中小学“校委会”制度及其功能探析

王瑞 （中南民族大学）

伴随着“双减”政策的发布，基础教育领域迎来了新的改革浪潮，中小学教育管理体制理应随之而动，寻求中小学教育管理制度的整体结构性优化。中小学校务委员会(简称“校委会”)制度是中小学管理制度中的重要组成部分，符合新时代中小学教育高质量发展的需要，具有研究与推广意义。

一、“校委会”制度概述

中小学校务委员会制度指对校务进行管理与协调的委员制组织，成员构成可以包括校长、校党委书记、教师代表、家长代表、社区人员代表、学生代表、教育行政部门代表等。该制度在西方一些国家历史久远，已是发展较为成熟的现代教育管理制度。我国1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中首次指出“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构” 。然而，当时的政策中对校委会的建设未作出强制性规定，暂时将校务委员会定位为审议机构，且未在国内中小学大规模实行。近年来，随着教育管理民主化和多元化理念的日益增强，在民主管理政策导向下，地区性的校务委员会试点实验兴起，并在学校管理中稳步发挥作用。我国教育管理制度期待创新性改革，再次兴起了对该制度的借鉴实验，如2003年由国家立项对中小学校务委员会制度进行研究；2013年，南京市积极开展中小学校务委员会制度建设的探索，提出了推行“一主（校长负责制）两翼（教职工代表大会、校务委员会）”的现代学校管理制度。另外，中小学校务委员会的职能定位也走向开放，“公办中小学的校务委员会是作为审议机构设立的，民办学校的校务委员会，则可以定位为决策机构”。在实际的学校管理中，审议与决策职能机构间的界限并不清晰，例如，校长会在某些事务上需要校务委员会成员举手或投票表决，这种情况下，“校委会”实际上已经越过审议的范畴走向决策职能。在实践中经历了由咨询建议功能，到部分参与学校决策，再到作为学校管理体制的组成部分，成为校长负责制的补充和完善。

当前，我国社会发展进入新时代，中小学管理体制应随时代发展寻求突破与超越，向着更具有效率的方向发展，作为民主教育管理模式的“校委会”制度大有可为。2021年1月26日，中共中央办公厅就已发布《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，规定了中小学组织领导、议事决策、协调运行等层面的事务，其中第三章指出“建立健全议事决策制度。”校长办公会议（校务会议）是学校行政议事决策机构，研究提出拟由学校党组织讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党组织决议的有关措施，研究处理教育教学、行政管理等工作。会议由校长召集并主持。会议成员一般为学校行政班子成员，不是行政班子成员的党组织班子成员可参加会议。实际上，“校委会”制度在职能与特征上均与政策规定中的校长办公会议（校务会议）相类似，而在组织人员构成方面有所差异，可以与校务会议相互补充，成为学校领导班子组织管理的一种重要组成形式。

二、“校委会”制度的总体功能

（一）支持“校长负责制”的运行

校长负责制在客观上获得了职权责的统一，有利于政策效率的提高，但“校长负责制的实施，突显了校长的地位，校长成为中小学权力的核心，掌握学校的人、财、物等。在推行校长负责制的实践中，出现了校长权力过于集中，甚至滥用权力的现象。”所以，党组织领导下的校长负责领导和决策，能有效避免一人专权的弊端，亦可保障学校的政治导向不偏离。与此同时，以党员和群众代表组成的中小学校务委员会制度是“校长负责制”的有力补充，在一定意义上，二者是不可分割而相辅相成的，对于二者的关系需要辩证地看待。“校委会”制度使校长负责制更有张力，得以扬长避短，发挥积极作用遏制其消极作用。首先，“校委会”制度可以在一定程度上避免校长独断的印象，使校长“高支持”的领导风格在决策过程与实施过程中深入人心。另外，与校长负责制相对的正是校长问责制，“问责制是一种监督制度，是一种事后责任追究制度”。严厉的问责机制使校长在学校管理时有寻求决策合理性的强烈追求，“校委会”制度正提供了群商群议的功能，若发生决策失误，“校委会”制度可以在舆论上减轻对校长的不利局面，在各个方面最大限度保障“校长负责制”的正面作用的发挥。另一方面，中小学校务委员会不是责任主体，承担着审议与决策的职能任务，其组织内部结构中同样需要一个领导核心，校长正是当仁不让的第一人选。此点在相关政策规定中亦有所体现，在决策中各方意见难免有达不成统一的情况，校长在“校委会”制度中亦可起到主持大局，指明方向的作用。总之，二者协同互补，有着一致的总目标，即都是为了更好地完成学校管理工作从而服务于中小学教育，二者在制度目标的出发点上完成了统一。

