农村公共服务高质量发展：价值、问题与路径

张 江 海

(中共福建省委党校公共管理教研部,福建 福州 350100)

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。其中，城乡发展不平衡和农村发展不充分是重要体现，而农村公共服务的高质量发展是化解这一矛盾的重要举措。鉴于此，研究农村公共服务高质量发展的多重价值和存在问题，并进一步探析其实践路径，可以更好地满足农村居民日益增长的美好生活需要，推进农村全面发展与实现城乡和谐发展。

一、农村公共服务高质量发展的多重价值

农村公共服务高质量发展是党和政府践行“以人民为中心”发展理念的集中体现，是破解农村发展不平衡不充分的重要举措，是对农村居民美好生活需要的积极回应[1]。新时代推进农村公共服务高质量发展有助于完善后脱贫时代相对贫困治理、构建国内国际双循环发展格局、实现共同发展和共同富裕。

(一)完善后脱贫时代相对贫困治理

随着2020年我国脱贫攻坚战取得全面胜利，现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部脱帽，绝对贫困群体全部消除，区域性整体贫困得到解决。绝对贫困的消除是我国反贫困治理进程中里程碑式的突破，但也意味着我国的贫困治理将进入一个新的发展阶段，相对贫困治理将成为我国新时代贫困治理的重要任务。与绝对贫困治理侧重于解决人的基本生存问题不同，相对贫困治理侧重于实现人的全面发展，农村公共服务高质量发展则是实现相对贫困治理目标的重要路径，有助于破解能力贫困和筑牢治理根基，从而更好地完善后脱贫时代的相对贫困治理。

1.破解能力贫困。能力不足是导致相对贫困主体贫困的重要因素之一。而农村公共服务的高质量发展可以通过落实国家提供的一系列惠农举措来精准提供多样化的公共服务。如通过提供有针对性的就业指导服务来解决农村相对贫困主体内生动力和发展信心不足的问题，从思想上帮助其将“等靠要”转变为“行动敢”，激励其发展致富的积极性；通过构建系统的教育培训长效机制为农村相对贫困主体提供工学结合、半工半学的职业教育培训机会，帮助其掌握多样化的劳动技能，从而逐步提升其认知水平和发展能力[2]。这些精准公共服务的提供有助于多角度提升农村相对贫困主体的能力，帮助其更好地提升收入水平和生活水平，以满足其日益增长的美好生活需要，进而消除相对贫困。

2.筑牢治理根基。虽然我国已经取得脱贫攻坚战的全面胜利，但仍须警惕市场波动、产业迭代升级、自然灾害和突发意外等引发的返贫风险。而农村公共服务的高质量发展有助于优化农村社会保障，巩固脱贫攻坚成果。具体可通过扩大农村医疗保险和养老保险的覆盖面和覆盖群体，以及提高保障层次等，进一步巩固脱贫攻坚成果，有效增强相对贫困群体的获得感、幸福感和安全感；通过完善社会救助制度，提高农村儿童和老年人等困难群体的救助比例，有效提高困难群体抵御风险的能力，进一步筑牢相对贫困的治理根基。

(二)构建国内国际双循环发展格局

“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的开局起步期，也是世界百年未有之大变局的加速演进期、全球百年未遇之大疫情的持续影响期，党的十九届五中全会作出“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”的科学判断[3]，指出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[3]。而农村公共服务的高质量发展，有助于打通阻滞国内大循环的堵塞点，推动形成国内国际双循环发展格局。

1.打通农业生产的堵塞点。农业是国民经济的基础，农业的重要性在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下不断上升。农业生产可以为工业提供重要原材料，为稳定物价奠定坚实的基础；农业生产尤其是粮食生产可以保障国家粮食安全，为国内大循环奠定坚实的基础。但受到农村基础设施落后、农业比较效益较低和农业科技水平不高等影响，农业生产成为制约国内大循环的堵塞点之一。而农村公共服务高质量发展有助于打通这一堵塞点。具体可通过加强农田水利设施、农村道路和农产品仓储保鲜物流等农村基础设施建设来稳定农业生产，提高农产品供应能力；通过加强大数据、物联网和人工智能等新型基础设施建设来提高农业现代化水平，提升农业比较效益，进一步培育和扩大国内市场，增强国内大循环的动力。

