我国突发公共卫生事件应急法律体系的检视与完善*

王志鑫,吴大华

(1.重庆大学法学院，重庆 400045；2.贵州省社会科学院)

众所周知，2005年第58届世界卫生大会新修订的《国际卫生条例》，是迄今为止应对突发公共卫生事件内容最详实、范围最周全的国际公约。我国高度重视突发公共卫生事件应急工作，中国不仅是该公约的缔约国，也是该公约的倡导者与实践者，已相继出台或修订《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《应急条例》)《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律规范予以回应。为进一步提高公共卫生应急治理水平，中共中央、国务院2016年印发《“健康中国2030”规划纲要》，对突发公共卫生事件应急工作提出了更高更严的标准与要求。这些举措充分表明我国在应对突发公共卫生事件方面所进行的努力和成就。但随着2019年新型冠状病毒肺炎疫情的传播与蔓延，其不仅对正常社会秩序与经济发展产生严重冲击，更给公众带来巨大的生命与财产损失。当前，疫情防控已进入常态化阶段，我们在持续巩固防疫成果的同时，也应认识到此次疫情防控暴露出的诸多问题，尤其是公共卫生应急法制的滞后性和碎片化凸显，亟需予以完善。习近平总书记强调：“要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”[1]。鉴于此，通过系统梳理我国突发公共卫生事件应急法律体系，检视其存在的关键问题，并在借鉴国际经验的基础上，提出相应的完善对策，希望对公共卫生应急防控有所裨益。

1 我国突发公共卫生事件应急法律体系之检视

1.1 我国突发公共卫生事件应急法律体系的现状

法律体系是某个国家将其所有的法律规范按照某种逻辑范式与运行规则分流重组成彼此互异的法律部门并由此构造成内在协调的有机整体[2]。从效力层次上看，我国突发公共卫生事件应急法律规范主要由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规及规范性文件等组成。

1.1.1 宪法

《中华人民共和国宪法》第67条、第80条及第89条涉及紧急状态宣布的层级、权限及程序等内容，形成了公共卫生应急法律制度的宪法来源；第21条强调国家发展医疗卫生事业、保障公众健康的义务，构成了公共卫生应急中医疗救援制度的宪法基础；第13条明确了财产征收征用及补偿制度，使公共卫生应急处置中财产征用及事后补偿制度得到宪法肯任。可见，我国宪法对公共卫生应急处置及紧急状态下行政职权及其范围作了相应规定，为构建突发公共卫生事件应急法律体系奠定了基石。

1.1.2 法律

作为我国突发事件应急处置的纲领性法律，《突发事件应对法》明确了突发事件的内涵外延及调整界限，构建了一个包含预防、处置及恢复等内容的突发事件应急制度体系。同时，国家分别针对不同领域中的突发公共卫生事件应急工作相应出台了《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国疫苗管理法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等法律。此外，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第19条、第20条明确了国家建立健全突发公共卫生事件应急体系和传染病防治体系的职责。《中华人民共和国精神卫生法》第14条规定各级政府应在突发事件应急预案中体现心理援助内容，且在突发事件发生后应及时开展心理援助工作。

1.1.3 行政法规

为细化突发公共卫生事件应急处置程序，国务院出台了大量相关的行政法规。如《应急条例》对政府及其部门在公共卫生应急处置阶段的相关职责作了全面规定，对有效预防与控制突发公共卫生事件提供了依据。此外，《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》《国内交通卫生检疫条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《重大动物疫情应急条例》等法规分别规定了进出境动植物卫生、国境卫生、国内交通卫生、职业中毒预防及动物疫情防治等领域的公共卫生应急工作。

