基层清单法问责制度创新的成就与限度——以浙江省Y区“清单法”为例

杨 帆

一、问题的提出

党的十九届四中全会强调，要“健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度”1《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月06日。。党的全面领导，党的执政能力和领导水平的提升，均需要依靠严格的问责制度。在行政实践中，“基层”（街镇）是履行公共服务职能，将公权力落地的前沿阵地，如何规范基层公权力的运用方式，一直是行政问责研究的重要关怀。在问责制度约束力和执行力不足的情况下，基层问责工作容易出现“无效监督”和“滥用问责”两类局限。一方面，地方政府与派驻基层的纪检监察队伍之间的委托—代理关系不清，使得上级问责基层的力度不足，目标不明确，问责对象不清晰，2阎波、林林、章磊：《“监督全覆盖”背景下基层政府派驻纪检监察机构问责机制优化研究——以G省S区为例》，载于《行政论坛》2019年第2期。导致上级问责“重拳打在棉花上”，侵蚀了问责主体的合法性和公信力。另一方面，由于缺乏科学的问责手段和问责依据，地方政府对基层行政组织和官员个人的问责片面依靠上级部门的主观判断，出现滥用问责的情况，3李军鹏：《基层问责滥用的根源、危害与治理》，载于《人民论坛》2019年第22期。表现为上级部门频繁与基层政府签订“责任状”，依靠“一票否决”的办法来实施绩效控制，把对基层的问责作为避责的工具，出了问题让基层“背锅”，拿基层官员甚至编外人员“开刀”。1卢会峰：《坚持问题导向 防止问责不力和问责泛化简单化》，载于《中国纪检监察》2019年第18期。部分地方政府将制度化的问责“解构”为对一件件个案的“事后处理”，弱化了问责制度应有的规范警示功能。

我国政治制度的最大优势在于党的领导，依托这种优势，一些地方以党委为主导，推动了基层问责制度创新。其中，浙江省N市Y区的“清单法”就是一个有代表性的实践。通过分析这一案例，我们试图探究，地方党委主导的问责制度创新能否在基层形成突破，避免“无效监督”和“滥用问责”两种极端情况？基层问责制度创新的限度与尚存的难题是什么？

二、基层问责研究的两种视角

“行政问责”可被视为一种监督控制机制，目的是确保行政组织能够实现社会和公共部门对于行政效率和效果的预期。在基层行政问责的研究中，学者们不仅关注问责制度本身的合理性，更关注问责制度在实际环境中的效力、价值与适用性。关于基层问责的研究可从“政策执行”与“层级关系”两个角度展开。

通过“政策执行”的视角来审视基层问责，学者们通常关注在特定政策的执行过程中，地方政府如何规范一线执行人员的行为，减少执行者不受约束的自由裁量权造成的非预期后果。2Lipsky，M.，Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service，Russell Sage Foundation,2010，p.32.然而，政策执行者时常面临政策目标与实际环境不兼容的问题，在资源约束下，他们不得不寻求变通，要么照章办事而不考虑政策行为可能产生的后果，3Kaufmann，W.，Going by the book: The problem of regulatory unreasonableness，Routledge，2017，p.3.要么利用信息不对称，隐藏执行过程的细节来实现避责，或能动地调适（coping）政策执行的策略。4Tummers，L.L.，Bekkers，V.，Vink，E.，& Musheno，M.，"Coping during public service delivery: A conceptualization and systematic review of the literature."，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.4，2015，pp.1099-1126.于是，面对相同的绩效指标和任务目标，不同的政策执行者可能做出不同的解读，出现“选择性执行”。5O’brien，K.J.，and Li，L.，"Selective Policy Implementation in Rural China"，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186.