2.打通农村消费的堵塞点。农村消费需求是形成国内大循环的重要基础。农村市场是国内消费市场的重要组成部分，农村居民是我国重要的消费主体。第七次全国人口普查结果显示：2020年，居住在乡村的人口为509 787 562人，占36.11%[4]。庞大的人口规模决定了农村消费市场规模和潜力巨大。但农村蕴藏的消费市场需求尚未有效转化为现实需求，农村居民消费不足成为制约国内大循环的堵塞点之一。而农村公共服务高质量发展有助于打通这一堵塞点。具体可通过完善农村教育、医疗、养老等普惠型基本公共服务供给，有效提高农村居民的社会保障水平，促使农村居民可以将原本用于子女教育、医疗、养老等支出的部分预防性储蓄用于当期消费，以激发农村的消费市场潜力；通过健全农村文化基础设施，丰富农村文化生活，为农村居民提供多样化的公共文化服务，有效满足农村居民日益增长的文化需求，以激发农村的消费市场活力。

(三)实现共同发展和共同富裕

为了更好地化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，应进一步推进共同发展和扎实推动共同富裕。党的十九届五中全会强调“扎实推动共同富裕”，并把“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年基本实现社会主义现代化远景目标的重要内容[3]。而农村公共服务的高质量发展可以更好地带动农村居民实现物质富裕和精神富足，更好地化解上述矛盾，从而实现共同发展和共同富裕。

1.实现物质富裕。共同富裕是物质富裕和精神富足的有机统一。物质富裕可以夯实共同富裕的物质基础，并为精神富足创造良好条件，切实推进并实现部分到整体的逐步富裕与低层次到高层次的过程富裕。我国共同富裕推进过程中面临着城乡居民收入差距较大和城乡基本公共服务差距明显的问题。其中，从城乡居民收入差距来看，虽然我国城乡居民收入随着社会经济的发展均有大幅度提升，但城乡居民人均可支配收入差距依然较大，2021年城乡居民人均可支配收入比为2.50[5]。从城乡基本公共服务差距来看，城市的公共服务资源配置较为完善，且公共服务供给水平不断提升，但农村的公共服务资源覆盖范围和支持力度还不够，不能满足农业农村发展对各种公共产品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍带有明显的二元特点[6]。而农村公共服务的高质量发展是缩小城乡居民收入差距和城乡基本公共服务差距的重要手段。具体可通过加快推进农业转移人口市民化进程，大力支持民营企业发展，改善民营企业在融资、投资和市场准入等方面的营商环境等，逐步扩大农村居民的就业渠道，提高农村居民的收入水平，以有效缩小城乡居民收入差距；通过加大农村公共基础设施建设投资力度、优化农村教育卫生文化等公共服务供给、健全农村居民社会保障体制等，逐步完善农村公共服务供给，推进城乡基本公共服务均等化，以有效缩小城乡基本公共服务差距，进而推进农村共同富裕的进程。

2.实现精神富足。精神富足对物质富裕具有促进、引导作用，要推动实现物质富裕和精神富足的平衡、充分发展，以更好地满足人民日益增长的美好生活需要。但当前公共服务体系不完善和城乡文化利益分配不均衡导致农村面临公共文化资源相对匮乏和公共文化产品供给不足的困境。而农村公共服务的高质量发展是化解农村文化日益式微的现状和满足农村居民日益多样化的精神需求的重要手段。具体可通过支持农村戏曲曲艺、非物质文化遗产等优秀传统文化的传承和发展，以及将农村传统农耕文化、民俗文化等优秀传统文化与当代文化不断融合创新，进一步丰富农村公共文化供给；通过开展农村道德讲堂、农村好人评选等群众性文化活动，引导和鼓励农村居民主动参与，有效增强农村居民的归属感和责任感，传递和弘扬崇德向善、互帮互助、诚信友善等价值理念，更好地满足农村居民日益多样化的精神需求。

