深化农村土地制度改革赋予农民更加充分的财产权益

孔祥智

党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，这是实现中国式现代化、促进共同富裕的重要保障。2021 年农村居民人均可支配收入达18931 元，较2012 年翻了一番多，农民生产生活水平上了一个大台阶，但城乡居民收入之比仍然为2.50∶1，城乡差距在居民收入上的表现依然十分突出，因此，持续提高农民收入，并使之超过城镇居民收入增长速度，是实现党的二十大提出的共同富裕目标的关键环节。从农民收入结构看，2020 年，在人均可支配收入17131 元中，工资性收入占40.7%，经营性净收入占35.5%，财产性净收入2.4%，转移性净收入21.4%，而同年度城镇居民的财产性净收入占可支配收入的10.6%。在某种程度上，可以说，农民财产性净收入所占比重过小是影响收入水平总量和速度的重要因素之一。关键问题在于，农村居民有很多财产还处于“沉睡”状态，尚未变成收入来源，如农民的宅基地、农村集体经营性建设用地等；一些财产增长还没有形成适应市场经济要求的机制，如农村集体经营性资产。因此，必须以农民与土地的关系为主线，继续深化改革，赋予农民更加充分的财产权益，提高农民财产性收入，促进共同富裕。

一、稳慎推进农村宅基地制度改革

宅基地是农民的重要财产。根据1962 年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。”至此，农村宅基地的集体所有制性质正式确立。这个文件同时规定：“社员的房屋，永远归社员所有。”“社员有买卖或者租赁房屋的权利。”正是这个文件界定的“土地公有，房屋私有”的所有制框架，形成了中国农村独特的宅基地制度。改革开放以后的《土地管理法》等法律法规一直延续了这一要求。按照2017 年全国农业普查数据，截至2016 年底，99.5%的农户拥有自己的住房。其中，拥有1 处住房的20030 万户，占87.0%；拥有2 处住房的2677 万户，占11.6%；拥有3 处及以上住房的196 万户，占0.9%；拥有商品房的1997 万户，占8.7%。按照上述数据，第一，拥有2 处以上住房的住户,会有一部分住房处于闲置或者未能充分利用状态。第二，拥有城市商品房的住户,农村住房部分乃至大部分处于闲置状态。第三，2021 年全国农民工总量29251 万人，其中年末在城镇居住的进城农民工13309 万人，这些人的农村住房部分甚至全部处于闲置状态。而且，全国一些地区很多年没有分配宅基地，这就造成了一部分住房处于闲置状态得不到充分利用（笔者通过调研估算，农村住房闲置至少在10%以上），一部分农村居民由于难以分到宅基地而无法建房，没有自己的住房或者和父母居住在一起。农村住宅流动性差与宅基地制度僵化密切相关。因此，通过改革完善农村宅基地制度，增加上述几部分农民的财产权益已经成为当务之急。

2015 年2 月，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过决定，授权国务院在北京市大兴区等33 个试点县（市、区）按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革试点。改革期限截至2018 年12 月31 日。2018 年中央一号文件明确指出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”从试点情况看，农村宅基地制度改革能够有效盘活农村现有宅基地，扩大了农民财产性收益范围。以江西省鹰潭市余江区为例，全区7.3 万户农户中，一户多宅的有2.9 万户，占39.7%。全区共有闲置房屋2.3 万栋，危房8300 栋，倒塌房屋7200 栋。作为试点区县，截至2018 年6 月底，全区共退出宅基地32491 宗4537 亩（指退出的房屋和附属设施占地面积），其中有偿退出7670 宗1071 亩，无偿退出24821 宗3466 亩，满足了未来15 年左右农民建房用地需求；集体支付退出补助款1974 万元；312 户农民退出宅基地或放弃建房申请进城购房落户；发放农民住房财产权抵押贷款1500 万元。2020 年以来，新一轮农村宅基地制度改革试点已在全国104 个县(市、区)及3 个地级市实施，稳慎探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”有效实现形式，妥善化解宅基地历史遗留问题，有序推动宅基地确权、赋权、活权，宅基地财产权益将进一步扩大。

二、深化农村集体经营性建设用地入市改革

农村集体经营性建设用地，是指农村集体兴办各类企业、具有经营性质的用地，一般指原乡镇企业破产、重组、停产后遗留厂房占用的并依法登记的建设用地。2019 年新修订的《土地管理法》第六十三条规定，“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”2021 年国务院修订的《土地管理法实施条例》专门设置一节对农村集体经营性建设用地的取得、使用、转让进行规范，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。其中第三十八条规定：“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。”但在现实中，农村建设用地使用权的转让还不是很普遍，这类资产大部分还处于闲置状态，造成农村资产的浪费。