其次，基层问责研究还可以从“层级关系”展开。从上世纪90年代至今，我国的基层政府处在“压力型体制”和“行政发包制”的约束下，表现为上级政府将行政任务量化分解，层层加码并下压，要求基层政府在规定的时间内完成具体的任务目标。在这种模式下，基层政府会优先考虑完成考核压力大、任务重的紧迫任务。迫于时间压力和资源的限制，基层政府会将行政任务纳入常规、变通设计或委托外包，化解问责压力。6倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，载于《政治学研究》2017年第2期。然而，由于缺少明确的问责指标，如何界定不正当的行政行为往往就成为一个棘手的问题。于是，“庸官”“懒政”“行政不作为”等类似的失责事由被广泛使用，尽管这些事由在实践中缺少客观的标准。

已有研究重点关注了基层问责的方式，问责的效果，但少有研究关注问责制度创新的方案是如何被建构起来的，本文可在实证范畴上拓展学术界关于“基层问责制度创新”取得的成就和尚存局限方面的认知。

三、Y区“清单法”的实践进程与特征

近几年，一系列国家和省级层面的重要政策为Y区探索清单法问责制度创新提供了依据。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》，将基层群众性自治组织中从事管理的人员列为公职人员，作为监察对象。2018年9月，浙江省委召开强化基层公权力监督、社会共建清廉浙江大促进推进会，为Y区编订权力清单、责任清单和负面清单提供了直接的政策依据。

Y区是浙江省N市经济发展最快的一个区，截止到2018年底，共有行政村201个、社区152个、股份经济合作社281个，全区村级集体总资产达250亿元，净资产达172亿元，年总收入21.54亿元。Y区城乡居民利益分化明显、诉求多样，与此同时，居民的法制意识日益增强，对基层公权力公平、公正、公开运行和公共服务质量有了更高的要求。但是，行政审批、项目管理、财务审核等基层事务存在制度边界不清、程序不明、管理不规范等问题，尤其是涉及到“人、财、物”的行政领域，屡次出现公权力滥用和腐败现象，破坏了基层行政生态，引起民众的不满。在此背景下，Y区清单法问责制度创新被提上了日程。

（一）制度设计

Y区党委于2018年向N市党委请示，以明晰、公开基层公权力内容和使用规则的清单法的形式，开展全区范围内的行政问责制度创新，接受N市市委、市政府和相关职能部门的监督。在获得授权后，Y区区纪委牵头，联合区内各职能部门开展相关工作，树立了争创全国基层公权力运行样板区的目标。在2019年4月，Y区清单法被纳入N市全域治理创新案例库。问责制度中包括问责主体（谁来问责）、问责客体（向谁问责）、问责范围（问什么）、问责程序（怎么问）、问责体系几大方面。

1.制度内容

Y区清单法的实施主体包括区纪委部门、各职能部门、街镇的纪委工作组、辖区内的普通公民；被问责对象包括社区、行政村、股份经济合作社的工作人员。区纪委联合各职能部门负责人建立矩阵式工作小组来共同编订清单，包括权力清单、责任清单、负面清单，共计理清170条权责关系，形成93个权力运行流程图。问责程序与问责主体相对应，主导方是区纪委+街镇纪（工）委+区监察办公室联合成立的专项督导组和实地检查组，定期指导、检查基层权责关系的优化情况。Y区的普通民众可以向区纪委、职能部门和街镇纪（工）委依法检举不当履职情况，由相关部门实施复核与惩戒。问责制度创新的落实方式有三种：其一，工作小组考核镇街、村（社区）的确权工作。考核办法规定，各镇街负主体责任、区级各责任部门负监管责任、村社负直接责任。区纪委向21个镇街和24个责任部门下发《任务函告书》，明确工作重点、要求、完成时限。其二，各职能部门协助村（社区）排查职责权限交叠或矛盾之处，1在审查过程中，Y区部分村（社区）上报了职能部门在行政审批权限上存在的“程序死结”问题，即，A、B、C三个手续互为前提。若要办手续A，必须先办手续B；若要办理手续B，必须要办手续C；而若要办手续C，则必须先办手续A。在没有完善的问责制度的前提下，打破这一闭环，就必须要依靠基层官员灵活地解读制度，实现特事特办，这就为审批过程中的寻租提供了可能。厘清程序的衔接关系。同时，安排镇街自查、镇街互查、职能部门重点督查等方式开展工作。其三，区纪委联合各职能部门通过培训、发放手册、网络推文等多种形式宣传清单内容和问责方法，对基层行政人员开展业务培训，并将宣传和培训效果列为绩效考核的重要指标。

