集体土地征收案件高“裁驳率”的司法困境及其纾解

方 涧，钟方圆

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

一、问题的提出

立案登记制度实施后，立案难问题得到基本解决，受案数量大幅度上升[1]，但值得关注的是，“裁定驳回起诉”案件的数量也随之增长。根据2002—2018年全国法院司法统计公报公布的全国法院行政一审审结案件的相关数据显示，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修改后，人民法院以裁定驳回起诉的方式结案的行政案件数量从原来的不足8%攀升至近25%[2]。集体土地征收案件作为当前行政诉讼案件的主要部分①根据粗略统计，中、高级人民法院受理的半数以上行政案件与农村集体土地征收有关。参见江勇：《关于农村集体土地征收行政诉讼的调查与思考》，《人民司法（应用）》2019年第16期。，在司法实践中存在裁定比例高、胜诉率低的问题[3]76-91。

从现实维度考察，征地纠纷占到行政诉讼总体案件数量的40%以上，在立法层面，2019年和2021年分别修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）对征收条件、程序控制、补偿机制等方面作出了规定，但多数仅为框架性、原则性规定，仍存在较大的立法空白。从实证角度出发，学界对这一问题的研究多涉及征收权的司法控制[4]、程序规范[5]、实施效果[6]、法治化[7]、司法体制改革[8]等内容。受判例法传统的影响，英美法系国家对土地征收的实证和群案的跟踪研究起步较早，内容主要围绕司法对程序的控制，对诸如“公共利益”（public interest/use）、“公正补偿”（just compensation）等核心法律术语的司法判断等问题，研究领域涉及法学、管理学、经济学、社会学等内容①See Michael Asimow,Five Models of Administrative Adjudication,Working Paper;Peter Cane,Administrative Tribunals and Adjudication,Oxford:Hart Publishing,2009；CHENG Jie,Enforcing Takings Clauses in China，7 Tsinghua China L.Rev.2015.。但是，从行政司法救济的角度对集体土地征收案件“裁定驳回起诉”情况的研究较少，且缺乏全样本的系统性研究，对中央土地制度改革的最新政策与部署也缺乏必要的关照。集体土地征收不同于一般的行政行为，其承载了包括社会稳定、经济效率、社会公平等在内的多重价值目标，加之征收独特的多阶段行为特征，行政协议、行政委托等行政行为又牵涉其中，如果长期无法得到充分合理的救济，极易引发群体性事件，激发社会矛盾。

因此，笔者以“行政征收”为案由，“二审”为审级，裁判时间为“2016—2020年”，审理地域为“浙江”②以浙江省为例的原因在于：第一，从全国范围内看，浙江省在土地管理领域进行了大量的有益探索，积累了较多的先进经验。例如，2014年浙江省在国内率先将“农转用”、土地征收等审批权限下放市、县；2015年，浙江省开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革三项试点。第二，在立法层面，浙江省积极出台《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《浙江省土地征收程序规定（试行）》等规范性文件，为司法审查提供更具操作性的依据。第三，司法样本较多。浙江省作为长三角的重要省份，经济发达，城市化进程快，近年来城镇改造、乡村建设等项目较多，且公民维权意识比较强烈，在华东五省一市中具有较多的司法案例样本。，以全文中包含“集体土地征收”为条件，利用“北大法宝”的高级搜索功能进行搜索，共得到276篇裁判文书，其中裁定文书数量为113篇，通过剔除重复和不相关的案件，共得到103篇裁定驳回起诉的样本文书。以上述样本为基础进行分析，笔者尝试对目前浙江省集体土地征收案件被驳回起诉的现状、困境、动因加以评述，继而为解决集体土地征收案件高“裁驳率”问题提出应循之路。

二、集体土地征收案件“裁定驳回起诉”的基本样态

根据案件审理三阶段理论③大陆法系的诉讼法学构造理论将诉讼程序分为起诉要件阶段、诉讼要件审查阶段和本案要件审查阶段。起诉要件阶段主要是审查诉是否成立、起诉要件是否满足；诉讼要件审查阶段主要审查诉的合法性问题，包括是否属于受案范围、当事人是否具有诉的利益、当事人是否适格、是否超过法定期限等问题；本案要件审查阶段则属于实体审理阶段，旨在判断诉讼请求是否正确、事实理由是否准确、行政行为是否违法等。参见耿宝建：《立案登记制改革的应对和完善——兼谈诉权、诉之利益与诉讼要件审查》，《人民司法》2016年第25期。，裁定驳回起诉的案件集中在诉讼要件审查阶段。《行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第五十三条至第六十九条对行政诉讼起诉条件作了具体规定，主要包括原告资格、被告资格、有具体诉讼请求、有明确事实根据、属于人民法院受案范围、符合起诉期限等要求。基于此，下文将结合样本从上述几个基本要件入手，分析集体土地征收中“裁定驳回起诉”类案件的基本样态与问题表现。

经过统计，浙江省集体土地征收案件被裁定驳回起诉的理由分布详见表1，占比从高到低依次为诉讼主体不适格、超过起诉期限、诉讼请求不明、不属于受案范围、无事实依据以及由上述几种原因综合而成的其他原因。