1.1.4 部门规章

国家卫生健康委员会是主管全国公共卫生健康工作的国务院组成部门，负责组织指导全国突发公共卫生事件防控及医疗救援等工作。根据宪法、法律及行政法规的规定，该部门在其职权范围内制定了诸多有关公共卫生应急的部门规章，如《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《传染性非典型肺炎防治管理办法》《医疗机构传染病预检分诊管理办法》等对各级政府及医疗卫生机构在传染病预防及控制、疫情监测及报告等方面的职责作了明确规定。此外，财政部、交通部、农业农村部、海关总署、公安部等部委机构出台了涉及人员调配、经费筹措、交通及物资保障、口岸及治安管理等突发公共卫生事件应急事务的部门规章。

1.1.5 地方性法规

当前，只有广东省、北京市、天津市制定了应对突发公共卫生事件的地方性法规，其他省份大多通过制定省级政府规章落实《应急条例》。与此同时，全国已有19个省份出台了应对突发事件的地方性法规。从名称上看，绝大多数法规取用“突发公共事件应对条例”名称，也有像陕西省、上海市等少数省市采用“实施《突发事件应对法》办法”名称；从颁布时间看，所有法规均是2003年SARS爆发后出台；从功能上看，这些法规都是作为《突发事件应对法》在各省级区域的实施细则而存在；从修正情况看，目前已有湖南省、辽宁省、陕西省、上海市等4省市开展了修订工作。

1.1.6 规范性文件

我国有关突发公共卫生事件应急的规范性文件主要由国务院制定的五部国家级应急预案组成。具体包括：《国家突发公共事件总体应急预案》明确了突发事件的定义及分级标准、全国应急反应总体框架及国务院应急管理职能；《国家突发公共卫生事件应急预案》规定了突发公共卫生事件的内涵与范围、应急组织架构与职责、应急保障、预案制作及更新等内容；《国家突发重大动物疫情应急预案》《国家重大食品安全事故应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》分别对重大动物疫情、重大食品安全事故及突发事件医疗卫生救援等领域中的公共卫生应急事务作了相应规定。

1.2 突发公共卫生事件应急法律体系存在的问题

1.2.1 立法理念落后

当前公共卫生应急法律的创制理念大多停留在“应急管理”层面，目的在于及时控制与消除突发公共卫生事件对社会、经济的影响与危害，导致现有立法更多关注政府应急权力的配置而对公民基本权利的保护重视不足。如健康权早已为国际人权法确立了基本人权地位，但我国公共卫生应急法律并未提出健康权概念，也未明确健康权实现的相关步骤和政府保障义务。又如《传染病防治法》虽规定了传染病疫情报告、通报与公布制度，但现实中政府信息公开的不及时仍反映出疫情防控机制中的“信息罗生门”，公众合理的知情权并未得到充分重视[3]。与此同时，随着人类从工业社会进入现代社会，建立在确定性基础上的传统公共卫生应急法律已然无法应对充满不确定性的公共卫生风险，工具理性在其立法逻辑中依然占据主导地位[4]。在该逻辑理性的导向下，现有法律为应对突发公共卫生事件而进行的制度设计存在诸多不合理之处，如强调行政机关在应急处置与救援阶段的权力配置，未足够重视应急预防与准备阶段以及监测与预警阶段的权力安排[5]；强调政府职责的履行和强制性规制工具的应用，忽略了公民个体的责任担当和多样性的柔性规制工具[6]，从而导致政府应对突发公共卫生事件能力不足与公众公共卫生风险意识的缺失。

1.2.2 立法模式不合理

虽然我国已颁布一系列突发公共卫生事件应急法律规范，但仍未形成系统且成熟的法律体系。除受立法技术水平影响外，还与我国在公共卫生应急法律上所侧重的分散立法模式有关。长期以来，我国按照突发公共卫生事件类型分别立法，分散立法模式下的一事一法特性非常显明。虽然也有针对突发事件而制定的纲领性法律——《突发事件应对法》，但由于该法是在“宜粗不宜细”的立法思路指导下产生，大量有关具体程序和机制的规定处于缺失状态，进而致使该法的可操作性不强，甚至在突发公共卫生事件应急实践中难以适用[7]。实际上，鉴于突发公共卫生事件的现实危害性及应对紧急性，尤其是在信息交互不畅、公众恐慌情绪大规模蔓延的阶段，其发展态势具有高度不确定性[8]。因此，要想在一部突发事件应对的纲领性法律中统一且明确规定公共卫生应急处置措施是不科学也是难以成形。此种局面的出现将导致突发事件应对法律与公共卫生应急单行立法无法形成协调联动的关系，并最终影响公共卫生应急法律体系整体效能的发挥。