2.“增益性确权”理念下的问责制度特征

问责制度创新面临的一个突出问题是，利益相关者同时也是落实创新的主体。Y区纪检部门突出了“行政确权”“规范管理”与“优化服务”等理念，将依托清单法实现的确权与确权后的公共服务、问责和监督等工作勾连在一起，尽最大可能地寻求基层行政组织和民众的认可与配合。自2018年9月提出，清单法的定位就不在于改变现有的政府职能，也并非调整基层政府与上级组织的权力关系，而是首先要实现“增益性确权”，也即在政府现有基本职能之上，确定每一项公权力运行的规范程序和不同主体之间的权责关系，帮助基层公职人员有效履职，提升服务质量，降低行政成本。

据清单法工作小组办公室负责人介绍，“三种清单着眼于理顺制度关系，建立在（各职能部门，街镇）已有的工作基础上，梳理现有的职权，规范职能的实现方式。”2访谈资料（XC-20190627-QDFF)。调研中，区纪委负责人还频繁提到清单法目的“不是惩罚，不是加负，而是保护。将涉及到敏感问题的行政职能进行制度化和公开化是大势所趋，保护基层干部和群众利益。例如，做好每一项行政工作的记录，上级检查或回应群众时有据可查”3访谈资料(XC-20190627-QJWS)。。可见，清单法的初衷是规范行政工作的开展方式，而非替换或更改基层行政组织的职权，将“党委主导”和“辅助工作”的定位相结合，寻求职能部门、基层政府以及被问责对象的支持。“党委主导”确立了制度创新的正当性和权威性，而“辅助工作”则降低基层行政组织对于问责制度调整的担忧，帮助基层公职人员理解当下权责不清带来的“高行政成本”和“低服务满意度”的产生原因。

在三种清单的编制过程中，权力清单最为复杂。权力清单一旦编制完成，社区或行政村就获得了固定的管理权限、审批权限和公共资源使用权限。为了保证权力清单在基层具备真正的合法性，Y区纪委在牵头编制的过程中采用了自下而上的权力内容上报模式，引入重大事项民主决策、民主议事协商和居民代表会议议事规则。其中，重大事项民主决策的程序包括4项：（1）社区党员收集群众建议，提交社区两委会（党组织、居委会）商议，并向镇、街道汇报；（2）形成初步方案后在社区公示7日以上，提交社区党员大会审议；（3）居民代表会议讨论决定，形成决议并公示3日；（4）社区两委会组织实施，做好结果公告和群众评议。民主议事协商制度则要求社区党组织召集各方代表（社区居委会、业委会、联社干部、社会组织、辖区单位、物业管理公司和居民等），召开议事会。议事会形成的意见需要提交社区两委会或居民代表会议讨论，并公布协商成果。居民代表会议确定议题、议事流程、居委议事会的代表参与人数底线、议事记录的内容和格式以及其他与议事相关的制度规范。

（二）制度传达

2018年9月，Y区正式实施覆盖了全区所有行政村、社区、股份经济合作社的城乡基层公权力清单法。2019年4月，在清单法实施7个月后，由区纪委上报的《Y区全面实施清单法》的经验总结类报告被收录在《Y区全域治理成果汇编》手册中。

1.四个环节

Y区清单法问责制度创新包括编制清单、业务指导、明晰指标和督查考核四个环节。

首先，编制权力清单、责任清单、负面清单。权力清单的编制目标是补充和细化基层行政机构（重点是行政村、股份经济合作社）拥有的公共服务类权力。例如，在行政村权力清单中，村委会工作内容新增了种粮大户收购环节补贴申请、公共租赁住房申请、农房确权登记等事项；股份经济合作社的权力清单增加了大额资金使用、银行存款管理、集体产权流转、股份分红等事项，明确了各事项的具体办理方式；社区权力清单增加了涉及物业管理的5个重要事项。责任清单不仅涵盖职能部门的责任内容，也明确了区级部门、街镇和村（社区）三个层面上的责任归属和落实主体，将责任细化到具体举措、时间节点和具体人员。区纪委牵头制定民政局等12个区级部门，街镇中的农办等6个科室和联村干部的责任清单。负面清单主要规范腐败高发型职能，重点涉及和人事、财务、项目管理有关的行政事项。例如，社区重大事项的决定必须经过合规的民主决策程序作出，包括社区两委主持议事、将议事结果按程序公开、公布，接受居民监督委员会和街道办的检查，若不遵守程序，将违背社区负面清单的首条规定，受到警告。

