知识生产与社会治理的数字化转型*

2022-11-18 03:03:56颜昌武

浙江学刊 2022年3期

颜昌武马敏

提要：社会治理是解决社会问题的过程，需要获取相关社会事实的信息，积累应对和处置问题的知识。数字技术通过将社会事实纳入数字治理体系，生产出标准化和格式化的认知性知识，对社会状况及其问题进行精准画像，有利于做出更好的决策。数字化转型也面临大量无能为力的操作性困境，具体操作场景下的知识问题不仅包括难以触及具体的或个别的社会事实，也囊括了无法及时和动态处理现场的情形，而这正是实践性知识的用武之地。两种类型的知识具有不同的属性，适用于不同的应用场景，也包含了不同的生成逻辑。推进社会治理的数字化转型，既要积极利用数字技术赋能社会治理，提取更多的认知性知识，也要重视发挥治理主体的主观能动性，应用更多实践性知识，实现两类知识的协调、兼容和互补，为社会治理提供更好的知识支持。

良好的治理是有序的社会不可或缺的公共产品。将复杂而模糊的治理对象化约为简单而清晰的“图谱”，是现代国家治理的基本特征。(1)詹姆斯·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》(修订版)，王晓毅译，社会科学文献出版社，2011年，导言第3页。近年来，随着数字技术在社会治理实践中的广泛应用，治理者获得了大量在过去难以获取甚至无法获取的信息和知识，从而推动了社会治理的系统性变革。大力推动社会治理的数字化转型，不仅成为各地社会治理创新的基本态势，也上升为国家战略规划的重要内容。精细化、精准化、智能化、智慧化等各种有关政策目标的表述，虽然其内涵和要旨各有侧重，但都与数字化转型密切相关，离不开数字技术的赋权与增能。数字化转型是一个将社会事实加以清晰化、可视化和数字化的过程，也是一个治理知识的生产和再生产的过程，但数字技术赋能社会治理只是一个较为宏观的陈述，不同的治理项目对知识的规范化程度有着不尽相同的需求，因而需要加以精准识别。对决策者来说，社会治理离不开全局性、标准化和常规性的知识，这正是数字技术的优势；对执行者而言，社会治理更需要具体时空条件下的地方性、差异化和特殊性的知识，而这显然是数字化转型的短板。本文尝试以决策性知识和执行性知识及各自的生产逻辑为主线，立足于社会治理实践的特殊性，着眼于社会治理实践的有效性，探讨数字化能否以及如何助推社会治理转型。

一、社会治理的数字化转型

主动监测社会情况及其变化，与社会保持持续的信息交互，积极捕捉或回应社会的需求，是国家履行其社会治理职能的重要方式。建构高效的信息管理体系，搜集和处理有关社会事实的信息，破解科层体系的“信息不对称”难题，是国家处理社会问题的基本动作。官僚系统作为国家治理体系的重要组成部分，其主要功能就是收集和处理信息——既将人口、土地、灾荒或瘟疫等社会信息逐级向上呈报，也将国家的政策、方针等施政信息向下传播到社会各阶层。无论是甄别问题情况、选择应对措施，还是落实治理方案、评估治理绩效，都可视为不同形态的信息活动。只有不断掌握个别化的社会事实，实行准确而有效的国家认证，形成关于社会事实的系统性信息和知识，(2)韩志明：《国家治理的信息叙事：清晰性、清晰化与清晰度》，《学术月刊》2019年第9期。管理者才能做到心中有数，保持科学的认知和判断，才能根据问题轻重缓急相机决策，实施适度而精准的治理。例如，只有深入掌握每个小区、每个楼栋、每个村落乃至每个人的基本状况，拥有更多更高质量的信息，社会治理者才能号准问题的“脉搏”，制定有针对性的行动方案，选择合适的政策执行路线，把政策贯彻和落实下去，把要解决的问题处理好。

在传统社会，治理内容相对简单，社会问题的确定性高，因而管理者依据零散的、不系统的、带有主观感知的信息和知识就能开展工作，解决问题。(3)向玉琼：《论风险社会中决策知识的类型与生产》，《东南学术》2022年第1期。当今的社会治理，面临的却是高度复杂的新环境，传统的知识和技能已难以适应复杂治理实践的需要。正如在其他社会领域潜移默化发生的变化一样，在社会治理领域不仅提出了透明度和公开性的要求，也日益追求基于高质量数据或信息的有效治理。数字技术整合了社会的发展、治理和服务需求，契合了社会治理全面信息化的需要，有助于促进社会治理的数字化转型。(4)陈水生：《城市治理数字化转型：动因、内涵与路径》，《理论与改革》2022年第1期。