表1 2016—2020年浙江省集体土地征收案件被驳回起诉案由情况

第一，诉讼主体不适格。诉讼主体不适格分为原告不适格和被告不适格两种情形。其中，原告不适格的理由主要集中在两个方面：一是原告在征收范围内不享有合法的不动产物权或者征收已经完成①参见（2017）浙行终1190号裁定书。；二是在第三人请求撤销或者确认村集体与行政机关所签订的征收补偿协议违法时，人民法院通常以原告非协议相对人以及未满足《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《行政案件若干问题的规定》）第三条第一款“过半数的人数”要求为由裁定驳回起诉②《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”。被告不适格的情形通常是由于征收行为的复杂性和多阶段性，导致不同阶段的实施主体呈现出一定的差异，再加之各种名目的授权、委托，引起了原告在选择被告时的混乱，并集中表现在以下几个方面：其一，对补偿行为不服，以市、县、镇人民政府或者部门为被告提起诉讼③参见（2016）浙行终981号裁定书。；其二，对土地征收审批行为不服，以市、县人民政府为被告提起诉讼④参见（2018）浙行终1553号裁定书。；其三，认为强拆行为违法，以市、县政府为被告提起诉讼，如“陈某和诉温州市人民政府土地行政征收案”⑤参见（2019）浙行终2011号裁定书。。

第二，超过起诉期限。在我国行政诉讼起诉期限的制度安排中，以《行政诉讼法》第四十六条为基本条件，通常以行政相对人“知道或应当知道作出行政行为之日”作为起算点，往后计算6个月作为一般的起诉期限。另外，还区分了不知道诉权或起诉期限、不知道行为的内容，以及不作为案件、经复议的案件等不同的保护期限。实践中最核心的问题在于起算点的判断，人民法院在这一问题的认定上表现出了较大的差异性：有的以公告期满之日作为起算点⑥如（2019）浙行终421号裁定书。，有的以领取征地补偿款之日作为起算点⑦如（2017）浙10行终57号裁定书。，有的则以协议签订之日作为起算点⑧参见（2016）浙行终490号裁定书。。在以“超过起诉期限”被裁定驳回的28篇裁判文书中，有16篇裁判文书提请上级法院再审，约占裁定驳回总数的57.14%，争议主要集中在起算点的确定问题上。尤其值得关注的是，对以公告作为起诉期限起算点不服为理由进行再审的案件共有8件，占再审案件数量的50%，原告普遍诉称未获知公告内容。例如，在“林某平诉浙江省人民政府土地行政批准案”中，再审申请人提出“案涉征地批文未公开过，即使张贴，也是拍照后就撕掉，因此，被征地拆迁村民未看到过公告。其侨居法国，无法看到公告，浙江省人民政府未专门告知其公告内容和救济权利，其不知道公告的内容和救济权利”⑨参见（2020）最高法行申1634号裁定书。。在“任某生诉浙江省人民政府土地行政征收案”中，原告虽然承认公告的存在，但对送达方式有异议，提出“公告送达给的是村委会，并没有向个人进行送达，故其不可能知晓涉案公告”⑩参见（2020）最高法行申6336号裁定书。。

第三，不属于受案范围。以不属于受案范围裁定驳回起诉的案件占总案件数量的13.59%，其中认为程序违法的案件为10起，主要包括作出征地补偿安置决定的行为、土地在依法征收之前签订相关补偿协议的行为、征收过程中的层报行为、未进行相关公告的行为等情形。然而，在实践中均以“对原告权利义务不产生实际影响”或者“未设立新的权利义务”为由裁定驳回起诉。例如，在“原告李某祥、李某峰、李某婉诉被告诸暨市东白湖镇人民政府房屋征收案”中，人民法院认为原告的权利义务未因涉案公告而产生影响，对公告行为的起诉，不属于受案范围⑪参见（2020）浙06行终511号裁定书。。

第四，诉讼请求不明。明确具体的诉讼请求有利于法院厘清案件事实、合理分配司法资源，也避免了诉讼级别管辖相冲突等问题。“诉讼请求不明”主要表现在针对多个行为提起一个诉讼，即违背“一行为一诉讼”的原则，具体表现为：一是在起诉时笼统地以“请求确认征地（征收房屋）行为违法”提起诉讼。例如，在“夏某平、夏某华、杨某芬、夏某雄、王某方诉台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府土地行政征收案”中，原告的诉讼请求为确认被告行政征收本村农田300亩的行为违法①参见（2017）浙行终1167号裁定书。；二是针对征收行为和补偿行为一同提起诉讼。例如，在“丁某利诉象山县东陈乡人民政府征收集体所有土地房屋行政行为及行政协议案”中，原告提出了确认征收集体土地、房屋行为违法和撤销《征收集体所有土地房屋迁建安置协议》多项诉讼请求②参见（2017）浙行终329号裁定书。。

