论乡村治理中项目制的优势与限度——基于马克思主义国家理论的视角

赵成福 田 杨

自我国实行分税制财政制度以来，项目制被广泛地运用于乡村治理实践，并成为了一种独特的乡村治理形式。乡村由于受到城乡和产业等“二元结构”的制约，其发展、治理的内生动力不足。为了提升乡村治理活力、实现乡村振兴战略，国家将大量的资源以项目的形式输入到乡村。在项目实践过程中，项目制逐渐超越了财政制度与管理制度的范畴，成为兼具主体吸纳、资源整合及关系重构功能的乡村治理机制。从马克思主义国家视角与国家治理能力现代化要求看，项目制的优势在于价值合理性与工具合理性的统一。从主体视角看，理顺党、政府、乡村、农民等主体间的关系，是克服项目制自身限度、提升项目制治理效能的关键。

一、问题的提出

党的十九大提出乡村振兴战略。加速各类涉农项目建设，形成项目制形式的农村公共服务供给方式和乡村治理模式。项目制成为发挥杠杆作用、提升治理效能、实现乡村振兴战略的关键环节。以项目制形式带动乡村发展，是贯彻“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴总要求的重要实践形式和有效治理途径。在此背景下，国家突出工业反哺农业及城市支持农村发展的目标，并采取财政二次分配的方式，以项目制为载体提升乡村治理能力。项目制为乡村社会发展注入了动能，提升了乡村治理的内生动力，形塑了国家与乡村社会的秩序，构建了均等化的城乡基本公共服务体系，农民的获得感与幸福感得到了显著提升。党的十九届四中全会明确“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。因此，优化项目制的治理结构和运作机制是推进乡村治理体系和治理能力现代化的保障，是提升国家治理能力、实现乡村振兴战略的逻辑前提和必由路径。

学界也对项目制进行了充分的讨论。学界从项目制的形成逻辑、项目制的运行机制和项目制的治理效能三个维度进行了启发性的探讨。学者首先关注项目制的形成逻辑，并提出了两种解释。一种解释将项目制的产生归因于以“分税制”为关键节点的国家财政体制改革，1周飞舟：《财政资金的专项化及其问题 兼论“项目治国”》，载于《社会》2012年第1期。并依据专项转移支付与一般性转移支付的区别，确定了项目制的制度边界。2史普原：《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》，载于《社会学研究》2019年第5期。另一种解释认为，从总体性支配到技术性治理的治理转向是项目制产生的先导条件。3渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，载于《中国社会科学》2009年第6期。项目制是我国政府回应国家治理体制和治理能力挑战的主动应答。4焦长权：《从分税制到项目制：制度演进和组织机制》，载于《社会》2019年第6期。

沿着财政制度改革和政府治理回应两种阐释角度，学界从宏观和微观两个层面深化了项目制的研究，加深了对项目制运行机制的理解。宏观层面，学者从组织视角和制度视角提出了一系列解释项目制运行逻辑与机制的理论。例如，项目制分级运作中层级政府的“发包-打包-抓包”逻辑、5折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载于《中国社会科学》2011年第4期。项目制和官僚科层体系间的“科层为体、项目为用”并行关系、6史普原：《科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨》，载于《社会》2015年第5期。因国家自主性缺失，造成了项目实践过程中的基层政府庇护关系和以精英俘获为表征的结构替代困境。7李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》，载于《政治学研究》2015年第5期。微观层面，项目在动态情形中展现出了多种样态。例如，付伟和焦长权阐释了项目制在农村的运行机制，并以“协调性政权”概念解释项目实施过程中，乡镇政府权责不对称，却又不得不执行上级政府命令的尴尬状态。8付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，载于《社会学研究》2015年第2期。与之相对，“经营村庄”则勾勒出乡镇政府的自主面向。即乡镇政府兼具经营企业、土地和村庄三种乡村经营模式。李祖佩和钟涨宝通过比较分析基层政府的三种经营行为，将项目制置于“政权经营者”的理论脉络中，指出，乡镇政府通过经营村庄，实现了经营重心和效果的两个转变。9李祖佩、钟涨宝：《“经营村庄”：项目进村背景下的乡镇政府行为研究》，载于《政治学研究》2020年第3期。

