程公司”)签订运营协议，项目公司作为运营甲方，永昌工程公司作为运营乙方，负责项目运营维护事宜。项目公司每年按季度对永昌工程公司进行绩效考核，确保项目运营过程可控。

5 实践总结

5.1 明确投资管理者定位

投资管理者应依据PPP相关协议、施工总包合同、施工图样、政府相关规范等对项目建设过程进行管控与协调，保证项目质量、进度、范围目标。一方面，从投资管理、合同管理、施工安全管理等方面制订项目公司管理方案；另一方面，审核监理单位相关规划、细则、目标控制预案等。为了实现对项目全生命周期管控，可以从时间维(建设周期)、知识维(管理技术)、组织维(五方责任主体协调)三个维度建立完善的项目管理架构，明确各参与方职责。

5.2 采用系统管理方法

项目管理是以项目为对象的系统管理方法，通过目标计划、状况分析、优化路径、管理计划4项措施，达到动态管理、优化、调整项目质量、进度、成本的整体目标。该项目采用GROW模型(图3)建立信息化管理平台，提升了各参与方合作水平[7]。

图3 GROW管理模型

6 结语

本文以新增G343豫皖交界至永夏界段改建工程项目为例，分析PPP项目投融资风险与履约控制。该项目完工后，政府方委托社会第三方检测机构对项目各项指标进行检测验收，结果显示，该项目进度、质量、安全、环保等指标均达到合同要求。2021年1月1日，该项目竣工并投入使用，目前各项监控指标正常。该项目对于完善河南省东部区域干线公路网、带动当地经济发展发挥了重要作用。