一是有助于及时捕捉问题信号。社会问题的生成与演化通常都是有规律可循的，因而可以被预先感知和防范。这就需要及时捕捉和处理社会事实的信号，做到早预警、早发现、早干预。在社会治理中，数字技术不仅可以连通社会部件和基础设施，疏通信号传递的渠道，提高社会事实监测的灵敏度，还可以将实体社会数字化，提高社会事实的像素，使管理者能够精确感知社会生命体征及其治理需求。(5)刘凤、杜宁宁：《数字社会转型背景下城市基层治理逻辑变革研究》，《湖北民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。比如，借助于大数据，管理者能够实现信息片段的快速匹配和链接，识别尚未发现的信息流；或者运用数据碰撞发现关联性，比对和摸排出潜在的社会问题。

二是有助于精准分析具体问题。在不确定的时代，社会事实更加复杂多样，影响治理效能的变量更加多元，这就对社会治理提出了更为严峻的挑战。数字技术提供了规范分析社会问题的归纳模式，治理者能够以数字技术拆解具体问题，解读各个部分或要素的数字代码，联结起碎片化的认知，完成对问题的深度分析。社会问题具有什么性质，可能会有什么发展趋势等，都可以通过数字技术来辨识、赋值、计算和推演，从而得到清晰的画像和标准化的知识，进而为决策者提供选择范围和参考坐标。

三是有助于高效开展治理行动。社会治理的范畴极为宽泛，大到社会稳定，小到邻里纠纷，无不包含在内。它们各自对应着不同的处置程序和响应级别，牵涉到不同的责任主体，需要运用不同的治理工具。数字技术具有深入社会肌理的技术优势，因此有利于持续拓展社会治理的广度和深度，巩固社会治理的成效。通过多维度的匹配，数字技术能够帮助管理者精准识别责任主体，优化工作流程，有效减少问题处理的时间与其他耗损。(6)马超、金炜玲、孟天广：《基于政务热线的基层治理新模式——以北京市“接诉即办”改革为例》，《北京行政学院学报》2020年第5期。尤其是在应对火灾、水灾、地震、疫情等突发公共事件时，数字化社会治理能够快速地做出响应，锁定问题，解决问题。

四是有助于真实测评治理效果。公众的意见对于改善社会治理至关重要，但在以人工作业方式获取信息的传统行政生态中，管理者收集到的信息往往是滞后的、片面的和不充分的，容易出现偏差或者变异，测评结果也难以经受检验。数字技术不仅可以客观监测社会事实的变化，也可以广泛地采集和整合公众意见，对社会治理的结构、过程、要素和结果进行精准赋值，使治理绩效变得清晰可视，有理有据，也更具说服力。

总的来说，数字技术创建了深入渗透和全面覆盖的信息化网络，连通了社会治理体系的各个主体、各个部门、不同环节和不同流程，破除了各种有形无形的壁垒，也打通了所谓“最后一公里/一百米”等问题，使治理者能更好地回应社会问题、改善社会民生、维护公平正义与提供公共服务。(7)姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期。借助数字技术获取社会信息与知识逐渐成为社会治理的规范动作，借助知识设计社会治理的方式和内容也逐渐成为社会治理变革的常态。从各地社会治理创新的实践来看，社会治理的数字含量和技术成分越来越多，也越来越具有决定性的意义，形成了社会治理的新标准、新秩序和新格局。社会治理的数字化转型表明，技术逻辑正在成为科层逻辑之外的社会治理新手段和新机制。正是数字技术所建构或塑造的信息和知识，如宏观性的抽象知识、颗粒度的具体知识和特定领域的专门化知识，构成了数字赋能最本质和最核心的内容，共同推动了社会治理的持续进步。

数字技术之所以能够赋能社会治理，是因为这样一个基本事实：社会问题和公共事务尽管纷繁复杂，但其演进过程及其形态都具有很多客观的属性，蕴涵着大量基本的或普遍的规律。这就意味着，人们可以使用特定的工具来监测、描述和测算社会事实，也可以对其进行具有科学化、精确化和确定性的支配和干预。社会治理的现代化很大程度上是立足于社会事实的客观性之上的，因为具有客观属性的东西，都具有明确的发生概率和标准，即使它们看上去复杂而迷乱，但其本质是简单的，是能够被理解和认识的。只要掌握足够的信息，就能提炼出相应的知识，寻找到解决问题的方法。这也表明了社会治理及其成效与信息、知识生产之间的密切关系。

