新疆基层公共卫生防控能力现状与对策

祖丽皮耶·麦麦提祖农，麦尔哈巴·如则，魏晶晶

新疆医科大学公共卫生学院，新疆 乌鲁木齐 830011

所谓的公共卫生与一般常见的医疗服务是有一定差别的。公共卫生是关系到一个国家或者一个地区人民群众生民健康的公共事业。基层跟群众的联系最直接，在这次疫情防控工作中，基层防控是防止疫情扩散蔓延的关键所在，疫情大考，重在基层，难在基层。新冠疫情的发展特别是新疆维吾尔自治区二次疫情的出现，逐渐暴露出自治区现行的公共卫生法治体系与制度的缺陷。新疆特殊的地缘政治和地理位置，要求我们在新冠疫情情势下，要加快推进社会治理和治理能力现代化进程，不断提升依法防控疫情的能力和水平，开展疫情防控常态化模式下新疆基层公共卫生防控研究，为经济社会的健康发展提供良好的公共卫生环境。

1 基层公共卫生防控研究现状

1.1 基层公共卫生防控国外研究

公共卫生美国耶鲁大学Winslow教授(1920)将公共卫生定义为通过有组织的社区努力预防疾病、延长生命和促进健康的科学和艺术[1]。也有学者提出，公共卫生经常会受到社会的争议[2]。从历史上看，大多数变革性公共卫生努力都是以预防的形式进行的。根据世界卫生组织的统计，在“非典”时期，中国大陆累计病例和共死亡人数占居世界第一位。SARS严重影响了中国乃至世界的社会经济发展。这些损失的主要原因是基层公共卫生及疾病防控体系滞后而带来的疫情防控不利。对于这次突发的新冠肺炎，有学者提出这次新的病毒爆发对中国的经济、医疗和公共卫生基础设施提出了挑战，并在一定程度上挑战了其他国家，特别是邻国的经济、医疗和公共卫生基础设施。因此，除了遏止这次疫情外，还应努力制订全面措施，防止日后爆发人和畜共和病[3]。以往的研究已经证实[4]，建立一个有效的基层卫生服务体系在预防和控制慢性病和传染病方面发挥着基础性作用。

1.2 基层公共卫生防控国内研究

基层是社会的细胞和基础,基层法治建设水平的高低,直接影响着国家法治化的进程。国内有学者提出建议在全面实施卫生体制改革的背景下，继续推进基层公共卫生体系和公共部门治理能力现代化建设，开展突发公共卫生事件和重大公共卫生事件的日常管理[5]。另有学者对基层公共卫生防控工作宣传工作提出，防控工作中当好宣传员尤为重要，宣传手段上可以采用线上和线下相结合的方式，做到不留任何缺口，保证全面宣传[6]。

2 我国及新疆基层公共卫生防控能力存在的问题

2.1 现行法律对传染病的分类和治疗方案设置的不够科学

现行《中华人民共和国传染病防治法》中指出，传染病分为甲类、乙类和丙类传染病，合计共39种[7]。在此法中，明确指出：突发性传染病病因不明，需要采取措施防治传染病的，卫生行政部门应立即通知国务委员会，并且经过国务委员会批准，然后公布和实施[8]。因此，新型冠状肺炎疫情爆发的前期，国家卫健委将新冠肺炎定性为乙类传染病，却对它采用了甲型传染病的防控措施。这正是为了暂时弥补立法上的漏洞。新型冠状肺炎传播速度极快、传播性很强、人群易感范围广、传播途径又很简单，这种高传染性疫病一旦暴发，这些报告由国务院卫生行政部门上报后由国务院公布，不利于疾病的预防和控制。最早出现不明缘由肺炎即新冠肺炎是在2019年12月，疫情爆发直到2020年2月8日国家卫生健康委才发布了相关诊疗方案。在这中间两个多月的时间里，国家采用甲型传染病的预防、控制措施明显不利于新冠肺炎的治疗和控制。传染病防治和根除措施的前提是将传染病纳入立法，传染病的病种设置与传染病的防控直接挂钩。所以，传染病病种的设置事关重大，不宜过于僵化。