项目制在基层运作过程中的异化现象，导致了对项目制治理绩效的负面评价。例如，基层政府的“共谋”和“分离”问题、10周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，载于《社会学研究》2008年第6期。项目制导致的强者恒强、贫者恒困的公平失衡困境。11叶敏、李宽：《资源下乡、项目制与村庄间分化》，载于《甘肃行政学院学报》2014年第2期。总之，“无论从过程还是结果来看，项目制实践下的基层治理转型并不成功……项目制的制度意涵难以真正发挥作用，而满足村庄社会需要的基层治理体制机制亦难以发挥作用”12李祖佩：《项目制实践与基层治理转型》，载于《北京行政学院学报》2017年第4期。。这些研究从不同角度讨论了项目制的负效应。持有不同观点的学者证明，项目制在财政领域及其溢出范围都具有正效应，“是兼具集权和分权优势的治理模式”13豆书龙、叶敬忠：《项目制研究何以成为“显学”：概念辨析、性质定位与实践探索》，载于《内蒙古社会科学（汉文版）》2019年第4期。。例如，方勇的研究指出，项目制运行的柔性控制逻辑，提升了基层政府的效率，畅通了政府和人民群众的互动渠道，降低了制度成本。14方勇：《柔性控制：政府主导型社区基金会的项目制运行逻辑》，载于《社会主义研究》2018年第2期。余成龙和冷向明的研究也认为，在实现项目制公共产品供给过程中，政府和乡村应充分发挥各自的优势与作用，达到政府与乡村的结构性治理融合。15余成龙、冷向明：《“项目制”悖论抑或治理问题——农村公共服务项目制供给与可持续发展》，载于《公共管理学报》2019年第2期。

综上所述，乡村治理中的项目制既是一个实践问题，也是一个学术热点。一方面，为了实现乡村治理体系和治理能力现代化的目标，中央进一步加大了项目制在乡村治理中的使用范围，提升项目制的治理效能具有重大现实意义。另一方面，学界就项目制的形成逻辑与运行机制两方面问题已基本达成共识。然而，关于项目制治理绩效的评价出现了不同的观点。本文围绕如何提升乡村治理场域中项目制的治理效能，使其符合国家治理现代化的要求这一核心问题。尝试从优势与限度两个维度对其详细考察。一方面，“从政治上、大的方面去评判和把握”1《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第122页。项目制，从马克思主义国家理论视角，凸显项目制的价值合理性与工具合理性优势。另一方面，从项目主体间的行动逻辑及行为特征分析乡村治理中项目制的限度。

二、项目制的双重优势：价值合理性与工具合理性

项目制是一种特殊的国家治理与乡村治理形式，它能够突破科层行政体制的结构限制，打破常规组织框架中“条条”与“块块”的约束；最大限度地体现“事本逻辑”，以“项目”为核心，整合各类要素、形成合力、实现目标导向。从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”2《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《人民日报》，2018年02月05日。的乡村振兴战略二十字总方针看，价值合理性和工具合理性是项目制的功能和优势。以人民为中心是项目制的价值合理性内涵，治理能力现代化是项目制的工具合理性体现。前者是后者的追求目标与要旨，后者是前者的实现路径与方式。

（一）价值合理性：以人民为中心

从马克思主义国家理论看，阶级统治和国家管理是国家实质的两个维度。马克思批判了黑格尔关于国家是理念发展阶段中一个环节的观点，并指出“黑格尔把市民社会和政治社会的分离看做一种矛盾，这是他较深刻的地方。但错误的是：他满足于只从表面上解决这种矛盾，并把这种表面当作事情的本质”3《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第338页。。马克思和恩格斯从历史发展的实景中找寻国家产生的根本动力。他们认为：一方面，国家诞生于经济利益冲突的阶级矛盾，“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的”4《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第107、123页。，国家作为一种“虚幻的共同体”和“必要的恶”凌驾于其它社会力量之上，拥有合法的暴力工具，依靠强制力量进行阶级统治。另一方面，国家管理是国家的又一面向，“国家既是阶级矛盾不可调和的产物，也是社会分工的产物。前一方面是相对于国家的本质而言，而后一方面则是相对于国家职能而言”5王沪宁主编：《政治的逻辑：马克思主义政治学原理》，上海人民出版社2016年版，第177页。。随着社会规模的扩大、社会形态的复杂、社会分工的多元，社会公共事务和公共利益管理的权力，从全体社会成员中转移到一部分社会成员手中，这部分社会成员和机构逐渐从社会中独立出来。国家在这一系列历史过程中“被发明出来了”6《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第107、123页。。