二、标准化逻辑：决策知识如何生产？

社会事实的客观性提供了社会可治理的基础，但这仅仅意味着治理的可能性。唯有应用恰当的技术手段，将社会事实加以符号化处理，才能转化为对治理有用的知识，使治理能够运转起来。在实践中，即使对于同样的客观情况，不同的个体也有不同的认知和理解，不同的技术也会生产出不同的知识，进而会产生截然不同的治理行为。数字技术是非人格化的，有固定的运行程序，能够对社会事实的客观属性进行量化操作，也能对非客观属性予以确定性描述。依靠数字技术生产出来的知识，记录了最为常见的社会情况，呈现了频次最多的社会问题，包含了社会现象的普遍共性，有利于识别和处理社会问题。

数字技术带来了全新的信息规模、结构和完整性，生产出准确认知社会事实的知识，是对个体经验、碎片化信息和主观认知的有益补充甚至替代，能有效解决社会治理中的认知性信息和指导性知识不足问题，能将不可见转为可见，将不确定转为确定，将感性转为理性，从而为社会治理赋权增能。但如前所述，不同的治理项目对数字知识的要求各有差异，数字知识能够发挥作用的程度也是有显著区别的，需要加以精准识别。从标准化治理的角度看，决策是社会治理活动中最容易也是最有必要加以规范化操作的领域。决策过程主要是标准化知识的处理和应用，高度依赖标准化的认知性知识的指导，而这正是生产理性知识的数字技术的强项。理性知识注重对社会问题的整体规划和设计，体现了社会治理整体化运作的逻辑。基于理性知识建构的决策，旨在以抽象来管理具体，用理论来指导行动。社会治理本身包含了大量的决策行动，套用西蒙的话说，社会治理就是决策，就此而言，数字技术对社会治理的作用始终是广泛而深刻的。

决策具有时空方面的集约化特性。从时间维度看，决策行为主要面向特定历史时段内的问题，相应地，需要在特定时限内做出有效回应，还要求连贯性完成。只有在有效时间内社会事实才具有可控性，做出的决策才有现实意义，社会治理才是有效的。从空间维度看，决策者常常要站在体制的高处洞察社会空间，面对的是过滤掉个性和差异的整体情况，需要解决的是大范围的、普遍性的和典型性的问题，依赖的大多是可量化操作的变量。决策往往是远离现场的、抽象的、设计性的行为，因而其质量依赖于更多更好的数据。要言之，决策所需的知识必须要从社会事实中集中化生产出来，这就对生产全局性、统计性和理性化知识的数字技术提出了需要。

数字技术及其知识是实现规范决策的必备条件。作为官僚系统的主要功能，决策既是实施社会治理的主要方式，也是代表政治权威的活动，带来的是政治、法律和经济等方面的系统作用。要实现决策的科学性与规范性，就要尽力排除情感、好恶的影响，避免仅根据异质性的、破碎的信息就仓促出台政策，也要防止根据主观判断反复修改政策，使下级无所适从。这就要求决策从以主观意志为中心走向以标准数据和客观知识为中心，以可复制、可扩展的知识指导行动，以实证主义的逻辑界定问题，在公式计算与逻辑推导中设计出标准的政策方案，构建由规范信息触发的决策机制，以信息来确定治理行动的优先级，从而走向决策的非人格化。(8)向玉琼：《论风险社会中决策知识的类型与生产》，《东南学术》2022年第1期。

依靠数字技术从个性现象中提取共性要素，生产出集中化、批量化的知识，是有效决策的前置环节。社会治理领域的政策经常是标准化的，同样需要类似结构和特征的信息与知识。知识的规范化、集中化程度很大程度上决定了决策的质量，决策者也主要是通过常规性、大规模的信息来理解社会。决策者的运筹帷幄离不开结构化数据的帮助。信息是保持国家与社会之间正常互动的最基本要素，只有从信息中提取出必要的知识，社会全貌在国家眼中才能够呈现出必要的清晰度，从而形成正确的理性认知和实际行动。

一是摸清社会事实。社会事实包罗万象，决策者需要对自己的“家底”了然于胸。社会治理需要大规模的基础信息，这些信息具有相对静态性、外显性和便于收集等特点。在电子政务建设过程中，我们形成了人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等基础信息数据库，这有利于决策者更好地掌握社会基本情况。在最新的数字技术赋能下，越来越多的基础数据得到正式采集，越来越多的新情况、新问题被及时关注，进入政策议程。这些基本信息改变了决策者对治理方案和后果等的认知，其所生产的知识深刻地影响着治理方案的选择和具体行动，对治理者和治理对象产生着持续的规训作用。