1.2.3 法律体系存在立法空白

当前，突发公共卫生事件应急法律体系存在空白或不具体的情况，主要表现为：一是紧急状态立法不一致。我国宪法虽明确了紧急状态的决策与宣布机构，但缺乏对紧急状态的权威解释及具体运行制度的规定，不利于具体事态的应对[9]。《突发事件应对法》第49条、第50条规定政府在突发事件中可采取相应处置措施，但未从分级分类角度考虑，导致它们在突发公共卫生事件应急处置中无法准确适用紧急状态。二是缺乏突发公共卫生事件应急综合性法律。虽然从形式上看《突发事件应对法》具备公共卫生应急基本法的特征，但其更多体现为纲领性的法律功能和作用，加之条文过于原则与抽象，可操作性不强，且施行以来未及时修订与调整，其实施状况不甚理想[10]。而《应急条例》最初是根据《传染病防治法》制定而来，后虽历经修订，但仍存在法律位阶低、内容不完善、与上位法不衔接等问题，极大削弱了其在突发公共卫生事件应急处置中的作用[11]。

1.2.4 法律体系结构与运行失衡

受立法模式影响，当前突发公共卫生事件应急法律体系呈现不均衡状态，主要表现为：一是法律体系结构失衡。虽然当前各地对公共卫生应急立法的重视程度普遍有所提高，但各省立法进度不一，全国只有约七成的省份就突发事件或突发公共卫生事件应对一律制定了条例或实施办法[12]。同时，地方性法规中的重复立法现象明显[13]，如全国各地的“突发事件应对条例”基本上照搬照抄《突发事件应对法》，并未凸显地方特征。二是法律条文之间不协调。如《传染病防治法》第43条规定了宣布与解封疫区的机关，而《应急条例》第26条则规定疫情发生后，国务院或相应的地方政府依据卫生部门的评估建议决定是否启动预案。两个法条之间缺少了对宣布和解除“应急时期”程序的规定，进而缺乏对应急强制手段实施与取消时限的规定，产生了强制手段的运行时间超过应急时期的法律风险[14]。三是法律运行存在越位现象。如公共卫生应急法制与预案的理想运行状态是先制定法律随后通过预案予以执行[15]。但在相关立法缺乏、滞后且可操行性显弱的背景下，应急预案逐渐成为地方各级政府应对突发公共卫生事件的重要依据。虽然应急预案具备变通性、系统性及实效性等优势，甚至在应急时期显现出“柔法”特性，但这种被人为拉大的作用往往逾越了公共卫生应急法律的权威性，容易成为某些人员与机构滥用职权或谋取非法利益的手段。

