碳中和愿景下典型国家油气发展策略及对中国的启示

王小林，张国生，唐玮，刘嘉翌

（中国石油勘探开发研究院）

石油与天然气是承载人类工业文明发展的最重要能源物质。在碳中和愿景下，如何定位中国未来油气发展，是事关能源安全及社会经济发展的大事。本文调研了23个典型国家，分别为，中国、印度、日本和韩国4个东亚与南亚国家，沙特阿拉伯、伊朗、伊拉克、科威特、阿联酋5个中东国家，加拿大、美国、巴西、委内瑞拉、墨西哥、阿根廷6个美洲国家，俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦3个独联体国家，以及英国、法国、德国、意大利、挪威5个欧洲国家。这些国家2021年石油生产与消费量占全球的83%和73%，天然气生产与消费量占全球的72%和75%。通过梳理典型国家在碳中和背景下的油气发展策略，以期对中国未来油气发展定位与策略以启示。

1 碳中和愿景下典型国家油气发展策略

全球拥有两大油气供给带，分别是以常规油气为特征的中东-独联体和以非常规油气为特征的美洲；同时全球拥有三大油气消费中心，分别是以中、印为主的亚太地区，以英、法、德为主的欧洲地区以及以美国为主的北美地区[1]。主要油气生产国的油气发展策略对全球油气发展走向起决定性作用，主要油气消费国的油气发展策略亦可影响全球油气发展走向。

1.1 典型国家油气发展特征

根据能源结构特点、油气供需平衡状况以及油气资源量、产量、消费量情况，大致可将以上典型国家划分为五大特征类型。

“供需大户且自给自足型”——既是油气生产大国，又是消费大国，油气在能源消费中占主导地位，油气生产基本能满足自身需要。该类型的典型国家为美国。美国油气资源丰富，一直保持强劲的油气生产能力。尤其通过页岩油气革命，从2006年开始突破天然气发展瓶颈期，从2008年开始扭转原油自1970年以来产量持续下降的态势，当前石油和天然气产量均居全球第一，油气消费量则长期保持在全球首位[2]。油气是美国主要消费能源，目前其油气消费在一次能源消费中占比71%，石油已接近自给，天然气则有余量出口。

“供应大户且主要出口型”——传统油气生产大国，生产的绝大部分油气用于出口，社会经济对油气依赖性强。该类型的典型国家为沙特阿拉伯、伊朗、阿联酋等中东国家，俄罗斯等独联体国家以及委内瑞拉、巴西等南美国家。中东地区油气资源极为丰富，仅沙特阿拉伯石油产量就位居全球第三，由于特殊的油气资源地位，历来为各国争夺的焦点地区。俄罗斯油气资源也十分丰富，油、气产量均居全球第二，石油出口全球第二，管道气出口全球第一，油气是俄罗斯社会经济的支柱性产业。南美地区国家近年在深海、陆上盆地及重油带都发现了巨量储量资源，且开发程度较低，正成为许多新兴国家的油气供应中心[3-4]。

“生产少、需求大且进口平稳型”——不生产或生产少量油气，油气消费量较大且处于平稳期，能源消费呈多元化。典型国家为德、法、英等欧洲国家，日、韩等东亚国家。主要是已完成工业化的一些发达国家，自身油气资源匮乏、产量低，所需油气主要依赖进口。随着工业化进程的结束，能源尤其是石油需求呈平稳或下降趋势。而且这一类型中的大多数国家实施“去煤化”战略，个别国家例如英国、法国的煤炭消费几乎已接近于零。核能、可再生能源发展较快，对于天然气的需求仍热度不减。

“生产少、需求大且进口增长型”——只生产少量油气，油气消费量大且快速增长，油气对外依存度极高。该类型的典型国家为印度。印度人口众多，加上经济增长进入快车道，对油气需求的增幅较大，2000年以来增长了一倍左右，目前其油气消费在一次能源消费中占比为35%，但自身油气产量很低，油气对外依存度极高（石油超过80%，天然气超过50%），未来油气需求仍将快速增长。目前在能源消费中煤炭仍为主体，占比高达55%。

“供需大户且主要进口型”——生产部分油气，油气消费量巨大且缓慢增长，油气对外依存度较高。该类型中的典型国家为中国。中国油气工业经过70多年的发展，油气产量虽比传统生产大国略有逊色，但也形成了相当规模（石油产量约2亿吨/年，天然气约2000亿立方米/年）。中国强大的人口基数、市场消费和工业制造能力，使得油气进口量全球最大，对外依存度很高（石油超过70%，天然气超过40%）。随着中国工业建设逐步从高速增长向高质量发展转变[5]，油气需求增速将逐步放缓。在能源消费中，煤炭仍为主体，目前占比为56%，但呈逐步下降趋势。

