“政、纪驱动”的新压力型体制的生成机理与运作逻辑——基于J省S市F县G镇“农村人居环境检查督导”案例的观察与分析

唐 鸣 王传师

一、问题的提出

压力型体制这一分析概念作为反映我国以政治动员和行政命令为主要特征的政治体制运作模式，1张书涛：《政府绩效评估的政策偏差与矫治：基于府际协同治理的视角》，载于《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期。自1998年由荣敬本等提出，便迅速获得经济学、政治学、社会学等诸多领域学者的接受和应用，在当代中国地方政府运作的系统分析中具有极强的解释力与合理性。然而，该理论解释视角也有其特定的时空背景和场域要求。有学者发现，同样的地方，与21世纪前十年相比，政治运行体制虽然也是压力型的，但其作用机制和运作逻辑均发生了异变，2渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，载于《中国社会科学》2009年第6期。特别是进入新时代后，时代背景和发展目标的重新设置，松动了压力型体制的社会土壤和制度基础，这使得这一概念逐渐显现出分析的局限性和解释力不足的情形。

那么，在新时代，压力型体制的作用机制和运行逻辑究竟发生了怎样的变化呢？针对这一问题，本文首先梳理压力型体制的内涵、运作机理和异化反应，辨明新时代压力型体制作用的时代背景和发展目标出现的变化，继而阐明新时代压力型体制新的核心要素、时代特征，并结合G镇“农村人居环境检查督导”案例分析新压力体制的生成机理和运行逻辑。

二、文献综述

回顾我国县乡域内治理模式，有条清晰的线索，即压力型体制——架构于现代科层行政体制之上的政治体制运作模式，最初形成于20世纪80年代，并随同国家整体发展战略与基层政府职能要求而不断发生变化，随着不同阶段社会主要矛盾的内容转化而置换其目标要求。

党的十一届六中全会会议公报指出：“我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”1《三中全会以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2011年版，第168页。基于这个总要求，20世纪80年代以来，各级政府一方面发展企业以求得经济总量上的增长，于是“村村点火，户户冒烟”的乡镇企业遍地开花，招商引资成为地方政府的重要工作。同时，各级地方政府通过行政权力设置指标，要求下一级政府财政税收逐年增长。经济增长成为改革开放以来的地方发展与治理具有压倒性的根本目标。

压力型体制的分析概念正是在这一时期提出的，指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”2荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28页。。其实，“压力型体制并不是新的现象，而是传统的动员体制在市场化、现代化这个新背景下的变形。”3杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载于《社会科学》2012年第11期。一般而言，压力型体制包含三个结构要素：“（1）数量化的任务分解机制。（2）共同参与的问题解决机制。（3）物质化的多层次评价体系。”4杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载于《社会科学》2012年第11期。它的运行由四个阶段组成，即指标任务的确定、派发、完成和评估，在运作过程中，“一把手”工程和“一票否决制”是压力型体制两个重要的实现机制。压力通过行政链条自上而下层层施加，上级政府部门通过文件下发、开会传达、精神解读、学习等方式将指标和任务在行政等级中层层下达，直至最基层的乡镇。有时，甚至会通过行政科层的吸纳，将压力下延到自治的村一级。

