试论高职院校混合所有制改革的现实困境与策略建议

侯晓蕾 付晓春

广东食品药品职业学院 广东广州 510520

混合所有制改革原本是一个经济学概念，于20世纪90年代提出，这个改革的目的是引入民资促进生产力发展。[1]混合所有制改革从国有企业的改革探索开始，以民间资本和国外资本的参与为标志，在改革开放后逐步推开。实践充分证明，混合所有制改革对于解放和促进生产力的发展，起到了非常重要的作用。为了提升我国职业教育的发展水平，充分调动行业企业和社会各界的资源与力量，从而大力推进产教融合、校企合作，在职业院校建设中倡导混合所有制改革的做法，无疑具有十分积极的意义。然而，在工作实践中，混合所有制改革却面临着一些现实困境。本文拟从高职院校混合所有制改革的必要性分析入手，在剖析现实困境的基础上，尝试提出相应的策略建议。

一、必要性分析

(一)政策背景分析

改革开放以来，我国在经济体制方面解放思想、大胆改革，实现以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，逐步探索出一条具有中国特色的社会主义发展道路。近年来，政府对于经济体制改革的实践也在持续进行。2013年11月，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要“积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。

职教领域中，2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”2016年12月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提到“探索举办混合所有制职业院校”。2017年12月，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出：“鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革，允许企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利。”2019年1月，国务院公布的《国家职业教育改革实施方案》中明确提出：“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。”2020年9月，教育部、发改委、财政部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》中指出：“充分发挥市场配置资源作用，鼓励地方开展混合所有制、股份制办学改革试点，推动各地建立健全省级产教融合型企业认证制度，落实‘金融+财政+土地+信用’的组合式激励政策。”

从党中央、国务院，到教育部、职教司，再到各相关部门，国家对于开展职业院校的混合所有制改革，大力发展职业教育，提供了坚定而有序的支持和引导。从探索，到鼓励，再到具体的激励政策，说明职业院校的混合所有制改革正在得到各级政策的倾斜与扶持，是混合所有制职业院校发展的重要机遇期。

(二)产业经济分析

毫无疑问，制造业对于一个国家的生存与发展起到了举足轻重的作用，是立国之本、强国之基。随着世界经济问题的逐渐显现，很多国家开始重新重视制造业。例如，美国强调制造回流，德国也着手于工业4.0复苏制造业。在我国，制造业面临的问题包括产业链急需升级、高素质技术技能人才短缺等。习近平总书记2017年考察广西时曾深刻指出了制造业之于实体经济、实体经济之于国家发展的重大意义，他说：“一个国家一定要有正确的战略选择，我国是个大国，必须发展实体经济，不断推进工业现代化、提高制造业水平，不能脱实向虚。”

2016年底，教育部、人社部、工信部等共同编制了《制造业人才发展规划指南》。通过统计得出：到2025年，在全国十个制造业重点领域，可能达到3000万人左右的人才缺口。这就对技术技能人才的培养、产教融合的落实、职业教育的发展等提出了非常迫切的需求。实行职业院校的混合所有制改革，是促进校企合作水平、加大产教融合力度、提升职业教育质量的重要途径。同时，也是保证国家技术技能人才储备与供应，从而支撑国家产业经济向稳向好发展的一项重要举措。

(三)教育发展分析

新时期，随着经济和社会的快速发展，高等教育也被赋予了更多新的功能。高等教育的主要功能不仅包括科学研究、人才培养、直接的社会服务，还衍生出了文化传承创新、国际交流合作等的全新功能，体现了高等教育应当与时俱进，即对于经济与社会发展的适应性和引领性。根据教育部发布的2021年全国教育事业统计数据，我国高等教育发展的情况是：在学校方面，2021年，全国共有高等学校3012所，其中，普通本科学校1238所，本科层次职业学校32所，高职(专科)学校1486所，成人高等学校256所；在人数方面，全国高校在校生共有3496.13万人，其中，普通本科在校生1893.10万人，职业本科在校生12.93万人，高职(专科)在校生1590.10万人。可见，作为高等职业教育来说，影响不容小觑，理应承担起相应的社会责任，不仅应体现出高等教育“高”的水平，也应突出职业教育“职”的特色。