从中国特色社会主义理论和国家治理理论角度看，以人民为中心是我国国家概念的内核。首先，当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。中国特色社会主义理论和国家治理理论继承和发扬马克思主义国家理论，是马克思主义理论创新与中国改革实践相契合的结果。其次，在中国40余年改革开放的理论创新和实践探索过程中，中国政治家和学者，坚持中国特色社会主义道路、理论、制度和文化，坚持从现实国情出发，建构起具有中国特色的国家治理理论。最后，十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理“这一概念实现了国家阶级性和公共性的统一”7彭莹莹、燕继荣：《从治理到国家治理：治理研究的中国化》，载于《治理研究》2018年第2期。，国家治理理论体现出马克思主义国家理论的基本逻辑：“国家的职能由政治统治与政治管理有机组成”8王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，载于《国家行政学院学报》2014年第3期。。十九届五中全会进一步强调，“坚持以人民为中心。坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往。”9《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月04日。以人民为中心是国家两个职能的辩证统一，是乡村治理和国家治理的旨归。

项目制的发生逻辑与人民为中心的人民性本质相契合。新中国建立后，国家通过户籍制度将农民集中于农业生产领域，又采取统购统销方式形成工农业产品的剪刀差。国家从农村吸取资源，并实现了“工业化目标”和“赶英超美战略”。客观地分析，历史条件和国际环境迫使中国选择了优先发展工业和城市，再发展农业和乡村的战略步骤。然而，国家的性质决定了中国的发展，必须坚持以人民为中心的价值标准。因此，扭转牺牲农业、农村和农民的发展局面，是理论发展与实践探索的必然方向。为减轻农民的负担，中央全面取消农业税。此举彻底地重构了维持了几千年的国家与乡村间的汲取关系，国家与乡村“从‘多取’走向‘少取、不取’‘多予’和‘放活’”1韩俊主编：《新中国70年农村发展与制度变迁》，人民出版社2019年版，第143页。。与此同时，中央开始实行工业反哺农业、城市支持乡村发展的政策，并建构起全领域覆盖、多要素整合的财政支农体系，各类资金以专项形式下发至乡村，乡村发展被注入了新的活力。在项目实践中，项目制的“人本主义”逻辑逐渐清晰。农业产业融合、农村基础设施建设、农民民生保障等诸多关涉农民生存、发展的事项在项目制的推动下产生了历史性突破。概言之，以人民为中心的项目制价值合理性，使中国共产党发展思想的“整体性、关联性、结构性、动态平衡性、开放性等特征”2朱文琦：《以人民为中心发展思想：一个系统思维的视角》，载于《社会主义研究》2020年第5期。得到展现。

（二）工具合理性：乡村治理能力现代化

从中西方社会科学比较的角度看，西方社会科学建构的“概念性”理论体系，如现代化理论和民主理论，以及围绕这两个理论产生的转型学和治理理论，它们都未能解决发展中国家最亟需破解的治理难题，反而带来了国家解体、无效治理和“普力夺社会”等问题。由中国理论界和务实界提出的国家治理理论，是社会科学发展正本清源的必由之路，它强调国家性基础上的治理能力现代化。国家性体现在国家是“最突出的权力集装器”3[英]安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽等译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第14页。。在此集装器中，国家权力可以分为：经济权力、军事权力、意识形态权力和政治权力。4参见[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源》第1卷，刘北成、李少军译，上海人民出版社2002年版，第23-42页。四种权力都是国家权力的必要构件，它们既独立存在又相互影响。其中政治权力是权力体系的核心。正如亨廷顿所论证，普力夺社会的根源就是军事权力对政治权力的干预，就是意识形态权力对政治权力的越界。5参见[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第162页。政治权力构成了国家调节权力关系的“阿基米德原点”。因此，国家治理的逻辑，是“国家中心”结构下的权力关系调节。6杨光斌：《关于国家治理能力的一般理论——探索世界政治（比较政治）研究的新范式》，载于《教学与研究》2017年第1期。

不幸的是，将“国家中心”作为因变量的研究范式，与西方学术界通行的“社会中心”研究范式相悖。大多数制度变迁和政治发展研究与社会改革实践通常是本末倒置的。即将政治权力作为自变量，认为通过政治制度改革，构建西方式的代议制民主政体，就可以平衡国家权力中的军事、经济和意识形态等权力，就可以顺利实现国家转型和经济社会的发展。然而苏联解体、东欧颜色革命和阿拉伯之春等经验告诉我们，以政治权力为自变量的理论研究范式和改革实践是极其危险的。因此，政治权力结构稳定是中国最根本的政治需求。