1.2 典型国家油气发展模式

根据油气生产端与消费端所采取的战略定位、发展思路与策略，大体可将以上典型国家划分为四种发展模式。

1.2.1 坚守型

“坚守型”——立足油气，将其作为确保国家安全与经济发展的根本，加速向“油气资源创新性发展”结构转型。主要是以沙特阿拉伯为代表的中东地区国家、以俄罗斯为代表的独联体国家，以及以巴西为代表的南美国家。在意识形态层面，对于未来油气的发展仍持乐观的态度，认为石油和天然气至少在20～30年内将在全球能源供需中占据最大份额，大多数未意识到能源转型的急迫性和重要性。在生产端方面，仍持续加大对油气的投资力度，维持其强大的油气生产能力，举措包括完善油田基础设施、进军海上（含深海）油气、加大非常规油气以及北极油气的勘探开发；同时围绕油气业务，积极延伸相关的油气产业价值链，包括发展油气设备制造及服务、拓展下游发展炼油化工产业；稳步推进核能、水电等低碳清洁能源开发，筹谋中长期绿色低碳发展。在消费端方面，通过发展电动汽车、生物燃料以及提升天然气在一次能源中的消费比例，减少国内石油消费，使更多的石油用于出口创收。在油气市场方面，对吸引国外资本投资本国油气持开放态度，以弥补自身在资本、技术和人才方面的不足；积极构建区域性联盟和组织，以维系有利的油气价格；采取“向东看”战略，尤其增加对亚太地区的中国和印度市场的关注，以巩固和扩大市场份额[6-14]（见表1）。

表1 “坚守型”主要国家所采取的油气发展策略

1.2.2 摇摆型

“摇摆型”——关注油气发展，但面对气候变化挑战，不得不对油气发展做出一定限制（为拉动经济，未来仍有很大可能性重归油气）。这一类型代表国家为美国。美国能源政策和战略始于1973年爆发的全球第一次石油危机。为应对石油短缺对其造成的巨大影响，宣布并开始实施“能源独立计划”，旨在加快国内能源资源开发，依靠自身力量逐步满足国家能源需求。近40年来，出台了《能源政策与节约法案》《能源政策和储备法》《能源政策法》《2025年前能源战略计划》等众多支持政策，以及依靠页岩油气革命，美国油气需求基本实现了自给。在生产端方面，美国历届政府都支持油气开发，对油气态度的转向最早始于奥巴马政府，2014年5月出台了《全面能源战略》报告，倡导以对环境负责的方式生产石油和天然气，支持可再生能源、核能及清洁煤技术发展，突出特点是将能源战略重点偏向了清洁替代能源和新能源[15-16]。特朗普上台后，宣布退出巴黎协定，回归传统化石能源（包括放松石油能源法规约束、开放近海油气开发、取消对可再生能源补贴等）。到拜登政府上台后，又重新调整能源政策，重返巴黎协定，出台更加严格的油气监管政策（包括消除化石燃料补贴、暂停联邦土地和水域新油气租赁、暂停北极地区的海上钻探等）。总体上，根据能源战略政策发展的渐进式历程，大致可划分为三个阶段①将美国油气发展策略划分为三个阶段是参考文献[15]对美国能源战略的划分方法。第一阶段（1973-1992年）以宣布并实施《能源独立计划》为标志，该阶段出台的系列政策旨在提高美国国内石油生产量，降低对国外石油供应商的依赖程度。第二阶段（1992-2014年）以美国第一部全面的综合性能源法案《能源政策法》出台为标志，该法案构成了美国能源中长期发展的基本框架。此后美国将能源发展策略与目标确定为能源独立，并不断完善这一国策。随着页岩油气革命的成功，美国对中东的能源（石油）依赖程度明显降低，能源独立取得突破性进展。第三阶段（2014年至今）以出台《全面能源战略》为标志，它标志美国能源政策开始转向低碳化发展，以大力发展可再生能源和清洁能源为重要特征。（见表2）。