（二）协调“家校社”之间的关系

由于“校委会”制度的人员构成成分除学校内部人员外，还包括社会专家、家长等，该制度可以发挥学校以外的人才智慧与力量，实现多主体的教育生态决策机制。学校的重大决策事务看似是学校内部管理事务范畴，实则是与社会各方面紧密联系的。教育生态学理论认为，教育是与社区、政府、家庭、村落等外在社会组织之间互嵌的统一作用的活动，“校委会”制度固定的沟通议事功能，将学校、家庭、社区联系在一起，在决策时站位更高、视野更加宽广，获取的调查资料更加详实与全面，可以最大限度地集思广益，协调教育社会主体各方的利益关系。该制度的本质立足点在于多主体之间的换位思考。学校处于核心位置，但多主体的参与可以使各方关系达到张力平衡。比如，在家庭与学校关系层面，“校委会”中的家庭代表可以通过参加议事会议，了解并参与决策制定的全过程，养成站在学校的角度思考问题的习惯，对一些未触碰家长群体根本利益但容易产生误解的决策充分领会意图，家长代表负有向家长群体解释的义务；在学校与社会关系间，社区人员以及教育行政人员基于自身职权优势或能力优势赋予中小学校决策创新的实力基础；而在学校内部，学生群体是大部分决策的考虑出发点与最终价值旨归，“校委会”欢迎学生代表不受其他因素制约的、无所顾虑的真正参与，激发学生的积极性往往使决策产生事半功倍的效果，处理好与学生的关系是将学校管理决策落实走深的关键。

（三）适应教育发展与改革的需要

时代处于大变革大发展的新形势下，教育也不能置身事外。教育技术的快速进步，教育方法的迭代更新，教育流行模式花样百出，教育竞争日趋激烈，教育问题又层出不穷，各方面对教育的期待值不断升高，教育政策的不断出台，当今教育的局面对于教育管理者来说，各种难题应接不暇，甚至称为疲于应付、难以招架都并不为过。学校的应对方式可能走向两种不同结果：一种是通过适应调整得到积极效果，即学校为了顺应政府的教育政策改革，增加教学质量和自身竞争力，主动在机构管理层面寻求变革。然而，在每一次的有效作为中获得更好的教育局面，单靠校长个人的智慧是不足以应对的，需要团队智慧作出积极调整和合理决定。另一种则在集体无意识中造成负面影响，即学校事务的增多直接造成审议与决策的次数增加，需要常设组织机构用于应付检查，各上级部门将责任自上而下地转移到学校，而且要求层层加码，教师的非教学事务缠身，忙于填表格补材料做数据，工作像一场毫无意义的表演，“只留痕而没有实际行动，就会演变成新形式的打卡和作秀”，形成“痕迹主义”造成的学校管理异化，或中小学内部形式主义的横行。表面上做到了管理精细化而实际上则是将简单事务复杂化。这种学校管理的“繁琐哲学”倾向，最终必将走向妄图面面俱到的偏激主义，为基础教育事业发展带来无妄之灾。马克思主义认为，事物的发展必将最终走向它的反面，对不利于中小学管理良性发展的主要障碍，我们必须采取扬弃的态度认真审视，而学校无论最终走向上述两种结果中的任何一种，抑或是两者兼而有之，在客观上均需要类似“校委会”制度一样的审议与决策机构支撑。

三、“校委会”制度的现实作用

（一）“校委会”可保障决策的科学性

“校委会”的组织形式与民主集中制原则相通，民主集中制的一大优势即是使决策的科学性得到有效保障。由于是集体智慧的结晶，通过“校委会”的决议可以兼具政治方向的正确性，思考问题的全面性，把握问题的整体性，解决问题的实效性。黄伟认为，学校决策的三种模式分为科层主义决策模式，专业主义决策模式和社会参与决策模式。其中，科层主义决策模式类似于企业式的管理决策模式，校长处于指导地位；专业主义决策模式主张发挥专业人员的专长优势主导决策；社会参与决策模式则突破学校校内的封闭系统，拓展到校外的社会开放系统，有利于对决策的宏观分析。“校委会”成员中包括以教师为主体的各类专业技术人员、家长和校外的社区人员，在决策模式选择上更倾向于后两种相结合。这有利于突破科层主义决策模式易产生官僚主义、主观主义的壁垒，发挥专业主义决策模式同社会参与决策模式相结合的优势，既做到“专业的人干专业的事”，又从多维度发现一些容易被忽视的问题，对问题决策考虑得更为充分，从总体上拔高决策设计的水准。