乡村是中国政治权力稳定的根基，项目制的工具合理性是推动乡村治理能力现代化。新中国成立后，人民公社制度和组织形式对乡村治理产生了深远的影响。一方面，中国“大一统”政治传统7赵成福、田杨：《论历史政治学视域下的中国现代国家建构》，载于《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期。为人民公社控制乡村治理创造了结构环境。“三级所有、队为基础，党政不分、政社合一”的人民公社体制极大地提升了国家的乡村动员和治理乡村能力，“国家主义”成为当时乡村治理的主流意识形态。另一方面，人民公社解构了传统乡村治理的“家户主义”，“家户被统合到国家组织体系内，并被结构化”8徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第137页。。改革开放后，中国农村实行了一系列的改革。经济体制层面建立了家庭联产承包责任制，政治层面将人民公社体制改革为“乡政村治”体制。乡村巨变使乡村治理面临着“双重消解”的困境。即内生性的乡土社会治理体系的消失和嵌入式、国家整合的治理体系的瓦解，9参见王曙光：《中国农村：北大“燕京学堂”课堂讲录》，北京大学出版社2017年版，第226-227页。这导致了乡村治理主体的真空和治理方式的匮乏。

项目制的工具合理性恰好弥补了乡村治理中的两大空缺。一方面，项目制的“事本主义逻辑”突破了科层体制的限制，打破了治理主体之间的壁垒。多元性是项目制所关涉主体的基本特征。例如，项目的申请、审批、执行、监督等环节整合了政府、乡村、社会组织、企业等多种类型的主体。项目制将处于行政体制之外的村级自治组织吸纳进乡村治理体系，增强了乡村社会的组织力、凝聚力。项目制形成内外互补、上下互通的乡村治理体系。1参见贺雪峰：《治村》，北京大学出版社2017年版，第308-309页。另一方面，项目制工具性体现在平衡城乡、区域、产业间不平衡的能力，为乡村提供人、财、物等资源。例如，中央通过实施高标准农田建设工程、农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程、现代农业园区建设工程、动植物保护建设工程、沿海现代渔港建设工程、农村人居环境整治工程、农村供水保障工程、乡镇污水处理工程、智慧农业和数字乡村建设工程、农村公路建设工程、农村电网建设工程等一系列项目建设。2中华人民共和国农业农村部：《关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见》，中华人民共和国农业农村部官网（http://www.moa.gov.cn/govpublic/CWS/202007/t20200710_6348452.htm.）以补齐“三农”领域的短板，整合生产、生活和民生等领域的资源，加快“三农”发展。

（三）价值合理性与工具合理性的统一：政治发展

项目制的价值合理性与工具合理性的统一，缓和了乡村治理的“‘事本’与‘人本’的情感冲突”3吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，生活书店出版有限公司2018年版，第550页。，推动了乡村及国家政治发展。首先，项目制包含的“民本主义”价值观对构建服务型政府形成“倒逼机制”。如何维持基层社会稳定并为基层社会提供公共服务成为了基层政权的主要职责。4付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，载于《社会学研究》2015年第2期。通过项目建设，提升了基层政府的服务能力和水平，实现了向“理性政府”的过渡。5黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，载于《开放时代》2014年第5期。项目制蕴含的“事本主义”逻辑，“使基层政府摆脱财权与事权倒挂格局”6关晓铭：《项目制：国家治理现代化的技术选择——技术政治学的视角》，载于《甘肃行政学院学报》2020年第5期。。其次，项目制的激励机制在于中央政府用专项资金等形式引起层级政府间横向层面的互动与竞争。良性的互动与竞争让政府有了向内发掘潜力的动力。再次，项目制提升了中央政府的权威性和自主性。中央政府的权力意志直接与基层政府和乡村社会连接起来。国家投入乡村社会的资源“被打折”的可能性减小，利用率相应增加。7陈家建：《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，载于《中国社会科学》2013年第2期。最后，项目制在实现“三农”跨越式发展、提高乡村治理效能的同时，也提升了农民对中国共产党和国家政治的认同度。从发生角度看，政治认同“很大程度上取决于国家是否合理地安排了人与社会、人与政府及人与国家的基本关系”8林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，载于《中国社会科学》2013年第8期。。项目制通过其价值合理性与工具合理性优势的统一，理顺了乡村治理主体间的关系，有效地将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来。9渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载于《中国社会科学》2012年第5期。

