公共部门基建项目绩效评价指标体系应用研究——以中国人民银行某地市中心支行营业用房改造项目为例

郭笃魁

(中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)

0 引言

2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，提出各级政府力争在3～5年基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。2020年2月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10 号)，明确要求使用国有资金的项目必须开展绩效评价。公共部门具有向社会提供公共产品或服务以及开展公共管理的属性，因此，深入开展公共部门基建项目绩效评价工作，既是全面实施预算绩效管理的内在要求，也是优化预算决策、压实管理责任、构建以结果为导向的现代预算管理制度的必然要求。

1 公共部门基建项目绩效管理现状

目前，我国公共部门基建项目绩效管理仍处于初级阶段，主要存在以下问题：

(1)绩效评价管理制度不健全，缺乏针对基建项目绩效评价的专项管理制度。个别地区制定的绩效管理办法体系不全面、重点不突出、操作性不强，公共部门基建项目绩效管理难度较大。

(2)绩效评价工作基础较为薄弱，尚未建立科学、系统、适用的基建项目绩效评价指标体系，缺乏懂技术的专业评审人员，第三方机构参与度较低，项目绩效评价结果的客观性、准确性较差。

(3)绩效评价范围较窄，往往侧重于项目财务预算评价，缺乏基于建设项目全生命周期的绩效评价。同时，缺乏完善的奖惩机制，结果导向作用未能发挥。

2 公共部门基建项目绩效评价体系构建

2.1 基本思路

基于公共部门基建项目特点，从效益性、效率性、有效性等方面开展绩效评价，既要遵循整体与局部、过程与结果、技术与经济相结合的评价思路，又要有针对性地体现项目公益性要求，重点对建设成本、组织实施、投资控制、产出能力、持续发展等指标进行评价，以体现评价结果的导向和激励作用。

借鉴公共部门基建项目绩效评价相关理论和实践经验，采用关键绩效指标(KPI)分析法，基于帕累托法则系统梳理基建项目关键绩效领域和关键绩效因素，并加以识别、统计、分析、应用和反馈，以实现贯穿基建项目全生命周期的绩效管理目标。

2.2 框架分析

公共部门基建项目绩效评价指标体系设计应遵循客观科学、系统全面、持续稳定和方便实用等原则，符合基建项目工作流程和全生命周期管理要求，确保绩效评价的全面性和有效性。

首先，基于公共部门基建项目特点,明确经济性、效率性、效益性、社会性等绩效评价目标，从建设单位决策层、管理层和执行层多个角度进行目标分解，筛选出公共部门基建项目的关键绩效领域和关键绩效指标；其次，筛选出关键性指标，建立项目内部全方位、全过程、可实现的绩效评价指标库；最后，综合考虑事前、事中和事后全流程，对公共部门基建项目绩效评价体系进行论证、跟踪、监测和反馈。基于全生命周期的公共部门基建项目绩效管理流程主要包括决策、过程、产出、效益4个关键绩效领域，如图1所示。

图1 基于全生命周期的公共部门基建项目绩效管理流程

针对不同类型的公共部门基建项目，扩大各绩效领域的评价指标范围，形成具有项目特征和扩容能力的关键绩效指标。同时，针对每类绩效指标进行内容设定、指标赋值、指标解释，最终形成公共部门基建项目绩效评价指标库。组织建设单位在项目实施过程中同步开展绩效全流程自我评价，及时发现问题并改进；项目主管部门或上级财政部门结合项目进程开展阶段性绩效辅导和评估，适时对绩效评价结果进行反馈和改进；项目完成后进行整体绩效评价和反馈，以检验预算绩效管理目标的实现程度，由此实现公共部门基建项目绩效目标设计、执行、评价、运用、反馈的闭环管理框架。公共部门基建项目绩效评价体系框架如图2所示。