（二）“校委会”可保障决策的民主性

“校委会”的民主形式符合我国的总体价值观和传统习惯，其民主性至少体现在以下三个方面：第一，是形式民主与实质民主的统一。“校委会”中囊括多种身份人员，是学校、家庭、社区共同管理学校事务的组织机制，个别理念先进的学校甚至将学生也纳入其中。“让学生进入督查老师委员会，有利于学校的向好向上发展，有利于及时调整和发现错误。”人员构成形式本身即体现了组织的民主属性，同时，“校委会”的决策不是走过场的形式主义，而是真正地吸收听取各方意见的实质性民主。第二，是直接民主和间接民主的统一。“校委会”成员的主体是学校教师，其他身份成员也与教育决策的后果息息相关，对关乎自身利益的问题进行决策，代表自己的意见进行决策，体现了直接民主精神。“校委会”成员代表了背后小群体的意志，为其发声对小群体利益负责。比如，语文老师代表语文教研组全体人员，家长代表必须考虑家长群的意见，其背后是间接民主的表现。第三，是过程民主和成果民主的统一。“校委会”按照一定程序和规则制度进行决策，程序正当公开，贯穿决策的全过程。并且最终决策成果是委员会成员们群策群力的结果，符合共商共治共享理念。另外，需要明确的是，决策的民主性与科学性是统一的，二者相互印证又相互体现。

（三）“校委会”可增强执行机制效力

首先，“校委会”作出可执行的决策，即所有决策本身都具有可操作性。直接有效的方案是人们最容易达成共识的，这样的决策也往往是最利于执行的。而实际上，委员们各抒己见后依旧无所适从，最终仍依赖于领导做最终拍板的情况存在。不同于此种“走过场”式决策，“校委会”制度是在充分尊重所有会员的发言权并且集思广益后，最终讨论形成一致的方案，得到的结果中将各方看法和意见综合包含，其最终结果虽不可能保证各方满意，但却是公共意见的最大公约数，打通了执行机制的先决条件。决策者与执行者的一体，学校场域内，“校委会”成员一般兼为决策的直接执行人，在执行中可以省去解释决策文本的中间环节，无形中增加了工作效率。而且这样保证了执行人是在充分理解决策内容的基础上行使执行行为，有利于其选择适当的方法达到决策的目的。然后，形成专业化的执行结构。分工与协作是达到效率最大化的必然途径。“校委会”对决策执行部门进行指导与统筹，使各部门既各司其职又能进行良好的团队协作，达到执行效率的最大提升。

（四）“校委会”可发挥咨询、宣传作用

由于“校委会”成员分布范围广，其决策可以在校内、校外两个空间环境中传播，具有形成一定的话题影响力的人文与工具条件，扩大了决策的宣传横向范围。如果决策创新性强，具有普遍适用性，还可能影响到其他同类型学校的决策，对整个区域范围内的教育工作起到辐射作用，增强决策宣传的力度。从对校内的影响效力来说，“校委会”的决策是针对本校的教育问题与现象集思广益后作出的对策反应。以教师与学生为主体的校内成员身在学校的场域之中，对问题有深刻的感性认识，“校委会”所作出的决策是有深刻而直接的影响力的，某一决策在学校内造成现象级话题时常发生。在公共事件应急管理方面，“校委会”亦可以充分发挥咨询机制的优势，快速做出对策方案，并使宣传达到准确快捷的效果，无论通过“校委会”内部成员间的人际传播，或对其他人员进行讲解答疑，或传播媒介的介入，决策的宣传速度会呈现几何式增长。其实宣传力与执行力也是相互促进的关系，宣传力的增强可以促进执行力增强，执行效果好又是最好的宣传。

“校委会”制度的优势已得到证明，但其实际实施中仍存在诸多困境与局限。目前来说，中小学校务委员会制度引起的关注度不够，没有得到应有的重视，教育管理部门没有对其职能、定位、适用范围、委员构成比例、工作内容等具体方面作出限定。从中小学校的微观层面来说，“校委会”的人员构成稳定性问题一直存在，另外，其与教职工代表大会等其他学校管理组织之间的关系还不分明，在职能上或有所交叉，各校的实施的情况不统一，存在着机构自身监督制度薄弱，组织结构松散无序，规程不完备且实施不严谨等问题。对此，可以借鉴国外其他国家的经验，结合我国中小学教育管理具体经验的国情再行完善。将“校委会”作为领导班子参与决策、咨询，建立一个以党组织领导的“校长负责制”下共商共治共享的中小学学校管理未来新格局。