三、项目制的限度：行动者逻辑间的张力

项目制为加速农业产业结构调整、提高农村公共服务水平、提升农民获得感和幸福感提供了效能与势能。“项目带动”“项目建设”成为各级党委和政府提升乡村治理能力的重要理念与实践形式。项目制治理机制的形成与我国体制结构、制度体系及政策环境等因素密切相关。我国乡村治理的重心，在政治目标与技术目标的曲折运动中螺旋发展。项目制部分地同构了这两种目标的对立性，其优势及实质是价值合理性与工具合理性的双重建构。项目制在改善国家与农民间关系、提升政府效率、加速“三农”发展的同时，也显现出一些自身的限度。例如，项目制背景中，国家与地方间的利益脱嵌、中央政府与基层政府间的“目标代替”、基层政府与农民的“共谋”等问题。究其原因在于，项目主体的多重行动逻辑冲突及行为博弈造成了项目制的限度。

一是中央政府与基层政府行动逻辑间的张力。中央政府的行动逻辑是以“委托—代理”契约模式进行顶层项目发包。在宏观层面弥补区域之间、产业之间的发展不平衡。然而，受我国行政疆域广阔的因素制约，中央政府采用数字管理的形式来了解乡村需要。基层政府掌握项目资源与乡村需要的匹配性等地方性知识。此外，基层政府的行为具有自主性特征，加剧了府际间行为逻辑的分野。压力型体制、锦标赛体制等体制性因素的制约，使得基层政府在经济绩效驱动下，奉行指标主义。表现在项目制中即在项目申请阶段，基层政府将项目“打包”“摊大饼”，把各种项目融合或捆绑成一种综合工程；10折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载于《中国社会科学》2011年第4期。但在项目执行阶段，基层政府却将项目资源集中，并向基础条件本已较好的乡村倾斜，导致了微观层面的项目资源分配两极化现象。基层政府出于管理目标和考核任务的压力，使得区域内部经济发达的地区获得更多的项目资源，产生优势聚集效应。1陈家建、巩阅瑄：《项目制的“双重效应”研究——基于城乡社区项目的数据分析》，载于《社会学研究》2021年第2期。

项目制的分级运作机制使得项目制实现吸纳和凝聚农民需求的功能受到限制。2焦长权：《从分税制到项目制：制度演进和组织机制》，载于《社会》2019年第6期。于是，中央政府采取了两种技术路线来规范项目制的运作。一方面，中央采取严格的技术手段对项目进行审批、监管和审计。然而，严格管控的技术手段没有为项目落实带来实质性的改观，“项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难深入到乡村基层”3周飞舟：《财政资金的专项化及其问题 兼论“项目治国”》，载于《社会》2012年第1期。。另一方面，中央淡化项目制的治理边界，“国家通过压缩专项占比、整合项目资金、采取因素法分配、降低地方配套要求等多项策略，试图降低项目制治理的作用空间”4史普原：《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》，载于《社会学研究》2019年第5期。。如此，更多资金以一般性转移支付方式进入乡村。但其实这部分资金运转机制与项目制框架中的资金运行机制一样。以上两种形式都未能弥合中央政府与基层政府行为逻辑间的张力，并暴露出“资源再分配中的国家自主性能力的不足”5李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》，载于《政治学研究》2015年第5期。。

二是基层政府与乡村社会行动逻辑间的罅隙。基层政府与乡村社会的关联度是国家自主性实现的关键，基层政府与乡村社会行动逻辑的分野影响了项目治理的效能。从基层政府角度看，在落实项目过程中，基层政府兼具任务执行和治理回应两种行为逻辑。任务执行逻辑指基层政府将项目视为自上而下的激励或压力。治理回应逻辑指基层政府将项目视为自下而上的乡村治理需求的应答，是对乡村公共需求的回应和满足。从乡村社会角度看，乡村社会有通过项目获得资源的需要，并体现为治理需求的行为逻辑。当基层政府的治理回应行为逻辑与乡村社会的治理需求逻辑匹配时，基层政府成为国家与乡村的有效连接点。基层政府在项目的规划、申报、执行等环节，充分考虑当地乡村的治理需要，并将长远发展目标与短期项目目标结合起来，延长项目影响力的生命周期。然而，基层政府的任务执行行为逻辑与乡村的治理需要行为逻辑之间的罅隙，降低了项目制在乡村场域的治理绩效。基层政府追求任务完成的心态，导致项目为乡村社会带来可持续发展的一面被忽视。基层政府“成为了一个应付上级、服务下级、跑腿办事的彻底的‘协调型’政权”6付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，载于《社会学研究》2015年第2期。。