二、农村公共服务高质量发展存在的问题

随着乡村振兴战略的全面推进，我国不断加大农村公共服务财政投入力度，农村公共服务供给水平逐步提升，推进了农村公共服务的稳步发展。但当前农村公共服务供给存在需求识别不够精准、规划设计不够科学和多元主体协同供给不足等问题，会阻碍农村公共服务高质量发展。

(一)需求识别不够精准

农村公共服务需求识别主要是针对农村公共服务现状进行梳理，通过调查摸排和农村居民主动表达等途径了解农村居民的现实需求和潜在需求。随着社会经济的快速发展，农村居民的需求呈现出日益多样化、多层次和个性化的特点，但当前农村公共服务需求识别机制不够健全，对农村居民的公共服务需求识别不够精准，会制约农村公共服务高质量发展。

1.政府的需求调查不够充分。政府主要通过公开征求意见、基层调研、座谈会、网络征集和专业机构调查收集等渠道调查农村居民的公共服务需求，但受农村城镇化进程和人口流动加快、调查对象对调查工作配合度不高，以及各级政府调查经费分担不明确等影响，需求调查过程中容易产生调查不深入、不具体、流于形式的问题，无法获取农村居民真实有效的信息，从而会影响需求识别的精准程度。

2.农村居民表达意愿和能力不足。农村居民的需求表达意愿和表达能力与需求识别的精准程度密切相关。但在当前农村公共服务发展过程中，受利益表达组织缺位、利益表达权利意识缺乏、利益表达客体角色错位和利益表达渠道不畅等影响，农村居民的需求表达意愿不强和能力不足，在农村公共服务需求识别中容易产生表达缺失、表达失真等问题，从而会影响需求识别的精准程度。

(二)规划设计不够科学

农村公共服务规划设计是在精准识别农村居民需求的基础上，根据农村实际情况制定科学合理的规划和具体的实施方案。随着我国全面建成小康社会目标的如期实现，农村居民的需求逐步由基础性公共服务需求向保障性公共服务需求和发展性公共服务需求转变，要求农村公共服务规划设计应适时进行动态调整，以更好地满足农村居民的需求转变。但当前农村公共服务规划设计存在的规划不适配、配置不合理等问题，会制约农村公共服务高质量发展。

1.规划不适配。我国农村地区在经济发展水平、人口结构、财力水平和公众偏好等方面存在较大差异，需要地方政府在进行农村公共服务规划时，因地制宜制定规划设计方案。但在实际运作中，部分地方政府对国家规划设计方案落实不到位，缺乏紧扣地方实际情况的专项规划和具体举措，使得农村公共服务出现供需错配、供给质量不高等问题。如在农家书屋工程建设中，一般都是图书的配置数量达到既定要求，但未紧扣农村居民的多元需求兼顾配置好专业类、大众类、教育类等图书，且音像类、报刊类等产品配置比例较低，未能有效满足农村居民的阅读偏好，使得供给与需求不适配，制约了农家书屋文化服务功能的发挥。

2.配置不合理。虽然我国农村公共服务的投入力度和服务水平不断提升，但农村居民在基础教育、医疗卫生、社会保障和公共交通等方面享有的公共服务相比于城市居民仍存在一定差距，存在农村公共服务资源配置不合理、不充分等困境。同时，农村公共服务资源还存在重复配置、碎片化配置等问题，影响农村公共服务效率和水平的提升，不利于农村公共服务高质量发展。如农村老年照护保障服务涉及到卫生健康部门、民政部门、医疗保障部门和残联部门等，各部门在一定程度上存在目标不一致、分工不明确等问题，使得为老服务未形成合力，会降低农村养老服务供给的效率和质量[7]。

(三)多元主体协同供给不足

随着政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，政府转变供给理念，逐步吸纳社会组织和市场主体参与农村公共服务供给，初步构建了政府主导、市场与社会参与的多元主体协同供给的格局。但由于价值取向、利益诉求、资源禀赋和供给能力等存在差异，各主体间尚未建立高效互联、优势互补的协同供给机制，会制约农村公共服务高质量发展。