压力型体制作为我国新时期国家新的动员体制，为经济的快速增长起到了积极的促进作用，但是它的不足与弊端也日渐显现，这些不足和弊端在行政体系最末端的乡镇政府体现得尤为明显。黄辉祥认为压力型体制将导致乡镇政府行为异化，包括“选择性的激励”泛滥、“正式权力的非正式运用”“政绩工程”与“造假”和违规（法）治理。5黄辉祥：《压力型体制下乡镇治理的特点及负面影响》，载于《山东科技大学学报(社会科学版)》2002年第2期。陈槟城从乡政村治的关系方面研究，认为在压力型的运行体制下，乡镇政权的角色扮演与村民自治的要求出现严重冲突，导致乡政异化。6陈槟城：《论压力型体制下的乡政困境》，载于《四川行政学院学报》2005年第6期。邵青、陶振从乡镇招商引资的行为观察出发，认为在压力型体制下的乡镇政府的行为具有被动性、盲目性和自利性。7邵青、陶振：《压力型体制下的政府行为——对乡镇政府招商引资行为的理性思考》，载于《怀化学院学报》2006年第12期。唐海华认为压力型体制会导致国家与社会陷入紧张的冲突关系，同时使中央无法有效监督地方的不良行政。8唐海华：《“压力型体制”与中国的政治发展》，载于《中共宁波市委党校学报》2006年第1期。钟灵娜、庞保庆认为压力型体制的最大弊病是导致地方政府对短期经济效应的过度追求，忽视与长期发展相关的社会、环境问题，并引发地区间的过度竞争。9钟灵娜、庞保庆：《压力型体制与中国官员的降职风险：基于事件史分析的视角》，载于《南方经济》2016年第10期。李海清、赵玉洁则认为压力型体制本身存在一定程度的系统性官民疏离、领导干部的夹缝处境、部门或地方的策略性应对和体制内各级官员压力与动力的失衡等治理限度。10李海青、赵玉洁：《执政党的决策逻辑及其调适》，载于《天津社会科学》2017年第1期。此外，压力型体制还呈现出诸多异化问题，如“对上负责—对下施压”路径依赖形成；运动式治理频繁，制度化治理供给不足；督查检查与考核重“材料”而轻“实效”；政府运行相对封闭，民众制度化政治参与不足等。正是基于对压力型体制弊端的认识，压力型体制概念最早提出者荣敬本等主张要改变压力型体制为民主合作体制。11荣敬本：《变“零和博弈”为“双赢机制”——如何改变压力型体制》，载于《人民论坛》2009年第2期。

随着时间的推移、形势的变化，压力型体制概念的解释力出现了一些问题。周黎安提出“政治锦标赛”12周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载于《经济研究》2007年第7期。、常伟提出“压力型政治承包制”1常伟：《乡镇政府转型：基于农村公路建设视角》，中国经济出版社2011年版，第124页。、周雪光等提出“行政发包制”2周黎安：《行政发包制》，载于《社会》2014年第6期；周雪光：《行政发包制与帝国逻辑 周黎安<行政发包制>读后感》，载于《社会》2014年第6期；张静：《行政包干的组织基础》，载于《社会》2014年第6期。、陈水生提出“督办责任制”3陈水生：《从压力型体制到督办责任体制：中国国家现代化导向下政府运作模式的转型与机制创新》，载于《行政论坛》2017年第5期。，分别从不同的方面对压力型体制进行了理论补充。然而，在新时代的背景下，这些理论的补充工作仍无法完全解决压力型体制概念与时空背景的脱节问题。当然，也有学者认为压力型体制出现的新变化仅仅是基于原有运作逻辑之上的异化反应和应用领域扩展，如万雪芬提出，压力驱动和党的自我调适能力可以完善新压力型体制在党的执政体系内的不足。4万雪芬：《党的自我调适能力：压力驱动和压力型体制的演变及发展》，载于《理论导刊》2020年第3期。

已有的研究对于理解压力型体制运行很有帮助，但是还存在两方面的问题，一是没有把时空背景变化下的压力型体制的核心要素变化概括出来；二是缺少对压力型体制新变化以及由此带来的乡镇政府行为逻辑影响的系统分析。基于此，本文试图在新的时空背景下，把压力变化同压力驱动新要素结合起来，构建新的概念和分析框架，试图对新时代压力型体制的新特点做出解释，以弥补原有压力型体制概念存在的解释力局限。

三、“政、纪驱动”的新压力型体制：概念与内涵

制度本身的内在要素会随着环境作出相应调适。5James G.March and Johan P.Olsen，Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics,New York: The Free Press，1989，P58.上世纪末本世纪初，农业税在国家财政中的份额逐渐减少，而征收成本却在增加，导致干群关系紧张，乡镇政权处于权威、财权和服务“悬浮”的境地，致使乡镇政府陷入治理边际效能下降的困境，引起农村部分地区出现治理危机。为此，自党的十六届三中全会后，中央提出“城乡统筹、以工支农”的方针，党的十七届三中全会提出“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”的构想。6《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》，2008年10月20日。自二十一世纪之初的税费改革起，国家惠农政策体系逐渐形成，更多以国家名义的公共事务进入农村，在农业生产、农民生活、农村社会保障等方面进行惠农项目支持或惠农补贴。此后，乡镇治理的主要目标由“资源”汲取向“服务”供给进行转变。乡镇政权从功能上由“汲取式整合”步入“供给式整合”阶段。7唐鸣、尤琳：《取予之间的治道变革与国家整合——以国家惠农政策对鄂西G村基层治理的影响为个案》，《中共四川省委省级机关党校学报》2012年第1期。在此阶段，国家通过提供社会公共服务促进社会融合，由“资源汲取”到“资源反哺”，从而对农村社会实现柔性的控制。