农村集体经营性建设用地的盘活、转让也是2015 年全国人大常委会授权33 个试点县试点的内容之一，取得了良好效果。如笔者曾调研的山东省禹城市，是33 个国家级试点县（市、区）之一。经过排查，全市农村集体经营性建设用地存量面积1512 宗3494 亩，其中工矿仓储用地105 宗2362 亩，交易市场、沿街门市1380 宗706亩，废弃乡村学校、养老院27 宗426 亩。截至2020 年底，禹城市实现407 宗4844 亩土地入市，村集体获得收益2.9 亿元，办理抵押贷款55 宗5034 万元，保障伦镇创新创业园、莒镇嘉业创新创业园等400 余个项目顺利落地，实现投资60 亿余元。入市方式、途径、底价由村民民主协商，入市土地收益分配和使用，由村民集体决策，入市全过程公开透明，保障群众合法权益；通过建设产业育雏园，就地就近就业近万人。从试点效果看，集体经营性建设用地入市，有效地盘活了农村闲置的土地，保障了农民的财产权益。

2013 年11 月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”今年9 月6 日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。期待党的二十大以后能够全面推行这项改革，让更多的地区和农民受益。

三、深化农村集体产权制度改革，发展新型集体经济

党的二十大报告指出：“发展新型农村集体经济”，指的是经过农村集体产权制度改革以后形成的新的经济形态。2016 年，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”农村集体经济主要是依靠集体所有的经营性建设用地、资金、耕地、荒山、荒坡、滩涂等资源而发展起来的。根据农业农村部的数据，截至2021 年底，全国清查核实农村集体账面资产7.7 万亿元（村级资产占77.6%），共确认农村集体经济组织成员9 亿人。

在2017 年中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。要在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法。”“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力，增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力。”

发展壮大农村新型集体经济，各地都有比较成熟的经验和模式。主要有：一是资产租赁模式。指集体经济组织通过建设、购置或者以其他方式取得实物资产，然后将其出租以实现集体资产保值增值。这类集体经济发展类型，一般都出现在工商业比较发达的城郊或工业聚集地区，是城郊农村被动或主动融入城镇化的一种经济行为。如北京市海淀区玉渊潭公社，自1958 年起一直实行公社一级核算，集体经济发达，资产量较大。作为海淀区首批改革试点单位，以2002 年6 月30 日为时点，玉渊潭开始进行农村集体产权制度改革。到2010 年，基本完成了改革任务。改革共涉及4 万余人，其中有3.6 万人申请资产份额变现，有4000 人入股，成为股东。2013 年，总分红金额为4 亿元，分红率为25%，缴纳红利税8000万元。目前，该集体经济组织已发展成为规模庞大的企业集团（玉渊潭农工商总公司），主要涉及酒店、置业和物业管理三大板块，下属近百家子公司。从调研情况看，上海、青岛等大城市近郊区的农村集体经济组织主要采取租赁形式，北京称为“瓦片经济”。二是“三变”模式。随着农村土地价值的提高，村集体借助土地所有者、管理者的身份组建土地股份合作社，或把村集体资金、资产、资源入股到经营状态良好的农民合作社或农业企业，探索“保底收益+经营性收益”“保底收益+经营性收益+服务收益”等多种形式的土地经营权入股分配方式，既确保农民分享产业增值收益，降低土地经营收入不确定性的风险，又实现集体经济的快速发展。如“三变”改革的发源地贵州省六盘水市，在坚持农民土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、农民权益不受损的前提下，引导农民将土地经营权入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体，既让经营主体在不增加成本的情况下发展适度规模经营，又让入股农户以承包地入股成为参与者，促进农户与经营主体“联产联业”“联股联心”。三是产权流转模式。建立农村产权流转交易市场，能够有效促进农村土地流转，优化农村资源配置，壮大农村集体经济，持续增加农民收入。如天津市宝坻区组建农村产权流转交易市场，为农户提供土地经营权、农村集体资源性资产、农村经营性资产和农村建设项目招标等四大类鉴证服务，促进了农村集体资产保值增值。如宝坻区郝各庄镇十四户村学校起拍价45 万元，经过竞买人多次出价，最终以75.2 万元成交，溢价率达到了67.11%。

各地的自然资源、经济社会资源的差异很大，要贯彻党的二十大精神，促进农村产业升级，围绕“一县一品”打造产业链，大力发展新型农业经营主体和服务主体，在各类经营主体发展壮大的基础上，整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建等多种形式发展集体经济，为提高农民收入、促进共同富裕奠定坚实基础。