职业教育与产业发展之间存在着最为紧密的联系，职业教育的质量与校企合作、产教融合的程度息息相关。黄炎培先生在20世纪20年代提出“大职业教育主义”观念。他认为，“只从职业学校做工夫，不能发达职业教育；只从教育界做工夫，不能发达职业教育；只从农、工、商职业界做工夫，不能发达职业教育”。一言以蔽之，职业教育界与职业产业界必须密切联系、相辅相成、彼此促进。职业教育不可能脱离企业和产业的土壤而纸上谈兵、孤立发展。进行混合所有制改革，则是促进职业教育与企业合作办学的最有效形式之一。

二、高职院校混合所有制改革的现实困境

(一)法律法规不完善

在我国的现行法律法规体系中，混合所有制职业院校的地位比较尴尬，在法律定位中，既不属于公办，也不属于民办，导致了这类院校两头不靠，左右为难。所以，在现实办学过程中，混合所有制职业院校恐怕难以找到明确的法律依据，也无法享受相应的法律保护，导致混合所有制改革步履艰难。其中，《中华人民共和国教育法》是我国教育发展的基本法律，该法虽然明确了依法举办学校的各类主体，但条文中却并无对混合所有制职业院校的准确定义和相关解释。此外，高等教育法、民办教育促进法、职业教育法等相关法律法规中，也没有找到混合所有制职业院校、混合所有制高职院校等类似说法。所以，从法律层面上，职业院校的混合所有制改革缺乏法律依据和支持[2]，对混合所有制职业院校的教学管理活动造成了一定程度的阻碍，影响了企业与院校合作的保障性和积极性。高职院校混合所有制改革相关法律不完善的具体表现有：社会资本对职业院校的投资、增资或并购缺乏依据，国有资产、租赁资产、法人资产等缺乏有效的法律保护，混合所有制院校的治理机制、行政关系、人事政策等不够清晰明了等。

(二)产权制度不规范

高职院校混合所有制改革，是引入了多元办学主体的基础性改革。一般认为，应该有两种或两种以上的办学主体，包括国有制、私有制、集体所有制等来自多方的资本、资源和力量。目前的改革形式大致包括：第一，以公办高职院校为主体，私营企业或集体所有制企业提供资金、技术、管理、项目等与公办院校合作办学；第二，以私立的应用型本科或高职高专为主体，国有资本和力量入驻；第三，以企业牵头为主，与政府或公办院校合作办学，目前实施案例比较少。然而，以上各种形式分别面临着不同的问题。首先，公办高职院校混合所有制办学面临的治理机制不健全、利益分配制度滞后、内生动力缺乏等诸多问题，社会资本对职业院校投资、增资或并购投资缺乏制度依据，产权流转不够顺畅；产权保护机制不完善，高职院校形成的国有资产、租赁资产、法人资产产权如何有效保护缺乏明晰的法律规定。[3]第二，私立院校希望借助国有力量提升自己的社会地位和办学效益，但是，由于国有资源参与度有限，限制较多，对于私立院校的帮助可能并不理想。第三，企业虽然有对人力资源的供应和培训有一定的需求，但是举办教育是一件投入大、收效慢的事业，少数规模庞大、实力雄厚并具有教育情怀的企业才会全面参与，因此推广度不高。

(三)发展理念不清晰

虽然在政策层面，出台了一系列通知和文件来鼓励、支持职业院校开展混合所有制改革，但是，在办学实践中，高职院校混合所有制改革的推进和开展确实比较困难。全国范围内，真正开展混合所有制改革的学校很少，改革的广度不够；以学校为单位的改革试点少，以二级学院或实训中心为单位的改革试点多，改革的深度也比较浅。事实上，很多公办职业院校、私立院校、行业企业都处在谨慎行事、观望犹豫的状态，对于职业院校混合所有制改革的具体举措、发展前景不甚明了，对于混合所有制改革的愿景规划不够清晰。要将高职院校的混合所有制改革推向深入，需要发掘有合作意愿、教育情怀和实力的龙头企业，需要探索混合所有制高职院校的治理模式和管理机制，也需要长远和清晰的发展理念与规划。