图2 公共部门基建项目绩效评价体系框架

2.3 评价方法

结合公共部门基建项目管理要点、实施重点和难点、内外部审计风险点和竣工决算审计关键点，运用鱼骨图分析法对决策绩效、过程绩效、产出绩效、效益绩效4个维度的重要指标进行总结和归纳，按照关键绩效领域→关键绩效要素→关键绩效指标的顺序依次确定各类关键绩效指标的定义，逐层提取关键绩效指标。其中，关键绩效领域对应决策绩效、过程绩效、产出绩效、效益绩效4个一级指标，关键绩效要素对应项目立项、绩效目标等15个二级指标，关键绩效指标对应立项程序的规范性、立项依据的充分性等23个三级指标，由此形成公共部门基建项目绩效评价指标体系，如图3所示。

以关键绩效指标“立项程序的规范性”为例，该指标可解释为“项目的申请、设立过程是否符合法规政策和行业主管部门等相关要求，用以反映和考核项目立项的规范情况”，其评价要点包括：项目申报材料是否齐全，是否符合相关要求；是否开展了必要的可行性研究、专项检测、风险评估、集体决策等；是否按规定要求取得上级单位、相关主管部门的审批文件等。

2.4 指标赋值

为提高指标赋值的科学性、合理性和有效性，本文采用层次分析法进行通用型指标赋值。同时，运用专家打分法进行个性化指标赋值。以决策绩效指标为例，该指标主要用于评价立项依据的充分性、立项程序的规范性、绩效目标的合理性、绩效指标的明确性和预算编制的科学性。首先，通过分析各指标间的关联度和对决策指标的影响程度，对各指标的重要性打分(1～9标度法)；其次，经过矩阵化处理得到各指标赋值；最后，结合公共部门基建项目管理实践，在综合评估的基础上，将产出绩效、效益绩效指标权重设定为60%，将决策绩效、过程绩效指标权重设定为40%。通过梳理和分析打分结果，得到决策绩效指标共计13分、过程绩效指标共计27分、产出绩效指标共计34分、效益绩效指标共计26分，详见表1。

图3 公共部门基建项目绩效评价指标体系

表1 公共部门基建项目绩效评价指标赋值

(续)

3 案例分析

3.1 项目概况

中国人民银行某地市中心支行营业用房改造项目于2018年10月开工建设，2020年8月完成竣工，同年完成竣工决算审计。为客观、全面地开展该项目绩效评价工作，在综合考虑该项目规模、完工情况等客观因素前提下，委托某第三方咨询公司开展项目整体绩效评价。

3.2 绩效评价体系构建

根据维修改造项目特点，该咨询公司组建了绩效评价小组，全面收集该项目各阶段项目资料，遵循“产出绩效和效益绩效指标权重不低于60%”“全面、客观、合理、可持续”的评价原则，结合中国人民银行基建项目绩效评价指标体系进行该项目关键绩效领域、关键绩效要素和关键绩效指标的适用性分析，制订该项目绩效评价方案。经过多轮研讨和交流，进一步优化财务管理、组织实施、产出质量和可持续效益等指标设置，并对绩效管理目标影响较大的指标重新赋值，构建该项目绩效评价指标体系。

该体系共包括决策绩效、过程绩效等4个一级指标，项目立项、绩效目标等13个二级指标，立项依据的充分性、立项程序的规范性等23个三级指标，并明确各指标的解释、赋值和评价标准。

3.3 应用效果

绩效评价小组以该项目绩效评价指标体系为依据，将项目的立项、实施、资金使用及管理、项目成效等指标纳入评价范围，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等开展绩效评价。同时，针对具有对外服务职能的货币信贷、金融稳定、支付结算等受众和具有运维管理职能的保卫、后勤等受众以及随机抽取的外单位业务办理受众共116人开展满意度调查，最终回收有效问卷111份。结合绩效评价结果和问卷调查结果可知，该项目绩效评价得分为90.22分，评价等级为“优”。

绩效评价是测度项目绩效管理成果和开展后续绩效管理工作的关键节点，其作用主要体现在以下三个方面：

(1)有利于项目建设单位认真分析问题原因、总结经验教训，提出完善内部绩效管理和外部协调工作的改进措施。结合绩效评价实施过程的相关反馈意见，对部分测评难度大、绩效特征描述不准确的指标进行修订；对指标解释和评价标准进行完善，以提高指标体系的适用性。