表2 美国在三个不同阶段所采取的油气发展策略

美国油气政策的反复性反映出在其国内对待油气发展问题上的忸怩与纠结。一方面为应对气候变化，须在意识形态上符合国内外舆论，树立全球领导者的形象，同时想依靠发展清洁能源作为刺激经济的重要手段；另一方面又舍不得放弃依靠油气实现能源独立的良好局势。从消费端看，积极发展天然气发电，目前天然气发电量已占美国发电总量的35%；开发更加节能的汽车，提高对石油的使用效率；提高住宅和建筑供热效率，降低油气消耗[17-22]。总体看，美国未来油气发展将在维系能源独立的油气生产冲动与推动清洁能源计划的博弈中取得动态平衡。

1.2.3 撤退型

“撤退型”——坚决去石油化，将天然气作为构建零碳能源社会的中间桥梁，大力发展风能、水电、太阳能等新能源。主要是英国、法国、德国等欧洲国家。在意识形态方面，政府和民众对气候变化风险具有强烈的危机感，绝大多数通过国家立法或政策宣示等方式提出了碳中和相关承诺。所采取的低碳化能源转型也十分激进。在生产端方面，提出了减少甚至停止在国内的油气开采，例如英国政府通过《北海转型协议》，计划将最大的北海油气田发展为风能、碳捕集和其他清洁能源中心，法国政府则宣布2040年后将禁止国内石油和天然气的开采活动，而且对油气投资在贷款、融资方面，政府、银行业持负面态度并进行限制。但欧洲地区除了个别国家例如挪威、英国外，其他国家资源普遍匮乏，限制或停止国内油气生产实质上影响很小，象征意义性更大。另外，积极发展清洁能源，通过出台系列政策，支持风能、太阳能、生物质能等可再生能源发展，以及重视核能开发利用。在消费端，坚决去石油化，举措包括通过采暖领域的电气化，交通领域的电动车普及，以及重型车辆燃料氢能化等。对于天然气的需求仍将保持基本稳定，认为天然气在构建零碳能源社会中仍将扮演重要的角色，而未来的天然气需求将主要依赖于进口[23-28]。从中长远看，将形成天然气、可再生能源和核能为主的能源格局（见表3）。

表3 “撤退型”主要国家所采取的油气发展策略

乌克兰危机爆发以来，欧洲进入能源转型的“痛苦期”，主要原因是其当前40%的天然气和27%的石油进口来自于俄罗斯[29]，乌克兰危机导致其油气价格飙升，缺气严重，深陷能源危机。欧洲重启了此前计划淘汰的煤炭发电，并强化天然气冬季储备，但这只是应对本次危机的暂时行为，是危机处理的应急选择，从长期看，并不影响欧洲对油气所采取的“撤退型”发展策略，反而促使欧洲加快能源转型步伐，更加坚决地引入更多绿色能源以替代油气。2022年上半年，欧盟委员会公布了《重新赋能欧洲：欧洲廉价、安全、可持续能源联合行动》（REPower EU）计划，从节约能源、能源供应多元化以及加速推进可再生能源发展三方面入手，计划用可再生能源取代家庭、工业和发电领域的化石燃料，2030年可再生能源占比将从此前的40%提高至45%。从目前到2027年需要额外投资2100亿欧元支持计划目标实现[30]。

1.2.4 跟随型

“跟随型”——自身国内油气资源极度匮乏，油气话语权弱，出于应对气候变化危机和国家能源安全考虑，主动或被动跟随全球能源转型潮流。主要是日本、韩国和印度等国家。这些国家油气消费基本上全部依赖于海外市场，这种局面促使其加快能源转型以将降低能源供应风险。日、韩等已完成工业化的发达国家，石油消费已趋于平稳，采取的是主动跟随姿态。日本在2020年发布了《绿色增长战略》，确定了日本到2050年实现碳中和目标，构建“零碳排放社会”，可再生能源发电量将占电力需求量的50%～60%。针对海上风电、氨燃料、氢能、核能和碳循环等清洁能源产业都提出了具体发展目标。韩国在2019年通过《第三个国家能源总体规划（2020-2040）》，提出通过能源转型向清洁安全的能源结构过渡，扩大分布式和参与式能源系统，到2040年将可再生能源发电比例提高至35%；扩大氢作为运输燃料和发电燃料的应用，通过推广电动汽车和氢动力车，减少石油在交通领域中的使用；扩大天然气作为发电燃料的作用，提高天然气在能源消费结构中的比例。在2020年宣布了到2050年前实现碳中和目标。印度等尚未完成工业化的发展中国家，未来油气需求仍将持续增长，对能源转型采取的是被动跟随姿态。一方面，仍支持煤炭等传统能源，增加本国煤炭产量，作为确保能源获取和能源安全的重要基石[31]。另一方面，面对诸多严峻的能源挑战，例如电力普遍短缺、能源结构高碳特征明显、空气污染等，印度政府把发展清洁能源、推进能源革命作为应对上述挑战的主要方向[32]。印度制定了清洁能源发展目标，积极发展太阳能、风能、生物质和水力发电，并一改该国政府长期以来拒绝做出碳减排承诺做法，提出减少温室气体排放量目标。日本、韩国、印度采取的油气发展策略见表4。