1.权责不够清晰。新时期农村的全面发展对地方政府的农村公共服务供给提出了更高的要求。而在农村公共服务供给过程中，受财权与事权不相匹配、自身财政困难无法筹措相关配套资金等影响，地方政府对农村公共服务的供给出现供给总量不足、质量不高等问题。如我国虽然实施了义务教育制度，但部分地方政府由于财政紧张，未能足额将国家规定的中小学生人均教育经费投入到位，影响了义务教育的质量和水平，未能有效满足农村居民对优质教育的实际需求。

2.协同供给不畅。多元主体的协同合作是提高农村公共服务供给效率，实现农村公共服务高质量发展的重要途径。但在实际运行中，政府与社会组织和市场主体之间存在协同供给不畅的问题。其中，社会组织受角色定位不明、政策体制约束和自身能力不足等因素影响，其参与农村公共服务供给的广度与深度不足；而市场主体受农村公共服务投资与收益不对等、投资风险较高等因素影响，其参与农村公共服务供给的意愿不强。这些均会导致政府与社会组织和市场主体之间未能形成有效的协同供给合力，从而会制约农村公共服务高质量发展。

三、农村公共服务高质量发展的实践路径

为推进农村公共服务高质量发展，应进一步完善需求识别机制、优化规划设计方案和健全协同供给机制，以更好地满足农村居民日益增长的美好生活需要。

(一)完善需求识别机制

农村居民的公共服务需求识别是农村公共服务供给的起始环节，是农村公共服务高质量供给的关键节点。地方政府应进一步通过科技赋能来精准识别多元需求，多措并举助力农村居民主动表达多元需求，进而完善农村公共服务的需求识别机制，为农村公共服务高质量发展奠定基础。

1.科技赋能，精准识别多元需求。随着大数据、人工智能和物联网等新兴技术手段在农村生产和生活中的广泛和深入运用，地方政府应借助科技赋能来精准识别农村居民的多元需求，以进一步完善农村公共服务需求识别机制。具体来说：地方政府应依托国家政务服务平台，通过互联网、微信小程序等渠道对多样化、个性化的农村居民需求进行搜集、识别、分类和整合，精准识别农村居民的真实需求，形成农村公共服务需求清单，并建立农村居民需求数据库，及时将农村居民的需求与其他服务平台相连接，为后续的农村公共服务精准决策提供科学依据，实现农村公共服务供给与需求相匹配；地方政府还应综合考量农村地区数字基础设施不健全以及农村居民信息技术操作能力不足等实际情况，综合采用实地调研、座谈会等传统需求调查方式，深入农村田间地头调研走访，以全面获取真实、有效的农村居民的公共服务需求。

2.多措并举，主动表达多元需求。农村居民是农村公共服务的需求主体，其需求表达程度与农村公共服务的精准供给密切相关，应多措并举促进农村居民主动表达多元需求，以进一步完善农村公共服务需求识别机制。具体来说：地方政府应加强对农村居民的公民意识教育，增强农村居民的主人翁意识，鼓励其踊跃参与农村公共活动，激发其对农村公共服务的参与热情；应通过传统媒体和新兴媒体宣传农村公共服务供给的内容、数量和方式等信息，消除供需双方的信息不对称，提高农村居民对农村公共服务的认知水平；应进一步拓宽和畅通需求表达渠道，如依托村级事务阳光工程构建网上村委会等村民公共事务参与平台及移动终端，以及支持有条件的地区建立乡村振兴大数据平台等，推动农村居民实时在线参事议事和表达多元需求。

(二)优化规划设计方案

农村公共服务规划设计是农村公共服务供给的关键环节，是农村公共服务高质量供给的重要节点。地方政府应进一步紧扣农村居民多元需求以加强规划的适配性、优化公共服务资源配置以提高公共服务水平，进而优化农村公共服务规划设计方案，为农村公共服务高质量发展明晰方向。