第五，无事实依据和综合性理由。无事实依据主要可以归纳为以下情况：一是在依申请作出行政行为的案件中，原告无法证明被告具有该法定职责且曾提出要求被告履行职能的证据③参见（2018）浙行终1190号裁定书。；二是原告诉请指向的行政行为不存在④例如，在“徐某芳诉兰溪市人民政府土地行政征收案”中，原告为了解决补偿安置问题提起诉讼，其房屋虽然已经被纳入征收范围内，但在起诉时行政机关并未与原告签订安置补偿协议，也未作出相关补偿决定，该补偿安置行为并不存在。参见（2018）浙行终1470号判决书。。综合性理由表现在法院认为存在多项不符合起诉的条件，因而裁定驳回。例如，在“吴某珍、赵某康、赵某诉新昌县自然资源和规划局土地行政征收案”中，法院以诉讼主体不适格，不属于受案范围为由，驳回起诉⑤参见（2019）浙06行终454号裁定书。。

三、集体土地征收案件高“裁驳率”的二层动因

2014年《行政诉讼法》修改之后，我国实行立案登记制，在立案阶段仅对起诉状进行形式审查，由此，大量的行政诉讼案件进入审理阶段，并出现诉讼主体不适格、诉讼请求不明确等情形，最终导致较高的裁定驳回起诉率。从表面看，造成这一现象的原因在于起诉人法律意识薄弱、诉讼能力不强，但“判决难”背后的动因更加复杂，既涉及立法层面的原因，又有审判人员认知上的因素。

（一）立法层面：征收规范缺乏精细度

从理论研究角度而言，土地征收立法的滞后性与粗线条性体现在公共利益的认定、正当程序的规范、补偿标准的确定等方面，但以上述样本为考察对象后发现，司法实践中造成高“裁驳率”的原因映射到立法上主要体现在征收主体职能划分不清和知情权规范保障不到位两个方面。

1.征收主体职能划分不清增加被告确定难度

根据2014年修订的《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经过批准后，由市、县人民政府予以公告并组织实施，市、县人民政府土地行政主管部门负责会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。由此可见，土地征收中参与的主体主要包括省级人民政府及其土地行政管理部门，市、县人民政府及其土地行政管理部门等两级四类。然而，在实际落实过程中，不同于《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“征收主体、征收部门、征收实施单位”等予以明确规范，集体土地征收中并没有规范对上述问题予以明确。在实践中，经常出现法定主体不直接参与征收事务，径直将征收工作交由下级、临时组建机构诸如街道办事处、土地储备开发中心、改造建设办公室、城乡和建设局实施。尤其是征地安置补偿协议的签订，实践中与被征收主体签订协议的一方当事人既有工业园区管理委员会①参见（2016）浙行终344号裁定书。，又有人民政府征收与补偿管理办公室②参见（2020）浙09行终19号判决书。，还有县统一征地事务所等③参见（2017）浙行终71号判决书。。在某些地方，甚至出现用地单位直接与农村集体及其成员洽谈补偿费用事宜，事先垫付补偿安置费的情况[9]。实践中的乱象直接导致原告难以准确确定行政诉讼的被告。

2.知情权立法保障不到位造成原告举证困难

实践中出现的另一个现象是，由于知情权的立法保障不到位，导致原告无法通过现有的公告方式获得实质有效的征收信息，同时也在起诉期限的起算点问题上产生大量争议，继而导致原告举证困难，错失获得完整的司法救济的机会。事实上，样本案件发生时适用的《征用土地公告办法》和《土地管理法》对土地征收公告的主体、方式、期限、内容等问题均进行了一定的规范，但依旧缺乏一定的精细度。

第一，公告的方式。《土地管理法》将公告作为唯一的通知方式，《征用土地公告办法》第三条规定，对于征收土地方案、征地补偿、安置方案应该以“书面的形式告知”，但并未要求行政机关直接通知到拟征收土地的农村经济组织和每一位被征收人。实践中，以张贴的方式进行通知往往不能使被征收人及时、有效地获取征收信息。一旦公告被撕毁，或者未被注意，都会对被征收人的诉权造成重大损害。

第二，告知的地点。《征用土地公告办法》笼统地将公告地点规定为“被征收土地所在地的村、组内”“乡（镇）人民政府所在地”，但具体地点却无详细规定，这为行政机关提供了自由裁量和可操作的空间[10]。实践中，张贴地点既有在“村务公开栏”④参见（2016）浙行终333号裁定书。，也有直接在村内不明显的地方。而人民法院对此通常保持司法的谦抑性，被告仅需证明存在公告行为即可，而不对公告地点进行过多审查⑤在“包某好等10人诉浙江省人民政府土地行政征收案”中，法院仅查明被告履行了征收土地的公告行为，对公告的地点并未有论述。参见（2016）浙行终1133号裁定书。。

第三，公告的内容，根据《征收土地公告办法》，政府在征收公告中披露的信息主要为补偿标准、数额和补偿方式，但并未要求公告审批所提交的材料、征收决定作出的依据等，这在客观上造成被征收人无法对征收行为的合法性进行判断，阻碍其诉权的行使。