其次，业务指导。清单法制定后，Y区成立了由区委书记任组长、区委副书记任常务副组长的工作领导小组，负责后续的工作指导和培训。工作小组的任务包括以下几项：第一，自上而下的传达。2018年12月底，区纪委牵头召开了推进全区城乡基层公权力清单法工作的部署会，各责任部门和镇街及村（社区）的负责人在此次会议中了解了清单法的制度要求、落实的时间节点和方法。2019年1月底，区委主持召开全区村（社区）党组织书记工作交流会暨城乡基层公权力清单法运行推进会，直接与村（社区）负责人当面互动并解释问责条目。第二，培训。区委设计了职能部门和基层干部全员培训计划，分别组织面向区级职能部门和街镇的业务培训。针对职能部门的培训会重视理念和规则，重点讲解实施范围、实施目标和重点、实施方案、实施保障四个方面内容，共计324人参训。面向街镇开展的培训重视操作和实务，培训街镇科室人员，所辖村（社区）书记、主任、股份经济合作社董事长、股份经济合作社代理会计、文书等2000多名工作人员。

再次，明晰指标。清单法的工作内容包括五个方面：第一，制定工作记录制度；第二，公示组织架构及成员；第三，三务（党务、村务、财务）公开栏；第四，墙绘和会议记录本；第五，规范权力运行格式文本。除此以外，区委组织建立示范点，评选指标包括工作基础、工作规范、工作时效、宣传形象、配套服务和工作实效六大方面。经评选后，共有7个街镇的17个行政村、社区和股份经济合作社被评选为区级示范点。面向社会的信息通告依靠一系列常规性的宣传手段，如统一制作宣传标语、海报、墙绘、口袋书、便民服务册、动漫微视频等宣传资料；也组织开展知识竞答和文艺宣传等活动。

最后，督察考核。考核包括两方面：第一，考核街镇及其核心责任人；第二，考核区级各职能机关责任部门和负责人。两类考核的基本分均为100分，未完成任务按规定在基本分中扣分，工作出色按规定另行加分。年底考核中，在各街镇、部门自评的基础上，工作小组办公室负责打分。根据考核结果，按照20%左右的比例评选出优秀单位。其中，对镇、街道的考核包括组织领导力（15分）、基础工作（20分）、示范引领（15分）、制度执行（20分）、培训指导（15分）、氛围营造（15分）；对区各职能部门的考核包括组织领导力（20分）、日常监管（30分）、培训指导（25分）、总结宣传（25分）。除此以外，考核办法中也设置了加分项，奖励宣传、领导批示和经验推广方面的成绩。镇、街道和各职能部门，如果在市级以上媒体发表相关文章的，每篇加5分，省级加8分，中央加10分；工作得到区级以上领导批示肯定的，每次加5分；工作经验做法得到区级以上层面推广的每项加5分。

2.以“谋求共识”为导向的指令特征

地方政府创新的众多案例经历了“自主探索—上级总结—全面推广”这类“自下而上”的发展过程。Y区的实践表明，基层问责创新可先由地方党委“自上而下”地将厘定清楚的创新边界告知基层行政组织，而后由基层行政组织来主导设计创新的执行方式。从制度创新的角度看，清单法成为有效问责制度的原因有两个：其一，争取多方共识；其二，谨慎控制问责制度创新的边界。

为了能够顺利推进清单法，Y区党委努力赢得利益相关者的支持。之所以如此，是因为制度创新不可避免地调整、修改组织规范，容易引起利益相关者的误解。在实践中，地方党委及工作小组强调清单法是“鼓励目标单位在清单条目的规范下再造问责流程，而非再造职务，除了清单规定的内容外，（区纪委）还下发了配套的权力运行网络图”1访谈资料（YF-20190627-QDWL)。。基层行政组织可以根据属地化的资源特征和需要，设计规范公权力履行的方案，但不能凭借问责创新自主地增加清单规定之外的职务，这就意味着不能改变基层行政事务的管理模式。基层行政组织的任何问责创新都必须交由地方党委审核，只有经过审核批准的创新才符合绩效考核要求，地方党委希望借此来协调“统一性”和“属地性”之间的关系，界定制度创新边界。