受2008年金融危机和国内人口结构变化的影响，中国经济启动了结构再平衡进程，增长率也从2008年以前的超过10%下降到如今的约7.5%，8姚洋：《经济新常态并不意味着低增长》，载于《中国中小企业》2014年第11期。步入经济新常态，由经济高度增长阶段步入经济高质量发展阶段。我国的经济结构性矛盾和社会主要矛盾也发生了巨变，中国特色社会主义步入新时代，习近平总书记在党的十九届五中全会上指出，“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我国进入了一个新发展阶段”9习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》，载于《奋斗》2021年第9期。。由此，中国共产党领导的中国现代化道路逐步确立了“四个全面”战略布局、“五大发展理念”和“五位一体”的总体布局。经济发展新常态背景下新发展阶段、新发展理念、新发展格局渐趋成型。这也意味着，在中国经济进入新常态阶段后，政府难以通过经济方面的强刺激政策来推动经济的短期高速增长，必须通过全面深化改革。10熊光清：《中国经济新常态下的政府职能转变》，载于《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2016年第2期。实现政府职能从管控型政府到服务型政府的转变。同时，党全面领导基层治理制度的完善，强化了乡镇基层党政治理结构。2021年7月公布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”，要坚持完善党全面领导基层治理的制度。1《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》，2021年07月12日。自党的十八大以来，中国共产党通过全面加强领导，全面融入政府体系，逐步完成了执政党的组织形态、意识形态、价值导向等要素的深层“基因”植入，形成了党政一体的复合型、统筹协同的治理结构。

随着新时代压力型体制主要功能定位由经济增长至上向服务为主的转变，乡镇基层政府的工作要求也发生了变化，发展不再片面的追求量的增长和增速，而是要求质的提升，由发展初期阶段主要关注经济增长、产业发展、税收创造的唯GDP论，向满足人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间矛盾的解决转变，表现在对公共产品和公共服务的有效供给、生态环境的优化提升、社会治理的有序有效等多层级、多要素体系的统合上。党员、干部所面临的压力也不仅仅来自于经济发展目标，而且来自于在经济高质量发展的同时，推进环境保护、治理有序、公平正义等多元综合的任务。全方位、综合性压力要求使得压力型体制的社会土壤出现松动。

相应地，国家治理现代化为压力型体制的发展取向设定了基本价值理念，为压力型体制的现实运作提供了相应衡量标准。这种衡量标准的表现有：一是考核指标体系中首要目标的变化，即由经济发展到强调人民至上，以效率、服务质量、公共责任和公众的满意程度作为乡镇治理绩效评估的重要内容和评估指标。二是指标评价体系的大多数主要指标由“客观为主”变“主观为主”，考核弹性变大。考评指标的主观性大于客观性，指标逐渐变“软”。这是由于基层政府的公共服务与公共管理等社会治理职能凸显后，该领域缺乏像GDP增长率、招商引资、公共财政收入等客观可测的政绩指标。上级政府考核和激励基层政府缺乏关键“抓手”，基层政府之间的政绩竞赛也缺乏清晰可比的标准。换言之，传统的基于关键经济指标的“块对块”考核，在社会治理领域正转变为日趋分散的“条对块”考核，职能部门考核以“印象”“政绩工程”为先。这种印象政绩的形成高度依赖于“条条”的汇报、建构和演绎。三是表现在指标考核体系由“单一”变“多元”，指标体系复杂化。基层政府的职能结构开始深度调整，从注重经济职能向追求更为均衡的多目标任务体系转变。这也是回应新时代以来中央关于“五位一体”发展战略的要求。

新时代随着国家大量的资源和公共服务下乡，为了保证这些下乡资源的安全和有效性，大量的规范、标准和监督也跟着下乡。乡镇政府是国家资源下乡的最后一公里，基于国家对乡镇政府的“不要你收钱了，你发东西总行吧（做好服务）”的治理认知原点，相比于农业税费时期，上级政府为了能更快完成经济增长任务，让渡了部分强制力量给乡镇政府，对于完成任务的以经济奖励、升职等正向激励为主。而现在则对基础权力日渐式微的乡镇政府在工作中出了差错或未完成任务的则以否决、撤职、纪律处分等负向激励为主，对于完成任务的奖励则是：相比受处分的，未受处分就是得到奖励了。也因此，基层干部工作出现被动消极现象，上级政府为了更好地完成工作目标，就会把大量的工作都纳入到带有政治任务的“一把手”工作中，政治性任务增多，常规性任务绑定纪律，行政与政治互嵌运作，并伴有大量的督查、督导下乡，同时借助新技术来推动乡镇政府工作的落实。至此，新技术革命带动下的技术治理既成为推进乡镇治理体系和治理能力现代化的重要工具，也成为限制和监督乡镇基层政权权力的重要手段。