三是个体农民之间行动逻辑的博弈。村庄内部结构性分化是当下农村社会的突出问题。7李韬：《论乡村振兴战略实施中村庄结构性分化困境及其化解路径》，载于《社会主义研究》2019年第6期。以村干部和村庄能人为代表的乡村精英阶层成为新的“村庄代理人”。囿于劳动能力、知识储备等人力资本的限制，普通农民突破阶层限制的可能性在不断降低。由于经济关系、理性选择是农民行为逻辑的起点，8刘金海：《农民行为研究：“关系——行为”范式的探讨及发展》，载于《中国农村观察》2018年第5期。加之“悬浮型政府”“治理重心下沉”等客观原因的限制，导致许多事关农民利益的事情无法沟通、协调、解决。于是，掌握了利益分配权和话语主导权的乡村精英成为农民的“代言人”“发言人”，似乎他们代表了全体农民的利益。然而，乡村精英与普通农民之间不乏博弈的行为。从项目周期看，“项目”可能引发村民间权益的再分配，精英阶层与普通农民阶层围绕着利益安排而展开博弈。根据大多数的经验研究，在项目进村的初始阶段，普通农民将决策权让渡给乡村精英，并由其代表农民与其他项目主体协商、博弈、共生，以求乡村整体利益最大化。然而，随着项目进入到利益分配阶段，往往矛盾、对抗等博弈程度加剧。9学界已有大量的经验研究凸显了，由于项目利益分配而带来的农民间的博弈。可参见斯科特对东南亚农民、应星对大河移民村、吴毅对小镇、周雪光对FS镇、林雪霏对鹿港街道等经典案例的研究。乡村精英凭借物质资本、社会资本、人力资本的优势，在项目中获得制度性寻租的空间。一旦形成争利格局，普通农民往往会使用“弱者的武器”甚至不惜采取“抗争性”手段与乡村精英展开角力。在博弈的过程中，“尽管博弈的各方利益相关者都有讨价还价的权力，但权力格局并不是对称和均衡的，政府实际上拥有最终的制度安排的决定权。在这种情况下，政府的科学民主决策、政治智慧和发展远见，就成为新型社会整合中的关键因素。”1李培林：《村落的终结：羊城村的故事》，生活书店出版有限公司2019年版，第137-138页。农民个体之间行动逻辑的博弈背后隐含着乡村与政府之间、中央政府与地方政府之间深层的结构性矛盾。

四、结论及观点

中国在发展和改革过程中，选择了优先发展城市和工业的战略。国家从农业和农村汲取了大量资源，乡村为这一阶段的发展提供了宝贵动力。随着全面取消农业税，切实减轻了农民的经济负担，乡村发展进入新阶段。然而，国家逐渐失去了与乡村日常生活的联系，农民与国家关联性愈发模糊。国家、乡村、农民间的关系断裂，导致农村发展落后于城市发展、农业产业活力低于工商业产业活力、农民生活水平低于城镇居民生活水平等发展不平衡和不充分矛盾。表现为诸如由于缺乏资金导致的农村公共服务缺失、农村基层组织能力丧失和农村道德滑坡等治理问题。

以项目制形式破解乡村治理难题是一把双刃剑。项目制的优势体现在价值合理性与工具合理性的统一。项目制既实现了中国共产党以人民为中心的价值追求，又体现了乡村治理能力现代化的工具效力。此外，以上两个优势的统一更推动了我国的政治发展。项目制形成构建服务型、回应型政府的“倒逼机制”，增强了农民的政治认同，进而为国家发展提供了必须的政治稳定环境。需要注意的是，项目制也存在限度，并表现为项目主体的行为逻辑间的张力及行为的博弈。因此，弥合中央政府、基层政府、乡村社会、农民等项目主体逻辑、策略、行为间的罅隙，理顺项目主体间的关系是提升项目制的治理效能的关键。

由上可知：第一，项目制将各类制度、组织资源吸纳进国家治理体系，将国家与农民置于同构关系结构中。第二，项目制将党和政府的工作重心回归至“三农”，将国家发展的红利普惠至乡村，为乡村振兴战略赋予治理势能。第三，项目制连通了传统国家治理智慧和新时代国家发展战略。乡村是中国国家的底色，农业生产方式决定了传统中国国家治理需要强势的领导核心。新时代，中国共产党肩负起乡村振兴的重担，坚持党的领导是传统国家治理智慧的“扬弃式”继承。第四，构建起权责对称的层级政府关系、双向连通的政治社会关系、包容同构的农民利益关系是克服项目制限度的有效途径。