二是测量社会要素。对于社会问题的掌握，不但要知道是什么，更要知道其构成、数量和变化动态等信息。基于各种标签对社会事实进行多维度测量，这是生产理性知识以资科学决策的基本要求。了解社会事实的常用方法是对其进行描述，这涉及一整套的测算技术。通过在常规社会统计工作中植入数字化元素，治理者不但能够发现社会事实的显性数字特征和稳定数量关系，也可以获知隐性的、短期的和间接性的数量情况，以此优化治理决策。比如，对关于人口的社会决策而言，决策者不但需要掌握基本的数量、分布、性别、年龄构成和籍贯等情况，还需要了解健康、偏好、婚姻状况、消费水平、住所和流动情况等信息。

三是监测社会变化。社会是运动变化着的，治理主体面对的是变动不居的复杂情况。相比于静态的情况，很多时候动态数据包含的信息量更大，更有应用价值。留守儿童的数量是变化的，社区养老服务的需求是变化的，车位空置率也是不断变化的，这些具有实在运动属性的情况更趋近于问题的真相，也是作出有效决策的信息基础。数字化技术通过与社会事实构建关联关系或函数关系，可以透视社会事件的数量变化、结构变迁和性质转移。基于动态信息的供给，决策者得以及时调整治理策略，对社会问题进行适应性治理和敏捷治理，开出有针对性的“处方”。

在数字技术的加持下，支持社会治理决策的信息数量和质量都得到了显著提升，个别信息缺失和局部数据误差对正确认识整体社会事实的干扰性也明显降低；纯人工的信息处理技能被计算机所取代，社会事实更容易被模拟、仿真和预测，碎片化数据可被整合为模块化知识体系，可读性更高，信息中隐含的规律也更容易被掌握。要言之，通过在社会治理的各个环节加载数字技术，治理者能够规模化地、集中化地汲取信息，标准化地生产知识，确立了社会治理的“工程图纸”“施工方案”和“施工形式”，有助于提升社会治理的整体效能。

三、实践性逻辑：执行知识如何生产？

数字技术有力地促进了决策的科学化。在数字化转型进程中，社会治理的重重时空阻隔被打破，社会事实的内在机理被明晰，社会事实间的隔膜被穿透，社会要素运动变化的轨迹被及时捕捉，决策者由此具备了推行大规模社会治理项目的基础性条件。在实践中，数字化调度室和智慧化指挥中心逐渐成为不少地方政府科学决策的标配。同时应该看到，只凭数字技术及其格式化知识，远不能落实社会治理的全部任务，甚至造成好心办坏事的情况。在疫情防控中，技术设施相对完备的社区也可能出现“失守”的情况，这表明，在社区治理中，基层干群也是关键性因素，他们的干劲、才能、经验和信息等，在很大程度上决定了治理的成败。

某种程度上，社会治理的数字化转型，就是以数字技术生成支撑治理的标准化知识。但是，社会治理的数字化是有代价的，即在数据的代表性、准确性和可处理性等各个指标上做出权衡或取舍，因而国家通过技术之眼观察到的图像也很可能只是自己的倒影。(9)彭亚平：《技术治理的悖论项民意调查的政治过程及其结果》，《社会》2018年第3期。此外，数字技术引致的治理要迎合官僚体制“复杂问题简单化”的治理逻辑，(10)颜昌武、杨华杰：《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》，《探索与争鸣》2019年第11期。并不强求掌握全部信息。实际上，数字技术也只能对社会事实实施有限的操作化和抽象化，为便于量化运算，只能采用简约主义思路，收集易于测量的和可标准化的数据。因而，标准化知识并不一定会增强官僚机构应对社会问题的能力，反而可能由于过度简化，扭曲原始信息，导致社会治理的迟缓、低效甚至失败，(11)吴旭红、章昌平、何瑞：《技术治理的技术：实践、类型及其适配逻辑——基于南京市社区治理的多案例研究》，《公共管理学报》2022年第1期。故其对具体行动的实践性知识的补充或者替代也是有限的。