1.2.5 法律制度缺失与不完善

当前，主要有以下突发公共卫生事件应急法律制度处于缺失或不完善的状态：一是应急信息公开制度不健全。及时且准确地向社会发布公共卫生应急信息，是政府的一项法定义务，也是防止社会和公众陷入恐慌、督促政府及时处置突发公共卫生事件的重要手段。但在现有立法中，存在着信息公开的规定过于原则与抽象、具体程序不清晰、信息发布权限设置不合理等一系列问题[16]。二是应急管理部门之间的横向协调与合作制度不健全。现有立法过于强调公共卫生应急管理的上下级机构关系调整，忽视了对政府及部门间的横向协调与合作机制的构建，导致发生于横向部门间的相互推诿现象较为普遍[17]。三是行政应急责任制度不完善。现有立法出于提供政府充足应急措施以有效应对突发公共卫生事件的考虑，注重规定政府享有何种行政应急权力，但对政府公共卫生应急处置责任规定较少；且现有责任规定存在偏柔性及不严密等问题[18]。四是社会参与制度不完善。一直以来，以社团组织及志愿者为代表的社会力量在公共卫生应急过程中所发挥的积极作用早已为社会与民众所认可。但现有立法对如何调动社会力量尤其是社团组织及志愿者参与公共卫生应急工作积极性的规定较少，仅有规定依然停留在宏观规划和原则宣示层面，难以适应公共卫生应急实践需要[19]。五是公民权益保障制度有待健全。鉴于在公共卫生应急状态下，公民基本权利乃至国家法治原则极易受到严重挑战，这也从侧面反映出紧急行政权是一种极易被滥用的权力[20]，所以特别需要运用法律对公民权利予以保障，以此实现应急状态下行政权力和公民权利的平衡。但反观当下我国公共卫生应急法律，不仅缺少有关公民在应急状态下的实体性权利保护规定，更缺失有关公民在应急状态下的程序性权利保护规定[21]。

2 突发公共卫生事件应急法律体系与理念的国际考察

2.1 《国际卫生条例》(2005)中体现的尊重人权与风险规制理念

经过多年公共卫生应急实践，国际社会已逐渐认识到突发公共卫生事件应急法律的价值目标在于促进与保护健康，深层次的权利脉络是为了尊重与保障人权。历史与现实经验表明，保障人权是成功防控传染病的重要策略[22]。故《国际卫生条例》(2005)确立了“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”理念，并专辟第3章(对旅行者的特别条款)予以落实。同时，国际社会逐渐将长期以来的公共卫生应急管理理念提升至公共卫生风险规制理念，即“前摄性风险规制”理念，这意味着公共卫生应急法律制度的实施重点应从事后围堵转向及早发现并从源头控制。为此，《国际卫生条例》(2005)将“前摄性风险规制”理念覆盖至所有公共卫生应急措施上，明确世卫组织在国际性突发公共卫生事件应对中的主体地位，赋予其相关法律职权，并提出国家“公共卫生应急核心能力”建设准则。

2.2 突发公共卫生事件应急法律体系的域外国家考察——以美国和日本为例

2.2.1 美国突发公共卫生事件应急法律体系

美国较早对公共卫生应急进行立法，已形成从联邦到各州法律、总统命令以及政策指南为主体架构的突发公共卫生事件应急法律体系。具体包括：一是联邦法律。《联邦灾害紧急救援法》《灾害救助法》《灾难救助与紧急援助法》确立了联邦政府在防灾减灾、救援及重建等方面的职责。《全国紧急状态法》对“紧急状态”的程序、期限及权力做出规定[23]。《美国检疫法》《公共卫生威胁与突发事件法案》《公共卫生安全以及生物恐怖主义的警戒与应对法》《卫生执业人员的应急志愿者统一法案》《(流感)大流行与全灾害应变法案》确认了政府在检验检疫、生物安全防控、应急志愿者管理及医疗卫生资源配置等方面的职责。二是各州法律。美国分别在2001年和2003年制定了《州卫生应急授权示范法》《州公共卫生示范法》等示范性法律，以此推动全美各州公共卫生应急立法进程，至今已有44个州级的171项立法提案引用或部分引用示范法律的内容。三是总统指令。“911”事件发生后，美国发布了多份有关突发公共卫生事件应急处置的总统指令，如《国内突发事件管理》《国家准备》《关键基础设施安全与恢复能力》等。四是政策指南。依据法律与总统指令，以美国联邦应急管理局为代表的公共卫生应急管理机构不断制定相关政策指南以指导具体应急工作。如《公共卫生服务突发事件反应指南》《突发事件后的公共卫生服务指南》突出了公共卫生服务在突发事件应对中的支撑作用，《国家灾难医疗反应》(系统纲领)《联邦反应计划》《城市医疗应对系统》等明确了医疗卫生反应系统在公共卫生应急管理中的辅助功能。