（二）认知层面：起诉条件认识不当导致限缩原告诉权

1.“行政协议第三人”原告资格条件的狭隘认知

对“行政协议第三人”原告资格的狭隘认知是导致限缩原告诉权的重要方面。《行诉解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事诉讼争议提起诉讼……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议若干规定》）第五条第二项规定：“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人”提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。所以，最高人民法院倾向于认为基于债权的相对性和民事诉讼的优先性，应当排除作为第三人的债权人的行政诉讼原告资格。而在样本案例中，当人民法院面对第三人请求撤销或者确认村集体与行政机关所签订的征收补偿协议违法时，通常以原告非协议相对人和未满足《行政案件若干问题的规定》第三条第一款“过半数的人数”规定为由裁定驳回起诉。

事实上这种判断导致人民法院人为限缩原告资格。学界已有学者观察到行政协议第三人提起行政诉讼的原告资格障碍，探讨了行政协议第三人原告资格的判断标准，明确提出应当赋予原告资格的一些具体情形[11]120-131，甚至主张人民法院对行政协议第三人原告资格的审查态度应由消极证否到积极证成的转变[12]。笔者认为，一方面，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织均可对行政行为提起诉讼，而行政协议作为一种行政行为，与行政协议有利害关系的公民、法人和其他组织自然可以提起诉讼，不用拘于行政协议相对人的身份，现实中以“非行政协议相对人”为由否认原告资格的案件，很多都被二审法院以认定事实不清、证据不足而纠正①例如，在“赵某良与察布查尔锡伯自治县（以下简称察县）国土资源局其他行政行为案”中，一审人民法院以原告赵某良非解除合同的相对人，无权对被告察县国土局向第三人中洲公司下发的《解除合同通知书》是否违法提出主张。后二审人民法院认为，赵某良是本案争议土地的实际耕种人，察县国土局与中洲公司解除合同的后果对赵某良必然产生影响，认定赵某良为该案适格原告，详见（2016）新行终181号裁定书。类似的案件还有“王某与芜湖市鸠江区人民政府官陡街道办事处案”，详见（2017）皖02行终31号裁定书。。另一方面，《行政案件若干问题的规定》第三条要求原告过半数的规定，主要是为了满足基层组织成员对集体组织权益维护的要求以及防止以集体之名行个体之益的情形。只有在“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的”，村民方能以维护村集体利益提起诉讼。但是，现实中大部分情况都是原告为了维护自身个体利益而提起诉讼，鲜少因集体利益而起诉，以《行政案件若干问题的规定》第三条为理由驳回起诉，属于法律适用不当②例如，在“黎某根诉衢州市国土资源局行政征收及行政赔偿案”中，原告作为集体土地承包人有权提起诉讼，却被一审人民法院以起诉人数未达半数为由裁定驳回起诉。参见（2016）浙0802行初230号裁定书。。如此，极易将与集体土地征收具有实际利害关系的土地使用权人排除在原告资格范围之外，造成原告范围限缩。

我国行政诉讼法关于原告资格的标准经历了从“直接利害关系”“行政相对人”“法律上的利害关系”到“利害关系”的过程，总体呈现出不断放宽的趋势。但由于我国行政法理论和制度构造都是依据“行政主体与行政相对人的双边为基本架构”[13]，关于原告资格的认定大部分依据惯常思维停留在行政相对人阶段。在一般行政诉讼中，相对人起诉居多，利害关系人起诉并不占据很大比例。但是，在关涉集体土地征收的行政协议诉讼中，却存在大量协议外第三人起诉的情况[14]。人民法院在面对第三人请求撤销或者确认村集体与行政机关所签订的征收补偿协议违法时，人民法院无论是以“非合同相对人”还是以“起诉人数未达规定的半数”为由裁定驳回，实际上都是先入为主，认为原告是为维护协议一方的集体利益提起的诉讼，而忽略了实际上原告的身份和诉请的内容。

行政协议不同于单方性的传统行政行为，兼具行政性和协议性。尤其在协议性方面，根据权益是否由合同约定产生，可以将所享有的权益分为基于合同约定所产生的履行利益和固有利益[11]124-125。前者如若权利受损，一般由合同相对人主张违约责任；后者不基于合同产生，因合同签订而造成权益受损一般主张侵权责任。履行利益受到行政诉讼法保护无须赘言，而固有利益的保护对象往往为协议之外的第三人，只是此种权益保护的前提在于第三人必须是出于维护自身的合法权益的考量，而非基于社会公益或者他人合法权益而提起诉讼[15]。在集体土地征收补偿协议签订中，固有利益连同土地所有权一同转移，这些固有利益表现为土地使用权、房屋使用权等，并且这种权益明确属于行政法保护的范围③《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”。实践中原告基于土地使用权受损向人民法院提起诉讼，但人民法院在审理过程中常常固守传统的行政诉讼理论，以“非合同相对人”或者“起诉人数未达规定的半数”为由裁定驳回。这一认识实际上是对行政诉讼原告资格的保守解读，并不能适应新形势下行政协议第三人的“原告属性”，值得引起关注。