标准化知识与执行导向的实践性知识具有明显的结构性张力。为了使社会事实便于组织和秩序化，数字治理通常以特定算法搜集和整理数据，抽象、裁剪和过滤复杂的社会事实，简化社会和人的向度，将事实信息压缩为具体数字，并将问题层层分解再重新组装，以此来掌握大型复杂的现实，掌握同类事物的主要特征和基本属性，为出台具有普遍约束力和适用性的政策提供支持。(12)罗琳:《信息技术的负效应及其消解对策研究》，《科学技术哲学研究》2020年第4期。国家经常是通过简单处理来应对复杂社会的，也只有简化才能实现清晰化，才能获得整体性的和结构化的知识。其中的矛盾性在于，社会政策面向的是抽象意义上的同质化的人或事，较少关注社会事实内部的具体差异，是一种抽象主体对抽象客体的关系，因而往往根据普遍性和一般性逻辑来开展工作，但具体的政策执行则是要面对真实的和差异化的复杂个案，要在各不相同的情境中去落实普遍性的政策，遵循的是特殊性和个体化的逻辑。

实践性知识对于社会治理来说尤为重要。国家要通过大量的代理人来执行各种政策，经常需要在具体的场所与社会主体进行面对面的交流，当场做出某些决定，比如罚款或强制执行等。就具体承担社会治理任务的工作人员而言，执行对象是具体的人或组织，政策落实不仅需要时间，也要讲究时机，还需要面对和处理各种特殊的情况，往往难以进行标准化作业，提供批量化服务。质言之，政策决策可以搞“一刀切”，但政策执行必须“挨个来”。这就要求国家落实政策时必须正视地方性差异，也由此产生了对基于实践的地方性知识的要求。(13)颜昌武、许丹敏、张晓燕：《风险建构、地方性知识与邻避冲突治理》，《甘肃行政学院学报》2019年第4期。

从整体上来说，社会需要的是稳定的秩序，透明规范的治理过程，以及高效的、均等化和普惠性的公共服务，这些往往需要标准化知识起作用。但就局部尤其是基层来说，社会治理面对的是小单元或个性问题，比如小区住户的诉求能不能得到及时的回应，社区居民的服务需求能不能得到有效满足等。社会治理是以人为中心的，既需要标准化知识来了解大局，更需要掌握实践性知识来开展工作。尤其是在高度复杂的条件下，更多需要依据直觉去开展行动，需要实践性知识的帮助。(14)让-弗朗索瓦·利奥塔尔：《后现代状态：关于知识的报告》，车槿山译，生活·读书·新知三联书店，1997年，第61-62页。实践性知识具有相当的特殊性，比如非结构化、异质性、地方化、经验性、主观性、个别化、间接性、不确定性和难以描述等，需要在日常工作中去观察、体会、思考和积累，难以集中生产，批量获得，标准处理。获取和运用实践性知识殊为不易。基层工作人员的职责庞杂，任务繁多，其中包含了大量的情景性知识，比如不同居民的家庭收入情况、矛盾纠纷的来龙去脉和社区居民的关键诉求等。获得这些知识需要大量的人工作业，解决相关问题更需要扎根群众。这就要求基层工作人员走家串户，走访群众，进入田间地头，面对面地做工作，或者召开座谈会、沟通会、听证会和评议会等，广泛听取民情民意。在执行政策的过程中，具体案例的情况千差万别，很多时候都不能简单地以“对”“错”或“好”“坏”等标准来评判，而是既要讲法理，也要讲情理，既要体现原则性，又要体现灵活性，做到一事一策，辨证施治。

社会治理需要实践性知识的支撑，这些知识广泛存在于基层工作人员、治理对象和具体情景中。(15)向玉琼:《超越理性知识：论环境治理的知识更新》，《人文杂志》2020年第3期。主要包括以下几类：一是有关工作人员工作经验、人格魅力、工作能力和办事技巧等的知识，依赖于基层工作人员的个人素质和特质，是实践性知识的关键组件；二是有关当事人利益、技能、收入、社会背景、社会关系、脾性和情绪等的知识，决定了问题应该如何处理。三是地方化的知识，每个地方都会有许多特殊性的知识，比如独特的历史传统、风土人情和地理环境等，它们构成了社会治理的地方性知识，导致了当地人理解问题方式的差异，(16)马翠军：《国家治理与地方性知识:政策执行的双重逻辑——兼论“政策执行”研究现状》，《中共福建省委党校学报》2015年第8期。是执行过程中必须要考虑的因素；四是关于具体条件的知识，各个地方都有不同的实际情况，有的地方人多、设施齐全、资源充足，有的地方则缺钱缺人缺物，因此需要看菜下饭，量体裁衣。