2.2.2 日本突发公共卫生事件应急法律体系

研究历时性的问题需要在目前的谱系研究基础上，结合个案时间性的变化，以动态传播视角下的多学科思考，搭建动态的营造区划框架。以营造尺为例，20世纪以前较为缓慢的文化交流速度以及受到地缘封闭性的影响，大部分地区采用的营造尺依旧是由师徒传承而来的，为后续研究学者调查古民居尺系提供了有利条件。但随着20世纪后闽浙文化的频繁交流，温州工匠、江西匠师入闽谋生，即使在福建地区也不时出现浙尺、赣东用尺等[7]。

日本遵循立法先行思路，制定了一系列公共卫生应急法律，建构起种类齐全、系统完备、多维立体的突发公共卫生事件应急法律体系[24]。具体包括：一是确立《灾害对策基本法》在突发公共卫生事件应急领域的基本法地位。该法明确了从中央到各级政府、社会组织及公民等不同群体在公共卫生应急中的职责与义务，详尽规定了防灾组织体系及其责任，灾害预防、应急对策及紧急事态处置，灾后修复及财政金融措施等内容[25]。二是积极发挥专项法律在公共卫生应急管理中的作用。日本厚生劳动省根据突发公共卫生事件发展状况，及时出台了《健康危机管理基本指南》《健康危机管理调整会议设置章程》《地域健康危机管理基本指针》等专项法律，为构建突发公共卫生事件应急管理体系提供了法律框架。三是不断修订与完善公共卫生应急法律规范。自上世纪90年代以来，日本逐步完成了对《食物中毒健康危机管理实施要领》《关于传染病的健康事件实施要领》《传染病预防与传染病患者的医疗法》《饮用水健康危机管理实施要领》等法律的修订工作。同时，日本根据公共卫生发展实际，及时调整相关法律的规制范围，如2001年美国炭疽病毒攻击事件发生后，日本立即将炭疽病毒列入《传染病控制法》的规制范围，并制定《可能产生炭疽等污染时的应对》等一系列法律制度予以应对。

2.3 小结

《国际卫生条例》(2005)是当今国际社会在公共卫生治理问题上形成共识的具体体现，其所包含的诸多理念对各个国家公共卫生应急法律的制定具有重要指导作用。虽然此次新冠疫情的爆发暴露出美日两国在突发公共卫生事件应对机制方面所存在的内生缺陷，但通过研究《国际卫生条例》(2005)法律理念与美日两国公共卫生应急法律体系建设经验及教训，对建设与完善我国突发公共卫生应急法律体系仍具有一定的借鉴与参考意义。总体而论，《国际卫生条例》(2005)强调人权保障与公共卫生风险规制；美日两国强调公共卫生应急法制建设，尤其重视基本法律与专项法律的创制与修订、非常规状态下公民权利的保障、行政应急权力的规制及应急管理资源的整合，并构建了内容全面、均衡完善的法律体系。

3 完善突发公共卫生事件应急法律体系的构想

3.1 深化突发公共卫生事件法律应对的体系理念

3.1.1 树立多元善治理念

随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，客观上要求在突发公共卫生事件应对问题上，不仅需要发挥政府的主导作用，更需要发挥社团组织、公民、志愿者的主体作用；不仅需要政府防控工作的热情与激情，更需要政府应急工作的理性与规范。这就需要树立现代善治理念，在引入国家治理体系现代化所蕴含的控权、民主、理性、科学等善治理念的基础上，将现有法律理念从“行政管控”转变为“多元治理”；从“授权”转变为“控权”；淡化现有法律中的工具主义意识，消除“重实体、轻程序”的落后观念，从而把突发公共卫生事件应急工作纳入法治轨道。