(2)有利于指导该项目建设单位做好项目后评价准备工作，以实现项目闭环管理和基于全生命周期的绩效管理。

(3)有利于其他在建项目参照修订的绩效评价指标体系，强化前期论证、加强制度建设、优化统筹安排、规范资产管理，推动项目绩效管理水平整体提升。

4 公共部门基建项目绩效评价优化对策与建议

4.1 全面推进公共部门基建项目绩效评价

(1)完善公共部门基建项目绩效评价配套管理机制，以地市为单位，结合辖区法规政策及项目特点，制定区域化的基建项目绩效评价管理制度，压实建设单位绩效管理主体责任，形成以绩效为导向的工作机制。

(2)按照建设单位开展绩效自评、项目主管部门开展专项绩效评价和财政部门开展综合绩效评价的原则开展不同类别项目的绩效评价工作，实现绩效评价信息公开。

(3)充分发挥第三方咨询公司在公共部门基建项目绩效评价中的作用，借助专业机构的工作思路、方法经验提高建设单位管理能力，以全面提升整体绩效管理水平。

4.2 建立科学、适用的绩效评价指标体系

(1)明确绩效评价标准，建立可测度且具有良好扩容性的公共部门基建项目绩效评价体系框架，构建与此相适应的关键绩效指标库。

(2)结合项目特点，制定科学合理的绩效管理目标，并落实到具体部门和岗位，签订绩效协议，强化责任落实。

(3)开展同类项目绩效评价指标的收集与分析，重点关注评价指标与资金投入、工作任务、实施期限、成本投入等因素的匹配关系，提高评价指标的适用性和可操作性，进而提升绩效评价水平。

4.3 推行全生命周期的绩效评价管理

(1)基于公共部门建设项目全生命周期设定绩效评价目标，将绩效评价工作关口前移，构建事前绩效评估、过程绩效监测、竣工整体评价相结合的全流程绩效评价模式。

(2)推进精细化管理，在项目建设过程中体现“精、准、细、严”的管理要求，着重解决绩效目标不明确、实施程序不规范、过程管理不严格、投资管理不到位等问题。

(3)通过预算绩效管理信息系统、BIM模型等信息化技术加强项目绩效运行状态监控，及时发现和处理偏差问题，优化绩效管理体制。

4.4 重视绩效评价结果反馈

(1)以绩效评价结果反映的共性问题为切入点，完善相关工作机制和管理制度，加强在建项目绩效目标监控，抓好整改落实。同时，将绩效评价纳入项目库管理环节。

(2)及时公布绩效评价信息，指导建设单位修正后续类似项目的绩效目标和评价标准，做好对下一年度项目预算指标的调控和统筹，真正发挥预算引领作用。

(3)强化绩效评价结果的激励约束作用，压实基建项目预算管理责任，将评价结果纳入年度业务考核体系，作为建设单位年度考核定级和相关管理人员评优评先、职务晋升等的重要依据。

5 结语

本文以公共部门基建项目绩效评价为研究对象，分析了绩效评价的基本思路、方法和标准，提出了项目通用指标和个性指标的赋权方法，从全生命周期的管理角度构建了公共部门基建项目绩效评价体系框架。一方面，基于全生命周期理念的绩效评价指标体系有助于提高绩效管理的系统性、针对性，推动事前、事中和事后相结合的全流程管理，增加了基建项目绩效评价管理的反馈环节，提升了基建项目绩效管理的效率和效益；另一方面，丰富了公共部门预算绩效管理实践，提高了基建项目绩效评价管理的规范化、科学化管理水平。此外，委托第三方咨询公司开展基建项目整体绩效评价，强化了建设单位的主体责任，优化了绩效评价指标体系，促进了绩效管理工作的良性发展。

通过实际案例分析可知，该绩效评价体系具有较高的实用价值，可为其他基建项目绩效管理提供参考。