基于此，本文提出了“政、纪驱动”的新压力体制的新概念，即是新时代、新发展阶段、新发展格局背景下形成的，以党政治理结构为运作核心、以政治任务为主要目标、以党规政纪为约束、以技术治理为助力驱动的一种泛科层化的政治体制运作模式，其具有政治性、纪律性、内生性和技术性的特征。

四、“政、纪驱动”的新压力型体制的运作逻辑分析

本文基于“案例-归纳-演绎”的分析框架，以F县G镇生态文明建设中“农村人居环境问题检查督导”为研究个案，采取“解剖麻雀”的研究方法，分析乡镇基层政府在农村生态环境保护、人居环境整治等政策执行中的行为，在此基础上剖析新时代“政、纪驱动”新压力型体制的生成机理和运作逻辑。

（一）G镇“农村人居环境问题检查督导”事件概况

F县G镇是赣东北的一个小镇，全镇总面积58.5平方公里，其中耕地占总面积18.36%，林地占49%，水域占7%，道路、村庄和其他占25.64%。该镇属丘陵地带，境内以石灰岩地貌为主，人地关系较为紧张。

近年来，G镇的小城镇建设取得了长足的进步，在镇区的松溪河西侧建成了与东侧老城区相对的新城区。因为G镇镇区独有的位置和交通优势，一直以来是F县东边的贸易集散地，大量的外地人口在镇区居住生活，G居的常住及流动人口超过万人。在新城区南侧松溪河畔，广江公路东侧，建有一座占地面积2.5万平方米，营业店面90多间，可容纳5000余人的集贸市场，每逢农历一、四、七的赶集日，整个镇区更是热闹非凡。

由于G镇的石灰岩地理地貌环境，全镇大部分村居的水资源都相对紧张，特别是镇区所在地，日常的生产生活用水都是依靠新旧城区之间的松溪河。这条小河的水源主要是上游的一座小二型水库以及若干山塘、小水库，丰水期还好说，到了下半年的枯水期，尤其是在大旱年份，经过上游的4个村居近2万人的使用后，流到镇区的松溪河水变得少且脏。这是G镇群众向政府投诉最多的事由之一。在2008年，G居的居民因为怀疑一家选矿企业污染地下饮用水源而爆发了围攻镇政府、殴打干部的极端冲突事件。

时隔十多年后，G镇政府又因为水的问题遭遇到空前的危机和压力。2019年，F县及G镇遭遇到极端天气的挑战，自7月中旬起连续100多天没有下过雨，全县上下旱情严重。2019年11月29日上午，国务院农村人居环境检查组到G镇G居社区暗访，发现G居附近的松溪河存在严重的黑臭水体以及其他人居环境问题，于是约谈了G镇政府，并要求其将这些问题立即整改。笔者在国务院督查组交给G镇政府的问题整改清单中发现，G镇G居的农村人居环境存在的问题主要是：一是松溪河存在严重的黑臭水体。“河水水位低，水面上布满了绿色的浮萍，在拦河坝附近，水面上铺满了各类漂浮垃圾，河两岸村民家的污水管道直通小河，河水黑、脏、臭。”二是农村“厕所革命”不到位。“常住人口达8000人的集镇无一座达标公厕。”1国务院农村人居环境检查组关于G镇的问题交办整改清单材料。这些情况被和国务院暗访组同行的新闻媒体于2019年11月30日在中央广播电视总台中国之声《新闻晚高峰》上进行了报道，该报道迅速被央广网、新浪财经等多家媒体转载，随后还登上了中央电视台“财经”节目。

在国务院检查组的现场督导与全国新闻舆论的影响下，S市政府督查室的工作人员赶到现场，F县县委、县政府主要领导先后到G镇督导整改，F县县委书记在现场责令县纪委介入调查，进行追责、问责。并要求挂点负责G镇的副县长、公安局局长、分管农业的副县长住在G镇指导，G镇党委、政府主要领导亲自带队，针对检查暴露出来的问题立即整改。