2.“过程性行为”的不当扩大与“实际影响”条款的误用

《行诉解释》将“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”排除在受案范围之外，其基本理由在于：传统行政法学认为只有作为结果的行为才对当事人有实际效果和影响，而过程中的阶段性、程序性行为，不属行政法学研究对象，不属受案范围[16]。集体土地征收是一个典型的多阶段行为，主要包括申请征收的地方政府报批—征地审批—发布征地公告—办理征地补偿登记—征地补偿安置方案确定与公告—补偿及交付土地这六个程序①由于多数案件发生在《土地管理法》（2019年）和《土地管理实施条例》（2021年）生效之前，本文中未明确指明的法律，均为修改之前的旧法。参见欧阳君君：《土地征收审批行为的性质认定及其意义—基于多阶段行政行为理论的分析》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2013年第4期。。因此，人民法院在审理相关案件的过程中，有时会机械适用“过程性行为不可诉”的规定，从而裁定驳回起诉。如在审理对公告行为不服提起行政诉讼的案件中，人民法院往往将其视作过程性行为或者阶段性行为，遵循“行为性质（阶段性行为/过程性行为）—对被征收人权利义务不产生实际影响—不可诉”的论证路径②参见“郑某利诉嵊州市剡湖街道办事处房屋征收案”，（2019）浙06行终56号裁定书。类似的案件还有“沈某文诉林地行政征地案”，（2020）浙07行终836号裁定书。，即以“通过论证一个行为是阶段性行政行为而直接得出该行为不会对被征收人产生实际影响的结论”[17]。

事实上，这种判断存在至少两方面的问题：第一，根据“同类解释规则”，仅能说明与“准备、论证、研究、层报、咨询”等类似的行为不具有可诉性，而非所有的过程性行为都不具有可诉性。而上述这些列举的行为存在一个明显的共同特征，即皆为事实行为或者内部行为等不对权利义务产生实际影响的行为，但并非所有过程性行为都满足这些特征。第二，并非只有最终阶段的行为才会对权利义务产生实际影响，过程也能产生行政行为，也能对权利义务产生实际影响③程序行政行为的外在表现就是一个或者一系列行政的过程，即行政职权和职责在时间和空间当中运行的过程。这种过程自成行政行为的同时，又可以成为某些实体性行政行为的前提性行为或前置行为。以过程形式存在的行政行为主要对相对人的程序权利义务产生影响，并间接影响其实体权利义务。参见柳砚涛：《论行政行为的形式》，《行政法学研究》2006年第4期。。所以，实践中过程性行为被排除在受案范围之外，是因为“实际影响”条款被人为地附上了“最终性”和“结果性”的枷锁，而过程性行为造成的影响自然被视为不具备“最终性”或者“影响未定”。甚至在一些裁判文书中，人民法院直接认为涉案行政行为不具备最终性，不属于受案范围④例如，在“周某雷诉诸暨市国土资源局土地行政征收案”中，人民法院在说理中直接阐述：“诸暨市国土资源局出具的意见，需要报上一级行政机关同意，故诸暨市国土资源局作出的行政行为不具备最终的、对外的法律效力，是程序性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。”参见（2018）浙0624行初78号裁定书。。

造成这一问题的原因在于对行政行为成熟性原则的认识不足。成熟性原则是指人民法院必须在行政行为达到成熟的程度才能介入审查，程序性行为或者阶段性行为由于非最终行为，所以被视为时机未成熟，不能进入行政诉讼程序[18]。但实际上，成熟性原则的判断不能仅依靠形式意义上的最终行为，更应当关注实质意义上的标准：行政行为是否对相对人产生了实际不利的影响。事实上，目前的立法并未承认“实际影响”理应是“最终性”的，司法也仅认为此种“实际影响”是“直接的”“重大的”⑤例如，在“金某诉越城区政府行政复议案”中，最高人民法院认为，在房屋征收过程中征收单位实施的对被征收房屋的面积、产权等核实认定与公示行为，由于该核实认定与公示行为系之后房屋补偿安置的主要依据，对当事人权益具有直接且重大的影响，故作为独立的行政行为看待更具有合理性。参见（2020）最高法行申1000号裁定书。。从公民权益保护的角度来看，如果固守旧观念坚持等到行政机关作出最终行为之后再起诉，可能会丧失司法救济的有利时机[19]。

3.“一行为一诉”规则的机械适用与认识偏颇

原《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。然而，在征收安置补偿的工作过程中，与被征地人签订安置补偿协议的主体五花八门，既有市、县人民政府的自然资源主管部门，也有诸如开发区管委会、项目部、镇人民政府、村委会等。人民法院在认定适格被告的过程中也会存在不同的认识。譬如，在“王某力诉仙居县西区开发管理委员会不履行集体土地征收补偿安置法定职责案”中，仙居县住房和城乡建设规划局、仙居县国土资源管理局委托仙居县西区开发管理委员会与被征收人签订征收补偿安置协议，浙江省高级人民法院认为集体土地征收安置补偿应该为市、县人民政府的法定职责①参见（2017）浙10行终184号裁定书。，而在“沈某生诉松阳县人民政府土地行政补偿案”中，松阳县统一征地事务所以自己名义与原告签订涉案土地征收补偿协议，人民法院认为签订协议的行为应由松阳县国土资源局承担法律责任，松阳县人民政府并无履行协议、支付征地补偿费用的法定职责②参见（2017）浙行终71号裁定书。。