区纪委牵头评选出来的示范街道和乡镇提出的诸多创新，均围绕着“实现方式”中除“清单编制”外的其余三大核心模块展开，没有超越清单法的边界。例如X镇实施的“派单制”就是围绕“业务培训”的主题，分别将结合本地情况补充制定的“责任清单”派发给村（社区）、股份经济合作社的工作人员，将涵盖了财务收支、债权债务、合同履约、权证管理等内容的透明清单派发给当地群众。S村建造了清单法主题公园，将清单内容制作成流程图和漫画，添置在市民公共活动场所，在“宣传工作”中谋求创新。L村首创了“四个一”工作机制，即一月一次工作例会，一月一天村民答询日，一季度一次向两委会汇报，一年一次向村民代表述职，同时结合微信平台，公开村务决议，将政策咨询、投诉建议等内容纳入服务体系，在“督查考核”中寻求创新。这些问责制度创新做法有助于村（社区）在工作小组的评估中实现较高的绩效，但几乎没有对地方党委或基层政府在公共事务管理中的权威产生消极影响，甚至部分制度创新被一度诟病为“锦上添花”“脱离实际的问责目标”（如S村的清单法主题公园曾引起争议）。地方政府对创新边界的约束使得清单法在形式上能够被缓步落实，在实践中逐渐得到基层政府和普通民众的理解，降低被问责对象因消极抵制带来的执行成本。

（三）制度推广

Y区党委希望通过职能部门和基层行政组织的积极宣传、反馈，来扩大清单法的覆盖面与影响力，形成舆论监督压力来倒逼积极性不高的基层组织，提高全区所有基层单位的重视。

1.宣传与动员策略

清单法工作小组通过宣传和培训主动干预公民和基层行政机构的注意力配置，使得这项工作人尽皆知。在Y区纪委经验总结中提到的一类工作经验是“做好推广文章，变‘喊得响’为‘成效好’”，包括了三个“确保”：第一，确保人人都参与；第二，确保个个都清楚；第三，确保村村出亮点。在考核中，“培训指导”“示范引领”时常与“氛围营造”和“总结宣传”中的考核条目发生交叠，在整个考核项目分数中，与“动员宣传”“反馈”以及“扩大政策影响力”有关的指标数量占比超过1/4。Y区党委试图通过动员层级和动员群众的方式来辅助实现政策目标，降低阻力并进一步获得合法性，这与以往学术界分析的专项治理、中心工作、运动式治理等运作模式的特征无异。问责制度创新的重点从原先政策设计中提到的“约束基层公职人员行为”变成了“推广”问责工作。

Y区村（社区）中的部分受访者认为“（清单法）原本是制度建设，但（执行中的）重点变成了传播制度建设”1访谈资料（XC-20190620-CBH）。。于是，即便那些在清单法实施前就已经重视权力规范运行的组织，也要投入足够的人力和时间来完成清单法的宣传、总结和反馈。当然，对于基层行政组织而言，宣传动员不仅是科层系统内部上级对下级的动员，也是政府对社会的动员，是展现“政府与社会良性互动”的有效途径，能够实质性地提升基层工作在绩效考核中的分数。由于基层行政组织不能够改变原有的公权力结构和职责，可以改变的主要是执行方式，所以创新的自主性也主要体现在执行策略的设计上。在有限的创新选择中，以“动员”为形式营造党政机构与社会的互动，成为了重要的推广问责制度的方式。因此，问责制度的创新虽然并没有涉及具体的公共服务事项，但区纪委及工作小组将此项工作定位成一项需要全面推广、全民参与的活动，全区各个机构，各个村（社区）和其中的群团组织，甚至每个公民都被赋予了特定的政策角色。地方党委通过调研来征求普通民众对于规范公权力的意见，作为问责制度创新的依据；通过宣讲的方式介绍党委主导问责制度创新的初衷和做法。