3.1.2 贯彻人权保障与风险规制理念

国际人权法与《国际卫生条例》(2005)的运行经验表明，为控制疫情而采取强制措施时，应以尊重与保障人权为首要依据，且在无法避免状态下对公民权利的限制也应满足公开透明、程序正当及适度性等原则的要求。这就要求在公共卫生应急法律中贯彻人权保障理念，具体包括：在宪法中明确紧急状态下公民基本权利限制的范围、限度及最低标准，并对生命权、健康权、知情权、救济权等权利予以直接规定；在公共卫生应急法律中载明尊重与保障人权，并以此作为解决法律适用冲突的准则。同时，应将《国际卫生条例》(2005)的“前摄性风险规制”理念引入公共卫生应急法律中，使得法律运行的重点从疫情事后防控转向事前风险监测。此外，确立国家疾病预防控制部门在突发公共卫生事件应急中的主导地位，并赋予其依托全国公共卫生应急管理体系进行综合协调的权限与职责：一是对突发公共卫生事件进行监测、评估、调查、核实、报送及发布；二是组织全国的“公共卫生应急核心能力”建设。

3.2 确立科学的突发公共卫生事件应急法律体系模式

完善的突发公共卫生事件应急法律体系离不开科学的法律创制模式。基于我国公共卫生应急立法实践与立法技术水平的考虑，应采用统一立法模式与分散立法模式相结合的二元立法模式。一是通过统一立法强化公共卫生应急法律的系统性与全面性，弱化当前不协调的立法状态，提高现有法律间的联动性与效能性，促进公共卫生应急处置资源的优化配置。二是通过结合分散立法中一事一法与一阶段一法模式，对突发公共卫生事件的发展状况及时做出研判与调整，提高法律的前瞻性与灵活性，积极回应突发公共卫生事件应急的现实需要。三是在采用二元立法模式时也应通过明确公共卫生应急立法的标准与要求，及时克服某些法律存在的抽象性问题，以提高法律的执行力。

3.3 完善突发公共卫生事件应急法律体系建设的具体路径

3.3.1 补足立法空白，完善法制体系

首先，制定《紧急状态法》。鉴于当前宪法有关紧急状态规定的缺失，以及公共卫生应急法律对紧急状态的无从适用，有必要完善宪法对紧急状态的规定与制定统一的《紧急状态法》。一是在宪法中设立紧急状态专章，明确紧急状态的内涵与外延，细化补充紧急状态宣布与决定的程序，从而为紧急状态法律的准确适用提供扎实的宪法根据。二是依据宪法相关规定制定统一的《紧急状态法》。该法的基本内容应包括：确立进入或退出紧急状态的程序性标准、行政机关行使行政紧急权的程序与范围、紧急状态下公民基本权利与义务的界限、应急预案的运行规则及应急组织体系等[26]。三是在设计具体法律条款时，应根据紧急状态的不同类型和层次分级分类配置应急权力，明确行政应急权力的实施边界及权利限制界限，以保持公权力与私权利的动态平衡[27]。

其次，制定《突发公共卫生事件应急法》。为打破当前公共卫生应急综合性法律的缺失局面，从节约立法资源、缩短修订周期的角度考量，立法机关可将《应急条例》升级为法律。该法可引入《国际卫生条例》(2005)中的“前摄性风险规制”理念，重点对突发公共卫生事件的预防、监测、预警及应急准备工作以及在突发公共卫生事件发生后至进入紧急状态前的应急处置、救援及重建工作予以关注。同时，为避免应急处置中公权与私权、公利与私利之间的冲突，应基于程序性与系统性的制度设计理念，明确各类主体在突发公共卫生事件发生后的权限范围，如行政应急处置措施与程序，行政应急权力的程序、内容及监督机制，公民基本权利的保护与限制，辅助机构的职责与义务、社会团体组织的责任与义务，公共补偿与司法救济的界限及相关法律责任机制等，并注重实施细则的制定。