无论是从社会的复杂性来看，还是从治理技术的性能特点来看，数字技术都很难有效满足基层社会治理的复杂性知识需求。在基层社会治理中，治理的艺术属性体现得很明显，许多知识是非结构化的，难以被符号化的，也是难以被数字化认证的，只能由人工方式去获取，通过具体的个人来总结、提炼、解读和传授。这显然是数字治理的瓶颈所在。缺少了实践性知识的根基，数字技术就难以获得“生命”，社会治理就只能是隔靴搔痒。

即使在那些能使用数字技术的社会治理领域，也依然存在诸多不足，难以生产出足够有用的知识。一是无法全面反映基层现实的全貌，难以完全、精准地量化公共事务的复杂性。数字标签与其实际情况相比，往往显得较为片面。比如在高度流动的社会现实下，仅依靠身份证信息和户籍信息难以获得流动人口的确切知识。二是技术过载，中看不中用，甚至出现修改数据来迎合系统要求的反向适配现象。三是技术理性和政治理性、道德理性的冲突。有的问题尽管技术上可能，但不一定代表组织上可行，更不一定是政治和社会上可接受的。社会问题一般不能简化为纯粹的技术问题，相应地，有些社会治理需要的知识也不能纯粹用技术手段来生产。质言之，社会治理的数字化转型要把握好效度、温度和尺度。(17)郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。

四、社会治理的数字化转型何以需要两类知识的互融共生？

在大规模的标准化知识的辅助下，社会治理逐渐由粗放走向精细，取得了实实在在的成效。一方面，社会问题可以被决策者快速获知，老百姓的需求能够被及时传达，决策者对社会的管理能够做到有理有据、过程规范、透明可查；另一方面，在具体的执行过程中，通过在各个环节加载数字技术，基层工作人员的反应速度、依法办事水平、治理能力和工作效率等都有了质的提升。比如，在行政执法中广泛应用执法记录仪和摄像头等技术设备后，执法过程的透明度和合理性都有了显著进步，暴力执法和暴力抗法等现象都明显减少了。

但过于注重标准化知识的生产，片面强调数字技术的优势，势必会产生社会治理的畸形发展问题，带来资源悬浮、内卷化、社会治理两张皮等难题，导致数字化的负担和累赘，(18)赵玉林、任莹、周悦：《指尖上的形式主义：压力型体制下的基层数字治理——基于30个案例的经验分析》，《电子政务》2020年第3期。即使再周全的政策也只能沦为可望不可及的画饼。当然，也不能过分放大实践性知识的作用。一味强调社会事实的特殊性，会导致治理行动的各行其是，走向社会不可认识、不可治理的极端，不利于社会治理的顶层设计、统一部署和标准化发展。因而，社会治理蓝图的实现需要两类知识共同起作用。

一是要反思数字驱动的标准化知识生产。标准化知识和实践性知识都为社会事实的清晰化做出了贡献，前者带来了广度上的清晰，后者带来了深度上的清晰。虽然社会治理的数字化程度越来越高，特定视角下的像素也越来越高，但治理者眼前的数字障目镜也越来越多，视野也会越来越窄。比如对于社区人口出生率下降的问题，通过数字技术容易发现，抚养成本和居民收入是重要原因，还可以得出更细致的影响权重，但最后很可能将人口生育问题简化为经济问题，而忽略大众心理、社会文化和价值观念等因素。再比如，通过智慧化治理平台，可以统计出社区内老年人的数量和职业等，但难以获知老年人的孤独感和个人之间的非正式关系。作为数字化的结果，简化社会事实有时带来的后果就是短视、曲解和失真，压制人的主观能动性，甚至制造出更多的复杂性。(19)张福磊、曹现强：《城市基层社会“技术治理”的运作逻辑及其限度》，《当代世界社会主义问题》2019年第3期。

数字技术对社会治理的赋能不是万能的，不能覆盖到社会治理的所有环节，难以准确追踪个体线下行为的随意性和多变性，也难以完整反映线下社会关系的分散性和多重性。(20)贾开：《数字治理的反思与改革研究：三重分离、计算性争论与治理融合创新》，《电子政务》2020年第5期。数字知识本身也充满了偏见和任性，因而不能把治理任务放手交给技术，迷信技术，丧失对复杂社会的敬畏，认为信息数据可以简单化约复杂的社会。(21)张现洪：《技术治理与治理技术的悖论与迷思》，《浙江学刊》2019年第1期。但现实中确有不顾需求和实际“一杆子插到底”式地推进数字化的情况，结果是信息技术不实用、不好用、没人用，反而将基层工作人员困在了系统里。(22)贺雪峰：《基层困在系统里》，《决策》2021年第9期。数字技术的应用也造成了数字治理的幻象：首先是治理机构将技术本身视为目的，热衷于赶时髦，造概念；其次是技术供应商利用自身的信息优势夸大了数字技术的能力，使管理者和民众陷入技术的迷思中；最后是数字技术在商业领域的成功应用，给人们带来了技术推动社会治理转型和升级的美好想象。(23)韩志明：《技术治理的四重幻象——城市治理中的信息技术及其反思》，《探索与争鸣》2019年第6期。