国务院农村人居环境的检查督导在F县及G镇党员干部中引起了极大的震动。笔者因多次到G镇调研，和镇村干部及当地的群众都较为熟悉，于是便以劝慰者的身份进入G镇，通过现场察看、与镇村干部及群众访谈和查看资料等方式对此次检查督导事件进行了调研。在调研现场笔者看到，松溪河由于近几个月都未下雨，上游的来水近乎没有，仅依靠远处的拦河坝才蓄了点水，仅十米宽的河面水位很低。在松溪河两岸新老城区建有密密麻麻的民房，群众洗衣服、洗菜等都在使用这个河水，同时该河也是群众的排污地，群众把动物内脏等垃圾都往河里扔，居民家的下水道等污水管直接通排到河里。有群众反映说：“垃圾河一样，一天到晚都臭死了，我们洗衣服、洗菜都要在这洗……”2访谈记录：G镇G居居民YSF20191203。在松溪河几十米旁的集市上，通过与前来G居赶集的村民访谈得知：“因为镇区没有公厕，我们这些从别地来赶集的人万一内急了，要么去老乡家里借厕所用，要么只能在附近田地、沟渠就地解决”3访谈记录：G镇W村村民ZJF20191203。。经与G镇分管此项工作的副镇长了解，原先在老城区有一个老旱厕，2014年因修路拆除后，由于选址、经费等问题还未建起来。“原来的厕所拆掉后，因为原来的位置变成路了，本来政府想重新选个地方建的，可是选定在那里，那里附近的群众都说厕所脏，不同意建，现在的群众又是七个乌龟八个头，没有人能把他们统一起来，政府出面又要闹，这些人别的本事没有，和政府唱对台戏最厉害，加上政府本来钱就不多，刚好借有群众反对选不到位置建为由，把这个事拖下来了。”4访谈记录：G镇干部XYH2091203。后经了解，在2014的村居换届选举中，G居因为宗族等原因没有顺利完成，受到省里的通报。此后几年，G居的自治工作一直没有很好地开展起来。

在松溪河下游500米处，笔者看到了两块镇村两级河长制公示牌，上面清晰地写着河长制的工作目标是“河道范围内无污水直排，河面无垃圾，水域无障碍，打造河畅水清的水生态环境”。当地政府对河道环境整治的队伍和机械正热火朝天工作着。

（二）“政、纪驱动型”压力型体制的运行方式及原因

1.政治性任务与常规化执行

中国特色的党政治理结构是由党对政府体系的有机融入与统筹协同而形成的具有新时代中国特色社会主义的党政结构，1参见王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，载于《中国社会科学》2019年第9期。这种复合型的政体构成，可以有效达成执政党“政治”因素与科层制政府体系“行政”因素的辩证统一。政治任务的传送渠道是党委和党组织，对乡镇政府及领导干部构成了强大的政治压力。2杨华、袁松：《行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察》，载于《开放时代》2017年第5期。由政治压力推动的工作任务，其通常表现为讲政治、守规矩，工作激励上以追责、问责为主。

2012年11月，党的十八大提出了“生态文明”建设的战略部署。习近平总书记指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”3《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第359页。近年来，随着工业化、城镇化的快速发展，农村生态环境也出现了很多问题，这不仅严重影响农民的生产生活，而且也可能成为社会不稳定的重要诱发因素，更是民心之痛、民生之患。习近平总书记先后在不同的场合发表了关于农村生态环境建设的重要指示，2014年12月在江苏考察工作时提出农村“厕所革命”，2016年4月在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会以及同年12月在主持召开中央财经领导小组第十四次会议时提出了农村垃圾分类处理，2017年5月在主持十八届中共中央政治局第四十一次集体学习时指出，“要加强水污染防治，严格控制七大重点流域干流沿岸的重化工等项目，大力整治城市黑臭水体，全面推行河长制，实施从水源到水龙头全过程监管”4《十八大以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2018年版，第765页。。在2018年的中央农村工作会议和乡村振兴战略布局中，“生态宜居”作为社会主义新农村建设的四项总体要求之一。至此，农村人居环境成为新时代生态文明建设的重要组成部分，在总书记的关心和中央的直接推动下，在基层政府眼里原本平常的日常性工作突然成为了政治任务。于是，G镇政府在接收到F县县委、县政府“关于农村生态环境保护、农村环境卫生专项整治等工作”部署文件后，参照上级《秀美F县、生态家园两年建设计划》（2015年）《秀美乡村建设工作方案》（2017年）《农村人居环境三年行动实施方案》（2018年）等文件，召集乡镇各职能部门、各村居干部和驻村干部开会，传达上级政府文件精神并拟定了G镇农村生态保护和人居环境的相关文件，制定了量化考核评比办法，对驻村干部和村居分解了任务指标。同时也做了一定的农村人居环境的改善工作，五年来共硬化、维修村庄道路213公里（含村庄小弄），整修、新建排水沟渠、下水道75.6千米；农户改水4500余户、改厕4900余户；整修水塘128口等。