3.3.2 优化体系结构，提高法律体系的逻辑自洽性

首先，完善《突发事件应对法》。一是根据突发事件变化状况及公共卫生应急法治需求，及时对该法进行更新与调整。如日本自1961年制定《灾害对策基本法》以来，日本中央防灾会议依据防灾实践与经验，对该法进行了多达二十几次不同程度的修订。如此密集的修订次数有效提高了该法的生命力和活力，为指导日本政府与民众应对各种突发事件发挥了重要作用。二是在保持该法基本原则与本质属性不变的前提下，要从非常规的角度看待该法的修正与完善，既要认识到该法在应急决策与处置方面的“弹性”，也要认识到该法在应急准备方面的“刚性”。因此，要细化该法原则性的规定，提高柔性条文的硬度，收紧法律责任宽松的口子等。

其次，加强地方公共卫生应急立法建设。要在我国这样人口众多、环境地理特征差异明显且发展不均衡的国家实施全国性的突发公共卫生事件应急法律，就必须对法律中抽象性原则加以具体化与地域化，以更好符合地方应急实践需要。一是借鉴美国“州公共卫生法律示范项目”。全国人大及常委会可通过示范法律创制、宣教、培训、探讨及征询等能力建设活动，检查评估各地公共卫生应急立法实践，指导帮助各省级人大在授权范围内制定或修改本区域的公共卫生应急地方性法规，及时消除诸多省份在公共卫生应急法制建设上存在的滞后现象。二是提高地方公共卫生应急立法的整体水平。各省级立法机构应基于本区域突发公共卫生事件应急实践，制定契合公共卫生法治需求的具体法规，并积极引导学者、专家、律师及学术团体参与立法，不断提升法规的专业化与科学化程度。同时，应主动与邻近地区的立法机构进行沟通与协商，在保持各自特色内容的基础上，谋求在立法宗旨、规范内容、法律责任等方面形成共识、相互补益、实施联动，进而不断推动各地公共卫生应急工作协同发展。

再次，保持突发公共卫生事件应急法制与预案的一致性。当前，公共卫生应急法制和预案正处于此消彼长的分离状态，其本质在于制度供给与需求的不对称。因此，通过加强公共卫生应急法制资源供给，明确应急预案的权限，从而促进两者协调发展。一是提高公共卫生应急立法的预见性。应树立适度“超前性”立法思维，不断改进立法技术，竭力实现先导性立法，提高法律条文的可操作性，消除滋生应急预案越位与无序发展的土壤。当然，对于预案中那些经过公共卫生应急实践检验的原则、规则等内容，可在法律中有所体现。二是理顺公共卫生应急预案与法制的关系。通过加快立法与修订现有法律法规等方式，强化公共卫生应急法制与预案的协调性，明确应急预案权力的边界与范围，防止其无限扩张与滥用，以保障在公共卫生应急中立法与执法的协同与互助[28]。

最后，清理各类突发公共卫生事件应急法律规范。我国在公共卫生应急方面存在大量的各类型及层级的法律、法规、规章与规范性文件，它们彼此独立又相互交织，存在一定的冲突现象，亟需予以规范。因此，在完善上位法的基础上，逐渐规范各类公共卫生应急法律中的相关法律术语、分类分级标准、行政紧急权的适用范围及行政强制措施的实施主体等内容。同时，加强对下位法的修订、废止及解释工作，尤其要清理那些与上位法存在冲突且部门利益倾向严重的规章及规范性文件。

3.3.3 建立健全重要法律制度

首先，建立突发公共卫生事件应急信息公开制度。当前，除了将知情权写入《宪法》以作为公民的一项基本权利外，还应尽快构建突发公共卫生事件应急信息公开制度。一是依据法律明确突发公共卫生事件分级分类标准，并制定与之相对应的应急信息公开准则，其应当包括应急信息公开的事项、时限、范围、程度、方式及程序等内容，以提升信息公开规则的透明度与可操作性。二是及时修订、补充及细化现有公共卫生应急法律中有关信息公开的相关规定，不断提高信息公开条款的执行力与强制力。三是通过调整应急信息发布权限、制定信息发布预案、拓宽信息发布渠道、强化社会网络舆情研判、加强信息沟通等举措，不断完善公共卫生应急信息收集、分析及发布机制。四是确立公共卫生应急风险共担的信息共享制度。政府或公共部门在将原始的疫情信息向社会开放的同时，也应重视各社会主体共享的有序性，尤其注重个人信息的尊重和保护[29]。