2.“渐进动员”的推广特征

如上所述，“问责”与“创新”存在张力，在初期表现为政策设计者和基层执行者在“何为创新”这一问题上的认知差异，此时，地方党委可以通过强化制度创新的正当性、权威性，以及强调问责的辅助功能来降低基层公职人员对工作模式变化的担忧。然而，当政策实施以后，如何衡量“推广问责创新的绩效”成为了地方党委和基层行政组织新的关注点。地方党委在主导政策执行方案的设计中，同时强调要强化基层组织问责与鼓励创新两类工作，前者通过渐进的方式来逐步实现，而后者则需要基层组织在短期内完成规定动作。因此，虽然政府系统内部和外部的动员被持续推进，但为目标群体长远利益考虑，完成制度建设，界定监管与职能履行关系等渐进主义风格也体现在了这项工作中，呈现出“渐进动员”的特征。例如，Y区纪委并没有要求各村（社区）改变全部既有的问责工作，而是规范了基层组织原先一直在做的记录工作，甚至对于一些原本就重视问责制度化建设的村（社区）来讲，这项工作带给他们的主要是问责力度的变化，“原先责任划分就比较明确了，记录工作一直在做，只不过现在统一了格式和要求，并且要求更加严格”2访谈资料（YF-20190628-DDH）。。在清单法推广过程中，职能部门合理的权责关系仍然得到保留。以信访部门为例，Y区信访局通过纪委、纪检督促职能部门处理上访事项，也继续保留“问题流转”机制：区纪委收到不涉及领导干部的投诉问题，移交信访、法制办、编办处理，而信访部门也将涉及到领导干部的问题移交纪委部门。职能部门以合法、合规的立场受理移交的问题，信访部门站在合法、合理、公平的立场协调诉求。问题流转和处理机制并没有因为问责制度创新而受到影响。

四、清单法问责制度创新的问题与反思

Y区以清单法为依托的基层问责制度创新，充分体现了制度建设的稳健性，避免了行政权限和资源配置变化带来的风险。然而，这项工作尚存一些值得反思的地方，包括如何避免制度创新落入文牍主义的陷阱，提升问责制度的效能，以及合理地研判制度创新的效果，等等。

（一）文牍主义风险

在问责制度的推广过程中，标准化记录使部分政策客体理解成违背简政思路，加重形式主义留痕的做法。科层结构中的标准化文书工作与文牍主义留痕存在本质区别。在行政学中，“文牍主义”（Red tape）被定义为“一些实质影响组织运行的规则和程序造成了成员的负担，但是这些规则和程序对于实现组织目标并没有什么效果”1Bozeman，Barry，"A theory of government ‘red tape’"，Journal of public administration research and theory，Vol.3，No.3，1993，pp.273-304.。判断问责制度创新是否只是增加了繁文缛节，关键是看增加的问责制度有没有解决基层问题，并且有没有给基层工作带来了不必要的负担。基层问责制度创新迫使基层组织改变工作时间的分配，基层组织需要在清单规定的行政事务上分配一定的时间，专门完成制度化的记录工作。调研中，认为清单法加重自身工作负担的基层组织普遍是那些已经拥有良好制度建设的组织，但对于缺少规范的组织而言，问责制度能够增加工作透明度，从长期看，也减少了腐败的可能和监督成本，不同基层组织的反应并不相同。然而，在推广新的问责方法的过程中，基层组织大多实施了没有针对性的、形式化的宣传；因短期内政策效果变化不大，自评与互评环节也存在合谋行为，这一定程度上是由于基层频繁制造会议和文件来应对绩效考核，浪费了行政资源。问责制度建设需要一定的周期，淡化短期形式化目标导向的考核指标尤为重要。

（二）“改而不变”的表现

基层问责制度创新是否能真正优化问责效果？其影响能维持多久？是否主抓此项工作的工作小组放松监管后，基层组织又会回归原先的状态？这些都是值得思考的问题。现实中，基层存在三种与制度创新初衷相悖的反应。第一，目标嫁接。部分村（社区）希望借地方党委的力量，改变原有集体资产分配不均的问题，或解决村委换届遗留下来的派系冲突，也有村（社区）希望借机宣传本地的自治文化，但这些都不是基层问责制度创新的目标。第二，参演政策拟剧。地方纪检部门并没有直接否定目标嫁接的做法，而是有选择地抽取实践案例，总结为基层问责制度创新的实践经验，并奖励选拔出来的“典型”单位，这就反向鼓励了政策拟剧：前台中上演的是围绕确权工作展开的多种多样的问责制度创新，后台中则仍然保留了原本各自的问题，如权责不对称等，造成形式目标与实际目标分割。第三，自视不足，“力所能及”。部分村（社区）中的行政班子没有积极配合，他们认为在集体经济纠纷，旧城改造，征地拆迁等问题没有解决前，这类制度创新是“锦上添花”而非“雪中送炭”，只象征性地配合工作小组完成力所能及的工作，并甘愿排名靠后。对于这部分村（社区）组织来讲，政策激励显然不足。