虽然数字技术在社会治理中发挥了积极的作用，但或许只是社会治理数字化转型的开始，未来仍将面临大量有待解决的难题。数字化在很多应用场景中依然功能不足，发育不良，运行不畅。大数据、人工智能等技术时常会暴露出错误，使工作人员无所适从。比如美国“桑迪”飓风期间，通过大数据推断的受灾情况就与真实情况大相径庭；利用先进的人脸识别技术抓捕嫌犯，有时也会抓错人。(24)凯西·奥尼尔：《算法霸权：数学杀伤性武器的威胁》，马青玲译，中信出版集团，2018年，第173-174页。面对高密度、复杂化的社会事实，技术性能的不足，工作人员技能的缺失，管理机制的错乱，数据解读和使用能力的不足等，都会限制技术水平的发挥，阻碍数字化知识的生产。就此而言，对于那些显性的、技术能够更好发挥作用的场景，应该打好先进技术的组合拳，为社会问题的处理和社会事务的应对提供更加丰富、粒度更细和更加标准化的知识，以技术下沉和应用来实现国家对复杂社会的回应和再嵌入。

社会治理归根结底是为人服务的，良善的社会治理一定要以民众的需求为导向，不能本末倒置。当然，这并不是要不要数字化的问题，而是关于如何使用数字技术、使用多少数字技术的问题，因而要根据需要加载数字化技术，全面深入反思技术与组织的适配性问题，(25)吕德文：《治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度》，《探索与争鸣》2019年第6期。也就是要在社会治理议程中实现最适当的数字化，而不是一味追求最完全的、最先进的数字化。要言之，最好的治理模式采用的不一定是最好的技术。足够智慧的社会治理才是明智的选择，一旦陷入技术中心论和技术决定论的泥潭，走向指尖上的形式主义，治理就只能因惯性和惰性在错误的道路上越走越远、越来越卷、越陷越深，(26)郑磊：《城市数字化转型的内容、路径与方向》，《探索与争鸣》2021年第4期。偏离为人服务的初衷和使命。最终，数字化也必将失去动力和生命。

二是要鼓励以人工方式获取特殊性知识。关于行动的知识生产是数字化的短板，既生产不了，也不适合生产，有些信息一旦被统一处理就会丧失其价值。基层的执行工作具有多个层面的特殊性，因此，人工作业依然是实现治理目标的关键手段。标准化知识主要是为决策者服务的，确保处理的是应该处理的事，解决的是有必要解决的问题。比如决策者根据知识引导，依据综合实力和具体条件，在疫情防控、文化建设、社会治安和环境治理等多个目标之间做出权衡，确立行动的优先级和治理力度。而实践性知识一般是为基层工作人员服务的，确保以正确的方法解决问题，以适当的方式采取行动。

在依靠数字技术勾勒智慧治理愿景的同时，也应推动特殊性知识和具有理性基础的实践性知识的生产，(27)张康之：《论社会治理中的理性知识与经验知识》，《学习论坛》2019年第5期。以更好地把握和了解社会的情况。群众利益无小事，任何小的过失或者疏忽，都会给基层工作打上问号，这也表明特殊性知识同样事关重大。关于行动和操作的知识往往需要到实地或现场去探寻，要在面对面的互动过程中去掌握，要在长期深入的接触中去总结和提炼。这就需要反思数字治理平台的功能有限性，将基层工作人员从繁杂的数字系统中解放出来，重视发挥基层工作人员的主观能动性，鼓励首创精神和创新意识，赋予操作人员更多的权限和自由度。还要倡导联系群众，走进街头巷尾，与民众拉家常、说心里话，去现场获取信息，了解情况，产生共情，最终实现基于非数字化的基层社会事实清晰化，以非标准化的知识来确保治理的温度和温情。