1.紧扣农村居民多元需求，加强规划的适配性。农村公共服务规划设计的适配性与农村公共服务供给的效率密切相关，应紧扣农村居民的多元需求来科学制定农村公共服务规划设计方案。具体来说：地方政府应基于《“十四五”公共服务规划》和《国家基本公共服务标准(2021年版)》等，根据地方实际情况出台和完善地方基本公共服务的规划和标准，确保本地农村居民能够公平可及地获得大致均等的基本公共服务；应在基本公共服务均等化水平明显提高的基础上，紧扣农村居民需求的变化，创新农村公共服务供给方式，鼓励社会力量参与学前教育、养老、医疗等服务领域，重点增加普惠性学前教育服务、普惠性养老服务和优质医疗服务等普惠性非基本公共服务供给；应进行前瞻性的规划设计，结合部分经济较发达地区农村居民日益提升的公共服务需求，通过加强服务品牌和服务标准建设等，大力发展和提供多样化的公共服务，推动公共服务与生活服务有机融合，在满足农村居民个性化、多样化的服务需求的同时，为农村公共服务高质量发展拓展空间。

2.优化公共服务资源配置，提高公共服务水平。公共服务资源的合理配置可以有效提升农村公共服务水平。具体来说：地方政府应加大农村公共服务资源的投入力度，其中在人力资源投入方面，要完善农村公共人才服务体系，结合农村地区基本公共服务供给对象的数量和需求合理配置公共服务人员数量，并进一步完善人才激励政策以吸引各类人才参与农村普惠型公共服务供给；在资金投入方面，要进一步完善财政支出体系，将财政预算向农村基本公共服务财政支出倾斜，并通过税收、补贴、补助等多种方式吸引社会资本参与农村公共服务供给。同时，地方政府应优化公共服务资源配置，提高资源配置效率，要通过构建城乡信息共享平台、常态化的联席会议等方式，加强跨地区、跨部门、跨领域之间的信息交流和工作协同，在基本公共服务清单制度建设、公共服务配套政策制定等领域通力合作，确保农村公共服务规划设计的科学性和可行性。

(三)健全协同供给机制

我国农村居民需求日益多元化，为提高农村公共服务供给的精准性，就需要政府、社会、市场在明晰各自角色和职责的基础上，形成以政府为主导，多元主体共同参与、优势互补的公共服务协同供给机制，以推进农村公共服务高质量发展。

1.科学划分各级政府的职责。农村公共服务协同供给机制的构建要根据农村公共服务的特点，按照支出责任与财权事权相匹配的原则，明确各级政府的责任，以更好地发挥政府在农村公共服务供给中的主导作用。其中，在农村基本公共服务方面，中央政府应综合考量教育、医疗、养老等公共服务的受益范围和层次性，合理划分各级政府的责任，确保事权与财权相匹配；应科学评估不同地区政府的财力需求和财政支付能力，完善转移支付制度，确保不同地区政府能够履行好基本公共服务的责任；应在财政资金的转移支付过程中，科学合理适度放权，让地方政府有一定的财政资金自主权，以调动地方政府提供农村公共服务的积极性，从而提高农村公共服务供给效率。

2.激活多元主体的参与活力。多元主体参与农村公共服务供给能够拓宽供给渠道，更好地满足农村居民日益多样化的公共服务需求。具体而言：针对社会组织来说，要进一步明晰社会组织在农村公共服务供给中的角色定位，明确社会组织作为农村公共服务的重要参与主体，与其他主体之间是平等与合作的关系；同时，要进一步完善社会组织的准入和退出，以及激励和监督机制，培育更多的社会组织参与到教育、医疗、养老、文化和社会救助等农村公共服务领域，提高农村公共服务供给水平。针对市场主体来说，政府要着力于营造平等合作、互利共赢的良好市场环境，鼓励市场主体参与到农村公共服务领域，确保各类市场主体公平竞争；要逐步健全政府购买农村公共服务的体系，完善购买目录、购买流程、购买方式、支付形式以及投资者保护机制、风险利益共担机制等，以更好地规范政府购买农村公共服务的行为和保障市场主体的合法利益；要坚持放管结合和宽进严管的原则，进一步加强对各类市场主体的全方位监管，尤其是要运用大数据加强对市场主体的事中事后监管，确保各类市场主体的农村公共服务供给质量。