三、高职院校混合所有制改革的策略建议

(一)完善法律，治校有法可依

高职院校混合所有制改革的相关法律体系不完善，各方面都缺乏法律的底气和依据，要真正为高职院校混合所有制改革过程中各利益相关主体树立信心、破除顾虑，关键在于解决法律法规和制度建设问题。只有建立起系统完备的法律法规和制度体系，高职教育各利益相关主体才能心中有数、明确预期，从而更加积极地开展混合所有制办学改革各项工作。从公办院校角度来讲，主要担心的是国有资产流失、事业编制待遇的减少、管理体制的模糊等；从企业角度来讲，主要担心的是资金资本的损失、收益难或收益期过长、不可灵活变更变现、行政干预过多等。

2022年4月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订并表决通过新修订的职业教育法。新修订的职业教育法定于2022年5月1日起施行。原职业教育法是1996年5月15日，在第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议并通过的。时隔26年，职业教育重新被给予高度关注，在职业教育领域的根本性法律也与时俱进，得到了修订与完善。新的《中华人民共和国职业教育法》强调：完善职业教育保障制度和措施、调动企业积极性并发挥其重要办学主体作用等。在企业参与职业教育、发挥其在校企合作中的作用方面，职业教育法高度重视，再一次明确了职业教育应当始终坚持产教融合、校企合作的基调与原则。

《中华人民共和国职业教育法》的修订与实施，是我国职业教育发展史上的大事件，它对我国职业教育的高质量发展奠定基础，具有十分重大的意义。大力发展职业教育，提供更高水平的职业本科教育、研究生教育，更长久、更多元的职业终身教育，不仅关系着就业与民生，也关系着国家产业发展与经济实力。

(二)改革制度，规范教学运营

开展高职院校的混合所有制改革，是促进产教融合的有效途径，完善校企合作，关键在于构建和发展学校与企业的命运共同体。基于共赢视角，既保护企业盈利与回报的权益，又保障职业教育高质量发展的目标。

无论是公办院校、私立院校、还是行业企业，在合作办学构建发展命运共同体的改革实践中，要顾及到任何一方的利益诉求及合理回报，不能仅仅凭借热情等不可持续发展的动力来促进共同体发展。企业投入办学既不应片面强调捐资，也不能将其等同于商业投资，它具有公益与回报的双重属性。对不同投入主体进行确权的重要意义在于明晰各方的责、权、利。[4]应当允许企业在遵守法律与合同的前提下，申请变更变现，取得利润。企业的目标是追求利润，这是由企业的性质决定的，不能对企业提出不切实际的要求。

开展混合所有制改革必然会对高职院校的教学与管理机制提出更新的要求，不仅需要遵循教育规律，也要体现企业特点。例如构建适应多元办学主体的共治、共建、共赢的治理体制。根据不同情况，建立学校的股东大会、董事会、监事会等，各司其职，保障有序。同时，成立各级党组织，充分贯彻和落实党的路线、方针、政策，为混合所有制院校长远发展起到引领和督导的作用。

(三)明确定位，理顺发展规划

为了促进职业教育的发展，对职业教育的顶层设计应当具有前瞻性、全局性和创新性。职业教育直接服务于区域经济，也受到区域产业结构的深刻影响。高职院校的改革必须适应区域产业发展的需要，并根据产业的升级进行及时的调整。由于不同区域、不同学校的实际情况不尽相同，职业院校的混合所有制改革也应该努力探索更加多元、灵活的途径与方式。有学者提出，对于一些新建的国际化、现代化和专业性较强的院系和专业，允许民营企业、外资跨国企业以资本、知识、技术、管理等要素投资入股，实施“一院两制”，即学校主体保持目前的公办形式，一部分新建院系则实行混合所有制形式。[5]

改革就是摸着石头过河，没有千篇一律的经验，也没有千人一面的方法。具体情况具体分析，坚定改革的决心，把握改革的方向，勇于面对问题和解决问题。