然而，乡镇基层政府在常规性工作和政治任务之间的冲突中表现为形式和实际运行的严重分离。当农村人居环境整治这个乡镇的日常性工作成为自上而下的政治任务时，乡镇政府在形式上同上级保持着高度的一致。但是在实际的执行过程中往往采取“变通”策略，选取最容易凸显政绩和增强上级领导“印象”效果的“硬指标”（多体现为基础设施建设等可落实的指标性任务）来执行。如在农村“拆三房”（违章房、危旧房、废弃房）、公路两边的穿衣戴帽的通道提升、硬化村庄道路等，其主要的工作目标是确保建成所谓的“精心规划、精致建设、精细管理、精美呈现”的“四精”项目。而对于不易展现政绩的民生服务视而不见。政治压力下的形式主义屡屡发生，正如G镇松溪河黑臭水体严重的事实，但是在河边的河长制公示牌却清晰地写着“河道范围内无污水直排，河面无垃圾，水域无障碍，打造河畅水清的水生态环境”。显然，G镇选择将“生态文明建设”的政治性任务具体化，而具体化的结果则是乡村干部将其作为一项常规性的行政工作来执行，以致政策的目标出现偏离。

2.技术治理与督查下乡

2017年12月在中央政治局集中学习中，习近平总书记指出要运用大数据提升国家治理现代化水平，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推动社会治理模式创新，推动社会治理精准化。1《审时度势精心谋划超前布局力争主动 实施国家大数据战略加快建设数字中国》，《人民日报》，2017年12月10日。由此，技术治理的理念、制度和工具赋能逐渐引入地方治理领域，对我国传统政府组织和工作方式产生了冲击，基于传统治理技术的乡村治理特征发生了变化。黄晓春、王雨磊等学者提出技术治理通过与组织结构的机制互动、改善信息不对称和共享信息等方式降低管理运营成本与提升资源配置效率，2黄晓春：《技术治理的运作机制研究 以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》，载于《社会》2010年第4期；王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，载于《社会学研究》2016年第6期；吴磊：《政府治理数字化转型的探索与创新——以广东数字政府建设为例》，载于《学术研究》2020年第11期；胡琦：《信息共享与技术赋权：乡村治理中行政壁垒的破除路径》，载于《探索》2016年第5期。能有效提升政策执行效能，其作为当代中国政府治理变革的基础和动力，是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要工具。3陈振明：《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》，载于《行政论坛》2015年第6期。技术治理为多重量化考核指标体系的建立和考评提供了工具赋能。4傅利平、陈琴等：《技术治理何以影响乡镇干部行动？——基于X市精准扶贫政策执行过程的分析》，载于《公共行政评论》2021年第4期。技术治理一方面扩展和深化了压力型体制的治理场景，另一方面也在一定程度上突破了压力型体制传统的要素系统结构。督办责任机制由督查督导体制发展而来，它改变了单纯上级指令、下级执行单向程度的权力指挥关系，强调互动。同时，督办责任机制更强调目标的实现与责任分担，科学分解任务与目标，协调实施过程，协调压力传递与动力机制，形成积极正向的激励。技术治理和督查督办机制的结合拓宽了压力的来源和层次，使基层政府面临“意料之外的压力”。

农村人居环境整治作为一项政治任务，在基层的落地效果如何？国务院向全国各地派出了工作检查组，但是面对幅员辽阔的农村，检查组没有足够的时间和人力全部检查。于是各个检查组采用新技术，从“互联网+督查”微信平台和网站、APP等收集群众投诉、举报、信访等信息，依此展开督查、抽查工作。2019年11月29日，国务院农村人居环境整治大检查检查组带着国务院“互联网+督查”收集的问题线索，深入各地开展明察暗访。在J省S市F县G镇，检查组发现当地河长制落实不到位，镇上唯一的一条河流存在严重的黑臭水体问题，河长制形同虚设。常住人口近万人的集镇未建设一座达标的公厕，特别是每逢农历每月一、四、七赶集之日，前来赶集的村民少则两三千人，多则四五千人，“如厕难”问题十分突出。发现问题后，检查组现场督促当地立行立改，彻底整治人居环境“脏乱差”问题。5《国务院农村人居环境大检查：江西广丰一乡镇黑臭水严重》，央广网（http://jx.cnr.cn/2011jxfw/bbjx/20191130/t20191130_524879158.shtml.）

