中国提升西北航道参与度的法律背景及路径

贾楠，石晨

（交通运输部水运科学研究院，北京 100088）

1 西北航道的现状及法律地位

西北航道全长约1450 海里，东起巴芬湾（Baffin Bay)，由东向西，经加拿大北极群岛至美国阿拉斯加北的波弗特海(Beaufort Sea)。相较于途经俄罗斯的东北航道，西北航道有着地形复杂、冰情严重、航行窗口期短的特点。

《北极海洋运输评估报告》将西北航道分为不同航路的五条航线，其中巴罗海峡、富兰克林海峡、维多利亚海峡以及阿蒙森湾进入波弗特海的航线冰情最轻，每年7月下旬到10月中旬是最适合通航的窗口期。2013年丹麦籍散货轮“Nordic Orion”号完成了西北航道首个商业通航，这表明在特定窗口期西北航道已经完全具备通航条件。

2 加拿大关于西北航道航行的国内立法和通行申请

现阶段，尽管其他国家认为西北航道属于用于国际航行的海峡，顾及到国际社会可能的反应，加拿大并未将西北航道的法律地位明确写在任何法律文本中，但其根据《联合国海洋法公约》第234 条“冰封条款”，通过国内法建立了一系列通航管理制度，规制了其他国家在西北航道的一般通行权。为了未来在西北航道的商业航行，从法律实证主义出发，研究加拿大国内法关于西北航道通航管理制度有其必然性。

2.1 加拿大北极航运现有法规政策

1970年，加拿大政府出台了《加拿大防止北极水域污染法》，1972年开始生效。该法律规定，北纬60度以北的加拿大水域属加拿大保护范围，200 海里之内划为专属经济区，沿海100 海里范围内禁止船舶污染，虽然该水域允许通行，但如果加拿大政府认为通行船只不符合该法中的法律规范，可以禁止其通行。1982年《联合国海洋法公约》里载入了“冰封区域”环境保护的条款，允许北极沿岸国家合法地对航运进行立法管辖，从而使加拿大的国内立法合法化。

《加拿大防止北极水域污染法》包含两项主要规定，一是《加拿大防止北极水域污染法规》，该法规适用于加拿大北极水域的生活、工业以及船舶废物存放问题，并规定了相应的赔偿责任制度。二是《加拿大北冰洋船舶防污染规则》，该法规对船只建造标准、极地防污染证书以及冰区航行人员的资历和配备要求进行了详细的规定。

《加拿大北冰洋船舶防污染规则》下设两条主要条令，其一是《船舶安全航行控制区域条令》，该条令在海岸线外100 海里的范围设立了16 个“航行安全控制区”，如图2 所示，并对各区进出时间及船舶航行污染控制和行为管理进行了约束。其二是《北极冰情航运制度标准》，在该标准下冰区领航员拥有在评估冰情、设计调整航线等方面的最高决定权。

2001年《加拿大航运法》是规范加拿大北极航运另一主要法律约束。该法律在1894年《英国商船法》的基础上进行多次修订，从船舶登记、航运安全、船上人员、导航服务、油污责任和赔偿等多个方面对加拿大北极地区的航运活动作出了规定。

2.2 西北航道非加籍船舶过境通行申请

2022年1月，加拿大发布了《2022年海上航行无线电助航设备手册》，其中重点了介绍了船舶在或打算进入船舶交通服务区（Vessel Traffic Services Zone，VTS）时应遵循的船舶报告程序，同时列明了具体操作细则。

2.2.1 加拿大北方船舶交通服务区领域

该手册对加拿大各船舶交通服务区做了明确规定，其中西北航道航线属于加拿大北方船舶交通服务区（NORDREG）。加拿大北方船舶交通服务区包括以下区域，如图3 所示：

2.2.2 船舶过境申请程序

根据《加拿大海上运输安全条例》规定，船舶进入加拿大西北航道时，需提前96 小时向加拿大交通部通过邮件的方式提交“抵达前报告”（Pre-arrival Information），收到邮件回复后方可进入西北航道。

若船舶从西海岸进入西北航道，根据美国33 联邦法规第160 条中的相关规定，任何300 总吨以上开往美国港口的船舶必须提前96 小时向美国海岸警卫队国家船舶动态中心递交“预抵达信息报告”（Notice of Arrival/e-NOA），并以收到回复为准。

船舶在即将进入加拿大北方船舶交通服务区前还须向加拿大海岸警卫队指定的海上通信和交管服务中心（MCTS）提交航行计划报告。北方船舶交通服务区的服务中心每年5月中旬至12月下旬为伊卡鲁伊特中心，12月下旬至5月中旬为莱塞斯库曼中心。报告中所有的时间均应采用世界标准时间。

完成上述三项报告流程后，船舶才能按原定计划正常驶入加拿大西北航道。

2.2.3 过境申请报告的内容

向北方船舶交通服务区海上通信和交管服务中心提交的报告须以“NORDREG”字样开头以明确船舶服务区名称，后接两个字母代表报告类型，报告类型包括航行计划报告（SP）、位置报告（PR）、最终报告（FR）和绕航报告（DR）。

报告内容已A 至X 中的18 个字母作为编号，后接对应信息，每个字母所代表的内容包括船舶名称；所悬挂国旗的国家名称；日期和时间；船舶位置、航向、速度、计划航线、最大静吃水量；货物描述；天气和冰情描述以及船上人员信息等。

3 提升参与度的有效路径

3.1 在国际上广发声打开参与西北航道开发的突破口

一方面，我国要积极参与北极航道治理规则的制定。作为国际海事组织的A 类成员，中国有权提出修改《极地规则》，作为北极理事会的官方观察员，享有在北极议题上的合法权益。西北航道现阶段对环境保护的重视程度非常高，我们可以结合对极地运营船舶在环保方面的研究，在《极地规则》修订中提出有关防污染条例切实可行的修订意见。

3.2 通过航道沿线的开发活动带动航道利用

现阶段，西北航道商业通航数量长期维持在较低水平，其未来发展将很大程度上取决于航道沿线资源开发和基础设施建设的需求。货源短缺也是我国没有开启西北航道商业航行的原因之一。我国可以利用自身的投资意愿和技术优势在航道沿线矿产和油气资源开发、基础设施建设、旅游等领域打开合作面。目前，以中远海运特运常态化运营东北航道，中石油和丝路基金参股亚马尔液化天然气项目、保利集团投资阿尔汉格尔斯克深水港建设为代表的项目已在俄罗斯北极地区投入生产，这些项目均可为我国参与西北航道利用提供借鉴。同时，加拿大政府也希望在确保生态环境安全的前提下通过加快基础设施建设、推动资源开发和吸纳经贸合作来促进当地原住民的经济社会发展。这种双方需求的契合将更好地带动未来合作，从而带动航道的有效利用。

3.3 加强技术研究满足西北航道航运需求

因为北极航行条件限制，对船舶和航行期间的通讯设备都有较高要求。一方面，可以利用我国在船舶建造、增材制造、无人机、人工智能等领域的技术优势，培育形成在极地工程技术领域的非对称技术优势，布局相关产业。另一方面，可以利用我国北极科研机构和加拿大相关机构，充分掌握西北航道的冰情资料，从冰级船设计、设备研发、准入规则、冰区航行规划等多方面入手，深入开展研究，培养极地航行人才，扩大专业人才队伍。