与此相关的是，由于被征收人对征收行为认识不够，在司法实践中往往违背“一行为一诉”的原则提起诉讼，造成诉讼请求不明。人民法院遇到此类问题时，通常会予以释明，若释明之后诉讼请求仍旧不明确，则会采取驳回的做法。在所有因“诉讼请求不明”被裁定驳回的案件中，均属于诉讼请求经释明后仍不明确而被裁定驳回，这给案件进入实质审理带来困难。

“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的基本要求，它要求在一个行政诉讼案件中，只审查一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为[20]。虽然原告在起诉时，可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，出于便利人民法院审理和行政机关应诉的考量，要求作为诉讼请求基础的被诉行政行为只有一个。其理由在于：不同行政行为作出主体不同，适用的法律和程序、审查范围、内容和强度也有所差异。然而在实践中，由于对“一行为一诉”认识的不足，有的人民法院通常采取机械的判断方式。

事实上，在司法审判中也要求“在经过释明后原告坚持不作更改的，人民法院可以根据原告诉求的实质性质，选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式”③参见（2016）最高法行申2496号裁定书。。简言之，人民法院应当进行必要的指导和释明，协助诉讼能力不足的原告确定一个被诉行为。如果原告拒绝按照释明内容修改的，人民法院也不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”为由，裁定不予受理或驳回起诉，而应当根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。例如，在“叶某生诉湖北省武汉市黄陂区人民政府土地行政征收案”中，叶某生以确认征地行为违法提起诉讼，最高人民法院认为“征地由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议、作出补偿决定、责令交出土地等行为。当事人起诉要求确认征地行为违法的，一般不宜认定为诉讼请求不明确”④参见（2020）最高法行申13920号裁定书。，人民法院应该“结合行政行为的合法性和效率判断，选择适当的裁判结果”[3]90。

四、集体土地征收案件高“裁驳率”的纾解

通过对样本案件的统计和分析可以发现，司法实践中，集体土地征收案件出现高“裁驳率”的原因呈现多元性，既有立法层面的顶层设计缺陷，也有法律适用层面的认知不足。因此，改变司法审判中高“裁驳率”现象的措施也必须立足于多个面向，从立法、审判和司法权运行等方面展开改革。

（一）加强征收立法的精细化

1.明确征收主体的职能与职责

在集体土地征收中，并没有哪一个行政主体独享完全意义上的征收权，更多的是多个主体在征收的不同阶段分割和分享国家征收权力[21]。对各参与主体职能进行详细划分是确保土地征收顺利推进、审判程序稳步进行的应有之义。2019年《土地管理法》修改，将补偿安置主体变更为县级以上人民政府，解决了以往土地征收组织实施主体和补偿安置主体不一致带来“被告选择困难”的顽疾[22]。但是，此问题并未得到彻底解决，在确定县级以上人民政府作为补偿安置主体的同时，2021年新修订的《土地管理法实施条例》又规定县级以上地方人民政府应当组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟订征地补偿安置方案，对此这里的“等有关部门”作何理解，“有关部门”在协议签订中扮演怎样的角色并不明确。

理论上，补偿协议签约的主体必须要具备签约资格和能力。所以这里的“有关部门”应当是行政主体，除了包括自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障部门，还包括乡镇人民政府、街道办事处等，不能理解为是不具备任何职能的自治组织或者社会团体。对于有关部门在签约中扮演的角色，需要探究其权力来源于“委托”还是“间接授权”。根据职权法定原则，非经职权授予规范的主体允许，法律规范授予的职权不得再行授出[23]。所以此处的“组织”应当被视为一种“委托”，“有关部门”在其中扮演着被委托机关的角色，此类主体在授权范围内所为的行为，应当认定县级以上的人民政府为被告，由县级以上的人民政府承担责任。

针对“有关部门”未经过市、县人民政府的授权径直以自己的名义签订协议情况，则适用民法中表见代理和无权代理的规则[24]。具体而言，相对人向市、县人民政府催告要求其在一个月内进行追认，市、县人民政府未作表示的视为拒绝追认，当然善意相对人在追认前具有撤销权。此时，若行政相对人要求起诉则应该以“有关部门”为被告；如果相对人确有理由相信“有关部门”具有代理权限的，应该可以将市、县人民政府作为被告提起诉讼。在内设机构、派出机构等不具备行政主体资格但以自己的名义与被征收人签订行政协议的情况下，一般根据《行诉解释》第二十条确定组建该机构的行政机关为被告①《行诉解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”。