国务院检查组在未提前告知市县两级政府的情况下，进入G镇现场进行核实、检查，发现问题属实后约谈了G镇政府。其实松溪河水的污染问题经常有群众投诉，早在2013年6月就有居民在F县贴吧上发帖举报G镇河道污染严重，有水泥厂污水直接排入河道等问题，却一直没有得到G镇政府很好的回应处理。

在新时代背景下，新技术的发展把国家督查和群众监督很好地连接起来，乡镇基层政府的压力并非仅来自于上级部门，压力来源变得更为复杂、多样。这也促使乡镇政府的工作在对上负责的同时也得对下负责，更有利于国家资源下乡政策的效能发挥。

3.党纪约束与工作推动

G镇松溪河黑臭水体等问题被国务院人居环境检查组暗访督查后，F县政府受到了S市政府的批评，挂点G镇和分管工作的县领导以及G镇党委书记被诫勉谈话，G镇分管此项工作的领导、负责该河段的镇、居干部受党内警告，G居支部书记受党内严重警告并被停职，其他相关责任人员也受到了不同的党纪政纪处分。

在中央和地方新闻监督和上级的追责压力下，F县和G镇两级政府对检查组暗访发现的问题照单全收，并立即部署综合整改方案。F县政府分管副县长代表县委、县政府作出政治表态：

“集市作为大众的场合，没有公厕是绝对不行的，我们县委县政府高度重视，拨出专款15万元给G镇，要求在最快的时间内把公厕建好。29日挖掘机已经到现场开始建了。我们并且从县城管局调了两台移动厕所，以供建厕所期间大家使用。河道的问题也充分说明我们在城镇排污设施建设方面比较滞后，我们要立即纳入G镇排污设施系统建设。对河面的东西，我们已经做了全面的安排，相关单位部门已经组织人员，包括第三方保洁公司，要将河面所有的漂浮物、杂草全部清理到位，还一个干净整洁的河道河面环境。”1F县在国务院人居环境检查问题交办整改反馈会上的发言材料。

随后，G镇政府对河道及镇区集市进行了集中整顿整治，并举一反三，在全镇11个村居全面开展农村人居环境整治工作，同时，镇纪委牵头成立督查组，对全镇所有的工作进行监督、检查。

党的十八大以来，党中央作出了全面从严治党的战略部署，要求各级党组织履行主体责任，坚持把纪律挺在前面，纪在法前。把党纪党规约束全方位贯穿于干部的工作、生活之中，坚持党规为范、党纪为要成为基层政府治理机构运转的主要导向。这使得乡镇干部受到了约束。有些过去可以做、做了也无人追责的事情，现在不能做、不想做、也不敢做了。农村人居环境整治等公共服务工作实行的是“达标赛”，与“锦标赛”相比，它缺少正向激励的刺激，这便使基层政府缺乏主动性和积极性，因此，党纪对于干部行政的约束成为其工作的主要推动力量。

4.压力内生与创新动力

G镇松溪河水污染等人居环境问题使得县、乡、村的部分党员干部个人被追责、处分，这让G镇的干部感受到了巨大的压力，所有的镇村干部对于这项政治任务再也不敢懈怠和变通，建立起“真督查、责任到人”的工作机制，创新工作方法，对每个月份建立保洁目标，制定各个时间节点的工作任务，采取书记督办单、分管领导交办单等形式进行逐级落实，建立以目标分解逼压力、时间倒排逼进度、督查督办逼落实、考核追究逼争先的严格倒逼机制。同时镇政府采用“三天一督查、十天一考评”的办法，并邀请镇“两代表一委员”参与检查、监督，将明查暗访结果每周通报，对整改不力者予以问责。在次年的农村人居环境整治这项工作上，G镇顺利通过了相关职能部门的考核验收，并取得了在全县前列的成绩。