（三）两种问责的张力

对公权力的问责并非清单法制度创新落实后，各个基层组织才考虑的。区纪委、监察办和各职能部门中纪委小组的日常工作，就是监督和考核公职人员。然而，对制度创新工作的问责不同于对业务工作的问责，可以认为前者既有教育行政人员、规范程序和行政职能的作用，同时也承担着对“问责工作”本身的“问责”。与围绕具体行政业务实施问责的逻辑不同，后者必须依靠测算执行效率或产量指标才能说明绩效情况。Y区纪委试图使用一系列原本应用于考核行政业务的指标考核问责制度的创新绩效，例如考核规范中频繁提到“知晓率”和“普及率”，在这些指标中得分较高的机构，即可获得高绩效。但这些指标反映的是清单法推行的力度，而不是清单法本身的质量，于是，基层行政组织对制度“创新”的重视程度远远超过制度实际的监督效力。如何证明问责制度创新可以实质性地优化干群关系、规范行政流程，提升公职人员的责任意识？如何证明基层公职人员真正得益于问责制度，还是因为部分机构原先本身就规范办事、权力运行公开透明，因此在清单法实施后，继续顺理成章地获得较高绩效？换句话讲，问责制度创新对改善基层行政机构权力运行模式的作用究竟有多大？当代社会科学研究方法，如双重差分法为回答这一问题提供了技术支持，负责考核的工作小组目前并没有重点关注如何科学地识别制度创新的绩效，而是关心制度创新的任务有没有得到落实，这容易忽视问责制度本身的适用性和质量。如果要测量清单法本身的质量，需要一系列权力运作质量的操作化指标，设计测量工具，这需要职能部门与专家学者共同协商确定测量指标的权重与测量方案。

五、结语

完善的基层问责制度是党的全面、有效领导得以实现的基础，厘清政府、社会与公民的权责边界可以为公职人员和普通公民提供双向保护。以清单法为形式的基层问责制度创新在不干涉原有行政职能的前提下，为制度化的问责提供了保障，试图避免“无效问责”和“滥用问责”两种极端情况，探索规范基层公权力运行的有效方案。从实践进程来看，Y区的清单法制度创新中复合了两种行政目标：其一，问责的制度建设；其二，问责制度的创新。问责是以规范公权力运行为目标，强调统一性和持久性，而制度创新则要求突破常规，因地制宜地探索符合本地区实际需要的治理规则，强调属地性和策略性。“问责”和“创新”之间存在张力，而为了化解两者的张力，Y区政府进行了有益的探索，通过调动各方积极性来探索问责制度的创新方式，1一个突出表现是清单法工作小组的运作模式。在基层治理中，各职能部门抽调人员组成矩阵式“工作小组”的模式多应用在具体公共事务导向的“专项治理”中，如维稳、食品监管或环境保护（垃圾分类），较少地使用在问责制度创新上。凝聚制度创新的共识，试图寻找层级控制和有效治理之间的平衡。

Y区的实践经验表明，基层问责制度创新应避免过度追求短期形式化的动员效果，而忽视长期的制度建设。问责制度创新的目标应是问责的规范化和制度化，能够为基层行政人员和普通民众提供稳定的预期，建立起有效的、可持续的基层工作模式。与强化问责制度的有效性相比，基层政府往往将实现问责方式的创新设定成更为紧迫的任务，因为后者与绩效评估紧密相关，这为问责制度与问责创新之间的分化埋下了隐患。本研究认为，对日常行政工作的问责，与对问责制度创新的“问责”存在不同的逻辑，应在实际考评中依靠科学合理的方法来研判绩效，准确反馈问责制度本身的质量，对问责制度的绩效评估工作需要政策主、客体以及专家学者共同来完成。