2.细化被征收人知情权和参与权的保障规则

2021年实施的《土地管理法实施条例》第二十六条仍然将“公告”作为“土地征收”和“补偿安置方案”唯一的告知方式，被征收人的知情权在一定程度上无法得到有效保障。我国诉讼法普遍采用送达的方式进行文书的传递，这一手段在土地征收中是值得借鉴的，行政机关可以将征地信息制作为征地告知书的方式，送达到每一位被征地人手中，同时将张贴征地公告作为辅助手段。为了保证送达的有效性，送达通知应该要式化，要求填写送达回证等[25]。与此同时，还应当明确公告的具体内容和地点，除了现行法律规定的公告事项之外，还应当包括项目符合公共利益的说明以及理由、征地补偿标准、安置方案确定的依据和理由、被征收人所享有的权利等。另外，可以有效利用互联网、自媒体、报纸、电视、广播以及村公告栏等“征地信息公开平台”，主动公开征地批复、范围、补偿、安置成本等相关信息。鉴于集体经济组织在征地过程中的重要作用，可以将公告的实际执行机关延伸至集体经济组织。

同时，要注意公告证据的固定。在公告时，以视频、照片作为公告的证据时，必须要注意此类证据的证明力，保证能够证明公告内容、公告的张贴地点、公告的张贴时间等。在张贴时可以制作“公告登记簿”予以登记，并由乡（镇）、村、村民小组负责人和村民代表见证签字，同时加盖集体经济组织公章。

（二）深化起诉条件的理论认知

1.行政协议第三人原告资格的类型化判断

《行政案件若干问题的规定》第三条、第四条对集体土地征收原告资格进行了规范，但仍旧只是《行政诉讼法》第二十五条在土地征收领域的特殊规定，且这种特殊规定存在一定的解释空间。以《行政案件若干问题的规定》第四条为例，实际土地使用权人是指未取得土地使用权属证书，但合法使用集体土地的自然人、法人或者其他组织，包括因继承取得宅基地、自留地的土地使用权人，因宅基地的村内流转取得宅基地使用权的人，以及其他未及时颁证或者颁证不规范而产生的“权证”不符的情形。在2019年修订的《土地管理法》实施后，伴随着集体经营性建设用地使用权的合法入市、宅基地使用权的自愿有偿退出，“土地实际使用”的含义在理论和实践中将变得更加复杂，无法通过简单的解释进行列举式界定。因此，对于原告资格的判定最终仍要回归到“利害关系”的判定之中。

“利害关系”这一术语在法律上具有极强的不确定性，必须借助一定的路径对其进行具体化。通过样本分析可知，原告诉请的权益内容不同，对原告主体资格的判断也不尽相同，而这本质上是请求权利基础不同，导致原告资格判断的多元化。请求权基础理论起源于德国，对于判断原告资格具有十分重要的作用，请求权关系的基本模式为“谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利”[26]。由于以权利基础为起点，会产生不同的诉讼请求和不同的诉讼类型，在认定原告资格时需要遵循“权利基础—诉讼请求—诉讼类型”依次递进的路径进行判断。

在集体土地征收协议中请求权基础主要来源于物权和债权。具体而言，其一，以债权为基础提起撤销之诉和确认违法之诉。例如，原告以村集体与行政机关签订的补偿协议的行为导致其债权无法实现要求撤销或者确认违法的，考虑到行政协议在订立时基于实现公共利益的需要，协议第三人不具有直接利害关系且可通过其他途径弥补损失的情况下，不宜认定其具有原告主体资格。其二，基于债权为基础提出履行之诉。例如，行政机关不履行征收补偿协议造成协议第三人债权无法实现的，此时可以借鉴民法上的代位诉讼制度，赋予第三人原告资格。其三，基于物权提起撤销之诉、给付之诉和确认之诉。例如，土地使用者以行政机关与村委会签订补偿协议侵害其土地使用权为由请求撤销行政行为，基于物权的排他性、绝对性，应当认为其具有原告资格。同时，由于公民知识水平所限，未能准确表述其诉请内容，故当事人只需要大概说明行政行为违法之处或者请求的基础，具体事项可以由人民法院依据职权查明。

2.过程性行政行为可诉性的双重识别

理论而言，为了及时有效地监督行政机关依法行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，应当承认过程性行政行为的可诉性。但是，如果全面肯定阶段性行为的可诉性，会在一定程度上带来“滥诉”“讼累”，甚至“双重诉权”和“重复审查”的情况。因此，必须要明确过程性行政行为可诉性的标准。“外部效力+行为效果”的双重识别模式不失为一种可行的方案。

“外部效力”要求行政行为需要向行政相对人进行意思表示。一般情况下，过程性行政行为如果仅仅在行政机关内部进行表示，则不具有外部的效力，只有行政机关向行政相对人作出行为，才能认定其属于独立且确定的机关意思，从而产生外部效力。“行为效果”是判断行为是否属于受案范围的核心要素，表现在是否对特定行政相对人的权利义务产生实际影响。