在新时代，各级党委、政府组织都把“讲政治从外部要求转化为内在主动”作为工作生活的遵循。政治任务具有天然的政治属性，在具体落实中就要求党员干部讲政治。这也是乡镇基层干部在工作上的内在标准。讲政治的要求更多体现在个人身上要有更多的责任和担当。同时在新时代的责任追究制下，更多的责任分担、追究落实在干部个人头上，由此产生的压力是发自于个体的内心，是精神层面上的，正如G镇党委书记说的，“相比收税、搞计划生育等体力劳动，现在的脑力劳动更折磨人，这个规定那个纪律又吓人，不知道什么时候会有什么事情发生，精神压力更大”2访谈记录：G镇干部YJS20191206。。这种内生压力使得党员干部在落实工作中能规范标准，并创新方法，这也是各级干部拼搏创新的精神动力。

五、小结

“政、纪驱动”的新压力型体制是在新时代背景下，伴随社会主要矛盾的转变而形成的。其以政治任务为主要目标，以党纪为约束驱动，呈现出政治性、纪律性、内生性的核心特性和技术性的辅助特征。在一定程度上有效地解决了压力型体制在新时代乡镇治理新场域理论解释力不足的问题，具有较强的时空适应性。

“人民就是江山，江山就是人民。”3习近平：《在党史学习教育动员大会上的讲话》，载于《求是》2021年第7期。进入新时代，社会主要矛盾由物质增长向人民对美好生活向往转变，随着人民对美好生活追求的全面化、内涵的丰富化，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也在日益增长。党的十九大报告中提出的八项本领，归根到底就是要更好地为人民服务，践行群众路线，这是最大的政治，也是新时代执政党的首要追求。新时代国家对乡村的整合由“汲取式”向“供给式”转变，大量的民生工程和公共服务以政治任务的方式自上而下推行。当诸如农村人居环境整治这些在乡镇基层政府眼里的日常性工作成为政治任务后，在具体工作的落实上就会被常规化执行，有时会出现选择性执行、替代执行等变通的策略行为，这使得国家的政策在落地时出现效能损耗，群众满意度不高。为了保证下乡资源的安全和有效性，国家将各种规范、标准、监督、检查也下沉至乡村，同时，借助新技术，群众可以越过基层政府向更高级别的政府投诉，国家和社会对乡镇基层政府实现了全方位的监督。当基层政府在执行政策过程中的偏差被发现时，上级政府就会以党纪进行处理、纠偏，以保证政治任务的顺利推进。在讲政治的要求转化为内在主动时，在全面的监督下，党员干部面对跨层级的“陌生人”督查、个人被追责及压力源的多元化下，由此从内心上产生了巨大的压力，自然这也是所有基层干部积极主动地干事创新的主要动力。

然而，在当前阶段，“新”压力型体制也面临一些老问题和新挑战。一是政治任务压力下的形式主义。在“政纪”要素驱动的新压力型体制下，乡镇治理考评的指标体系由硬指标变为软指标，由单一指标排名变为综合指标排序，复合评分的设置也使得成绩差距不明显，极微小的分差就会很大程度影响名次上的排定，这决定着乡镇政府对任何一个考评指标都不敢掉以轻心。综合指标体系中的各项指标代表着事务的繁多，乡镇政府完全陷入到被迫完成各种各样的“任务”“工程”之中，各种形式的表格、会议、材料、制度来替代具体的工作落实。二是党纪约束下的“避责”消极现象。新压力型体制的激励机制主要以党纪、政纪处分为主，塑造了消极的奖励制度和政治心态，使得乡镇基层干部的“发展前途”呈现“制度化狭窄”，即所谓“出了事就得下岗，还不如不做事”。部分党员干部出现“职业倦怠”现象，工作中被动消极，规避责任。另外，全面从严、全方位监督的约束机制强化也让一些党员、干部感到压力和不适应。

这些现象的出现一方面是受乡镇体制性困境的影响，另一方面则是乡镇干部短期内还未适应新的压力型体制，这使得体制的运转还未同乡镇基层政治生态及实践完全耦合。在此窗口期，应当进一步深化乡镇机构改革，赋权乡镇、激发乡镇内生活力，坚持党的全面领导，充分运用大数据技术治理以更有效更全面地提高乡镇治理能力，提升基层治理的效能和服务深度。在加强基层党组织建设和干部业务素质培养的同时，开展更长远、更根本的体制性改革，以突破约束乡镇治理能力、僵化乡镇治理活力的制度性困境，进而实现乡镇治理的现代化。