当然，许多标准化的知识也来自个体性、实践性知识，是对个体性知识的加工、编辑和整合。这也暗合了党的群众路线的工作方法，即通过深入人民群众，发现实际工作中的问题，找出影响政策效果的相关因素，将其总结和提炼为有用的知识，最后应用到实际工作中去，从而不断地提升治国理政的能力。在这个意义讲，群众路线也是进行知识生产的重要方式。虽然社会时代变了，技术手段也进步了，但群众路线的工作方法不能变，仍然要坚持群众路线，需要深入群众，与群众打成一片，以人工的方式去开展沟通和交流，去了解人民群众微妙的心声，去掌握变动社会的真实情况。换言之，从有效治理所需要的知识条件来说，群众路线就是实践性知识的重要生产途径，而绝不是虚无缥缈的标语和口号。

三是要走向两类知识的兼容互补。社会是一个以人为中心组成的复杂场域，包括了各种错综复杂的社会事实和变化过程，要取得治理的实效，必须要让两类知识相互补充，共同作用。处理复杂的社会问题，需要技术与社会治理共同形成新的结构性力量。(28)何艳玲、宋锴业：《社会治理的国家逻辑：基于警务改革史的分析》，《社会学研究》2021年第4期。遗憾的是，两类知识之间时常产生类似于“骨”“肉”分离的问题。在知识的实时性方面，关于操作的实践性知识往往是最可靠的，而决策层掌握的信息可能是滞后的，由此会产生上下级之间的认知偏差和政策的水土不服；在知识的内容方面，基层工作人员掌握的是细腻的、深入的和动态的知识，而标准化知识是结构化的、描述整体性问题的知识，难以穿透不同的社会事实；在知识的可学习方面，标准化知识可以通过程序化的操作指南来快速培训、理解和运用，而实践性的知识没有固定的获取、学习和操作模式，考验具体工作人员的智慧。因而，要成功实现社会运行的秩序化，必须要把这两类知识统合起来，组成一套深度融合、衔接顺畅、互为补充的知识系统。

具体来看，对于社会治理的规划师和设计者而言，除了用好智慧治理平台，激发出数字技术的潜能，充分发挥好标准化知识的价值外，也要打通联系基层群众的信息通道，吸纳多元主体参与，注意倾听来自基层工作人员和民众的声音，重视基层工作人员的切身感受，及时掌握事态变化的最新情况，在必要时还要深入实际考察调研，或者前往基层挂职历练，领略人间烟火，不断增加知识的厚度，用脚步来书写良政善治的篇章。对于高层的管理者而言，个案层面的社会事实往往是模糊的，就像从空中去俯视城市，可以清晰看到街道和房屋，但对于各种建筑房间里面究竟有什么情况，却是无从知晓的。这就意味着需要更多贴近实际的考察，获得更加细颗粒的信息，以形成有关社会事实的清晰图像。

当然，还需要创造条件，为执行所需的实践性知识的生产和再生产提供良好的环境。实际上，基层工作人员经常在受“夹板气”，这就需要上级部门在部署工作时更加人性化，给基层灵活处置问题留下时间和空间。基层工作人员可以通过经验交流、查摆问题和反馈效果等方式分享知识，为部署符合实际的技术平台，以及为数字技术平台更好发挥作用建言献策；也可将实践性的、地方化的和社会纠纷等非常规信息及知识整合起来，利用数字化逻辑加以编辑、存储和分享，与标准化知识相互融合，形成知识学习库或案例库，这也有利于拓展数字化的技术触角和智慧水平，强化数字技术嵌入社会的程度，使数字化刻画社会事实能够更加到位，最终形成立体化的指导决策和执行的知识。就其实质而言，两类知识的融合，是数字化构建的现代秩序与传统人工秩序之间的融合，带来的将是更具柔韧性的、更现代化的和更接地气的社会治理新格局。

五、结语

在信息化浪潮中，社会治理不可避免地处于一个日益数字化的“舞台”上，国家通过“靠数识人”“以数驭物”，实现了对治理有关的主体、对象、过程和条件的监督、组织和调配。数字技术具有强大的信息化能力，正是通过对社会事实的信息化，数字技术推动了社会治理和服务的改善。高效的社会治理需要科学的决策，也需要高效的执行，但两者体现了不同的知识生产逻辑。对社会治理的决策者来说，数字技术能够集中捕捉泛在的社会事实，提供关于社会状况及其动态发展的普遍性知识，为科学决策提供至关重要的知识支撑。对执行者而言，社会治理更多是面对面地处理个案的工作，因此需要大量特定时间、空间和场景及其行动者的特殊化知识，但这些知识却不是数字技术能生产出来的。因而，需要对数字化“热”进行冷思考，打破似是而非的数字化神话，为社会治理找到稳妥的数字化之路,在社会智慧化治理过程中融入差异化的知识，使治理的图景更形象、更丰满、更有质感。