其次，完善突发公共卫生事件应急部门横向协调与合作机制。为有序及高效执行公共卫生应急法律规范，除需要政府按照纵向性的行政等级原则统一规划与安排外，还需多个同级部门的通力合作才可成行。一是在公共卫生应急法律中明确行政部门的具体职责外，还可赋予其他机关参与公共卫生应急管理事务的职能，如人大对公共卫生应急法制的监督职能、军事机关参与公共卫生应急救援的职能、地方自治团体参与公共卫生应急处置与善后重建的职能等。二是确立公共卫生应急部门横向协调与合作机制。通过完善涉及横向部门的领导机制、信息共享机制及激励机制等内容的法律规定，确立同级政府各部门及人大、军队、地方自治团体在公共卫生应急各阶段职能的协调与合作机制。三是通过构建包括利益表达、利益磋商、利益协议、利益补偿、利益协调监督以及利益纠纷裁决在内的利益协调机制，推动公共卫生应急部门利益协调从政策调整向法律调整转型，以消弭和化解各应急部门间的利益纠葛和冲突[30]。

再次，健全社团组织和志愿者参与突发公共卫生事件应急处置的法律制度。鉴于社团组织和志愿者在公共卫生应急处置中的重要作用，应尽快将社团组织和志愿者的参与行为纳入法制框架内。正如美国通过《灾难救助与紧急援助法》《卫生执业人员的应急志愿者统一法案》等法律，建立了社团组织及卫生应急志愿者参与灾害救援处置的相关法律制度。一是在《突发事件应对法》中明确社团组织和志愿者参与的权利、义务及程序等内容；二是在公共卫生应急综合性法律中确立社团组织及志愿者参与的专业化(卫生培训、专业救护等)保障制度，提高社团组织与志愿者的参与能力；三是通过政策引导、组织管理及制度保障，促进社团组织及志愿者积极、有序及高效地参与突发公共卫生事件应急处置。

复次，完善突发公共卫生事件行政应急责任制度。相比其他治理主体，政府在治理资源方面所具备的客观及绝对优势，凸显了行政机关及政府官员依法且积极履行应急管理职责的重要性。因此，有必要进一步完善突发公共卫生事件行政应急责任制度。一是根据各行政部门职责在公共卫生应急中的紧要层次，酌情提升某些行政责任在公共卫生应急法律中的规范程度，以提高行政应急责任规定的整体刚性。二是在公共卫生应急法律中明确官员问责的程序、原则、考核标准等内容，并根据突发公共卫生事件的发展阶段确定不同的责任追究准则，促进行政应急责任追究制度化、规范化。三是进一步细化政府相关应急职责，通过单行立法将其转化为具体可量化的考核指标并作为政府目标绩效考核的重要组成部分，以督促政府积极落实自身责任。四是进一步完善行政权力监督机制，不仅强化诸如立法监督、司法审查等法律监督，还要规定媒体监督等多种社会监督[31]。

最后，完善突发公共卫生事件中公民权利保障制度。鉴于在公共卫生应急场景下，可将公民划分为直接受害者、一般公民及以医务工作者、基层行政人员为代表的特殊群体，故可从以下三方面完善公民权利保障制度。一是通过构建应急处置、医疗救治、疫情补助等制度，保障直接受害者的权利能够得到及时救济。二是政府为应对突发公共卫生事件而不得已对一般公民权利采取限制措施时，法律应首要明确权利限制的基本原则，如相称性原则、合法性原则、裁量性原则等[32]，并在这些基本原则的指引下设定权利限制的取消时限及程序等内容。三是法律应明确医务人员、基层行政人员等特殊群体在公共卫生应急处置期间的权利、义务及法律责任，并在知识培训、防护装备、薪酬津贴等方面给予以支持[33]，以加大对特殊群体权益的保障力度。