在过程性或者阶段性行政行为可诉性的判断中，必须将行为效果置于行政过程论中进行探讨。行政过程论认为行政过程是由各种行政行为或其他行为构成，这些复数的行为之间存在明显的关联性，由此构成了整个行政过程[27]。一个行政过程中的最终行为一定对行政相对人的权利义务产生实际影响，如果要判断过程行为是否也产生实际影响，实质上取决于阶段性行为与最终行为之间的关系的紧密程序，由强到弱可以分为三种：第一种是阶段性行为，是最终行为的执行依据；第二种是阶段性行为在特定事项上居于独立地位，是最终行为的先决条件；第三种是单纯的事实描述、说明理由或者表达意见的行为。第一种在阶段性行为阶段就已经产生了，最后阶段的行为是对前阶段行为意思表示的代转[28]。这种行为的可诉性毋庸置疑。第二种在特定事项上具有独立评价的法律意义时，在此特定事项范围内具有可诉性。第三种仅仅是一种咨询、听取意见的行为，并不能进行诉讼。对于如何判断阶段性行为的效力则需要借助法律规范的规定或根据规范进行合理推理。例如，在“金某诉绍兴市越城区人民政府拆迁行政复议案”中，被告以涉案公示行为属于过程性行为为由，认为其不具有可诉性，要求撤销二审判决。最高人民法院遵循上述思路认为：“由于该核实认定与公示行为系之后房屋补偿安置的主要依据，对当事人权益具有直接且重大的影响，故作为独立的行政行为看待更具有合理性。”①详见（2020）最高法行申1000号裁定书。

但是，也应当承认“外部效力+行为效果”判断并不是一个固定的万能公式，对于某些特殊的多阶段行为也存在不同的判断方式②例如，在指导性案件22号中，来安县人民政府作出了同意收回部分地块国有土地使用权的批复，而来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施，原告以撤销批复为由提起诉讼。指导案例认为：“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”在此案中，人民法院仅运用了外部效力标准进行判断。详见《最高人民法院关于发布第五批指导性案例的通知》。。人民法院在进行起诉条件判断时，还是应该摒弃阶段性行为不可诉的理念，结合司法解释和指导案例，抽丝剥茧探寻阶段性行为与最终行为之间的关系。

3.诉讼请求的充分释明与实质处理

从目前的理论和实践层面来看，在行政诉讼中人民法院并不完全受到诉讼请求的限制。一方面，行政诉讼的主观构造决定人民法院主要是依据原告的诉讼请求进行裁判，原告的诉讼请求关乎整个案件审理的方向和裁判的结果。另一方面，行政诉讼不同于民事诉讼强调处分原则，要求人民法院不得为诉外裁判。行政诉讼主要强调对行政行为的监督，人民法院围绕行政行为进行审查，原告为何起诉并不重要[29]。所以，人民法院在审理中既要尊重和考虑诉讼请求对人民法院审理的作用，不得任意超越边界设定判诉关系，也要结合案件事实，探求原告真实的诉讼请求，予以释明和处理。

本着救济原告和加强对行政机关监督的目的，应当对诉讼请求不明的情况进行分类处理：其一，对于完全没有诉讼请求或者诉讼请求与被诉的行政行为无关的情况，因为人民法院完全无从审理，所以予以释明后可以裁定驳回起诉；其二，对于诉讼请求表达不规范、不明确的，不宜直接认定诉讼请求不具体，应该结合原告对被告的权利主张是否具体，人民法院所要审查的对象即被诉行政行为是否明确，确定原告的诉讼请求并进行实体审理；其三，对于主张明确但诉讼请求不合乎法律规定的，应当引导其修改诉讼请求；原告坚持不修改、不变更的，在查明和确认相关事实后，对原告核心主张等进行审理和判决[3]90；其四，对于原告提出的多项相互关联的诉讼请求，法院要审查其是否具备合并审理的条件。合并审理应当考虑以下情况：原告的诉讼请求是否具有行政法律上的联系；该人民法院对这些诉讼请求是否都具有管辖权；原告是否向同一人民法院提出这些诉讼请求并能适用同一程序；合并审理是否能简化诉讼、提高审理效益。若符合上述所有条件，则法院应该对多个行为逐一进行审查；若否，应该释明当事人分别起诉，当事人拒不分别起诉的，法院裁定驳回起诉。

五、结语

鉴于集体土地征收案件的群体性、阶段性、行政主导性等特征，解决其在司法救济中高“裁驳率”的问题并非一日之功。一方面，司法实践中所折射出来的问题有赖于立法的完善和法官对法律适用认知的深化，以实质性化解行政争议为目标；另一方面，人们也应当清晰地认识到，造成高“裁驳率”现象的背后也有着浓重的司法环境的底色。我国的土地征收具有典型的“行政主导”特征，由于信息不对称以及专业技能的不足，人民法院在审理时面临一定的“后天缺陷”。同时在我国行政司法化体制影响下，人民法院容易在审判中倚重对政策和地方议程的考量，容易形成“政策实施型司法”①美国学者达玛什卡提出，他认为有两种理想类型的国家和法律程序观：一种是把政府视为社会总管的“能动型国家”，司法活动的任务在于致力于贯彻国家的纲领、执行国家的政策，此为“政策实施型司法”；另一种是政府仅仅负责维持社会平衡的“回应型国家”，司法活动的目的在于解决冲突和纠纷，此为“纠纷解决型司法”。米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》（修订版），郑戈译，中国政法大学出版社，2015，第14-15页。。在审判过程中，人民法院不仅需要依法高效行使审判权，还需要将人民性、党性、政治性等非法律因素融入司法审查中[30]。因此，彻底改变高“裁驳率”的问题不仅在法律之内，更在法律之外。