2.2 新疆维吾尔自治区实施的相关法律中缺乏针对性

2012年根据自治区相关工作经验制定出台的，新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国突发事件应对法》办法，但是并未涉及像新冠疫情等突发公共卫生事件内容相关法律办法，与新的防控形势、防控要求和防控任务已经有很大的不适应。《新疆维吾尔自治区艾滋病防治条例》是在2010年根据自治区相关卫生工作经验制定出台，2019年修订的，亦不涉及新冠疫情等突发公共卫生事件相关内容。2012年11月29日新疆维吾尔自治区通过的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法修改草案》介于当时的社会生态的情况，草案起草内容比较简单，具体操作性不强。于2019年底出现了新冠疫情，持续到今，动物防疫法也由一个边缘法，转变为非常重要的、具有非常可操作性的现实法。要根据疫情形势开展集中性的调研、专家论证等方法，择取评估方法为文献研究法、法律印证法、政策比对法、逻辑分析法、经验归纳法等对此次法律审读并做评估。

2.3 新疆维吾尔自治区社会层面的引领力、组织力有待加强

在防疫过程中，大量的基层成员、网络成员和志愿者参与到封闭式社区管理中，尤其是在一级响应期间，他们按照相关要求在街道社区、道路小区设卡防控，入户宣传。但是有些卡点是无用的、过于形式化；有些卡点查控过分严厉，引起公众的不满和矛盾；社区服务入户宣传不切实际等现象不同程度存在。与此同时，公众对相关法律的认识和法治素养仍有亟待提升的空间。随着公众法律意识的逐步增强，对国家信息公开的要求也越来越高。政府公布的信息，甚至新闻发布会的细节，都可能引发热烈讨论，甚至引发公众关注，这必须从规范行政行为和加强公众引导两个方面入手。

3 对疫情防控常态化模式下新疆基层公共卫生防控方面的建议

疫情的爆发暴露出基层管理能力的缺乏和不足，基层人民群众法律意识薄弱、法治素养有待提高等相关问题，比如：不配合社区人员安排的隔离工作、不履行疫情预防控制要求、隐瞒疫情地区的相关行程、公共场所不佩戴口罩等，这是个人品德问题，更是法律问题。在自然灾害和突发公共卫生事件中，提高群众的法律意识很有必要。要抓住疫情防控期间公众对疫情防控法律法规和政策政令的知识需求迅速增长的时机，全面加强疫情防控法律法规和政策的宣传教育，引导人民群众学法、懂法、用法，树立依法防疫意识，依法支持和配合疫情防控工作。因此，对疫情防控常态化模式下新疆基层公共卫生法律体系方面提如下几个建议：

3.1 健全基层公共卫生相关法律，巩固公共卫生防疫防线

近年来，我国先后制定和不断完善了各类法律法规，健全了疾病预防控制法律制度，构成了一套比较完整的传染病预防控制法制体系，整体上实现了突发疫情的防控工作有法可依[10]。完整的法律、 法规和规章是依法行政的条件，只有依法行政，才能提高行政效率[11]。政府应该加快立法研究，推动出台公共卫生基本法，尽快出台相关部门法，形成内外协调、调整有效的法律系统体系。新疆维吾尔自治区应该严格落实疫情防控和应急处置法律法规。遵守预防和治疗相结合、以防为主的目标，贯彻同一领导、分级分部门负责、成立权威的应对突发公共卫生事件的高效指挥系统。进而增强公共卫生法律的推广，加强疫情防控法制宣传，提高全民公共卫生风险防控认识和法律意识。要把纸上的法律酿成现实生活的规范，必需依托全体人民的共同努力合作[12]。在疫情防控和卫生应急过程中，加强监督和指导，及时处理相关案件。只有构建起强大的公共卫生系统，全面提高防控和救治能力，才能为人民健康提供有力保证[13]。

3.2 提高社会心理服务，构建疫情心理防控墙

毫无疑问，新冠肺炎疫情的爆发对社会公众心理产生了很大的打击。社会群众普遍出现焦虑、恐慌、疑病和抑郁等心理现象。心理学家Gerald Caplan较早对心理危机进行了系统论述[14]，认为人们在生活中努力保持一种内心心里的稳定状态，以便让自己与周围环境平衡和协调，当遇到重大社会问题或者应激事件发生让人感觉难以对付的时候，心里的平衡就会被打破，同时日常正常生活方式受到干扰，内心的紧张感不断上升，紧接着出现思维和行为紊乱，进而进入心理危机状态[15]。各基层在这次突发的新冠肺炎疫情中对心理疏导的理解和认识远远超过了非典时期和汶川大地震时期，各级政府投入了大量的精力，建立了专门咨询热线，以便于解决民众心理存在问题。但是，基层卫生治理体系面对这个新领域依然存在着一些问题。应加强对奋战在抗疫一线的医生、干部、志愿者和民警的心理关注度与心理疏导，缓解他们的心理压力，以更好地投入到防疫工作中。

利益冲突无