表4 “跟随型”主要国家所采取的油气发展策略

2 启示

2.1 未来油气发展需要按照国情走符合自身特点的发展模式

在碳中和愿景下，主要油气生产和消费国并没有人云亦云，失去方寸，而是根据自身能源结构特点、能源发展水平确定油气发展定位。沙特阿拉伯和俄罗斯油气发展关系到自身社会与经济安全，因此仍致力于大力发展油气策略；美国对油气发展存在矛盾心理，既享受页岩油气革命带来的能源独立的红利，又不得不面对全球气候变化危机与社会舆论，对油气发展做出限制，以维持全球领导者的能力与形象；英国和法国等众多欧洲发达国家，已处于后工业化时代，对油气需求并无十分迫切，因此将撤离油气作为应对全球气候变化的重要抓手，以期在未来构建零碳排放能源社会中拔得头筹；日、韩、印等国自身油气资源匮乏，油气需求高度依赖海外，为维护自身能源安全和国家利益，只能跟随全球能源转型潮流。

因此，对于未来油气发展定位，尽管实现化石能源零碳排放以应对气候变化仍是各国考虑的重要因素，但更重要的是要立足国情，走符合自身特点的油气发展模式。中国煤炭为主的能源结构、新能源体系的技术成熟度和推广的局限性，使得在油气替代方面仍面临着巨大挑战，因此撤离油气不是一蹴而就的，而是持久的过程，这决定了在未来一定时期或者较长时期中国仍然要坚持发展油气，而且应重点发展，将“发展中转型”的油气发展路线作为指导未来油气发展的重要原则。

2.2 中国要审时度势地推进对全球油气资源的获取

全球剩余油气资源主要集中在中东、独联体和美洲地区（占比超70%），为满足未来中国油气需求必须依靠对国外油气资源的获取。在碳中和愿景下，中国在利用海外油气方面仍存在较大的战略机遇期。首先是英国与法国等欧洲国家撤离油气的行动，将为中国利用他国油气资源挪腾一定的空间；沙特阿拉伯和俄罗斯等国家坚守发展油气，将可确保未来全球范围内仍有宽裕的油气供给能力，而且在油气市场上，它们采取的“向东看”战略，也将为中国便利地获取油气创造有利条件；另外不可忽视的因素是美国，其作为全球第一大油气生产国，石油是维持美元霸权的重要载体，决定了美国仍将可能极力维持油气生产地位，当美国对全球油气的需求大幅降低或不再需要时，中国在全球油气市场上将少了一个强劲的竞争对手。中国应牢牢抓住全球能源转型的隘口，高质量兼并海外油气资产，建立稳定的可靠的油气供给通道，确保未来中国的油气需求，保障能源安全。

2.3 中国应围绕油气“发展中转型”，实施碳中和愿景下的能源独立计划

能源转型的终极目标是构建清洁低碳的能源体系并实现能源独立，碳中和目标的提出为中国实现能源独立提供了难得的发展机遇。中国能源自给率总体较高，但“富煤而油气不足”的资源禀赋，决定了油气是影响中国能源独立的核心问题，需要重点围绕油气“发展中转型”这一主线，实施中国碳中和愿景下的能源独立计划。一是要借鉴美国能源独立的成功经验，在国家层面形成碳中和愿景下的能源独立计划，系统建设配套政策、税收及技术创新等软硬件措施，做好底层基础支撑。二是要大力推动油气增储上产，聚焦深海、深层、非常规和老区大幅提高采收率四大重点领域，并加快煤炭地下气化、中低成熟度页岩油原位改质、天然气水合物等战略接替领域开发，创新发展颠覆性技术与智能化技术，持续推动稳油增气发展，确保在极端情况下的油气应急需求自主可控。三是要加快实现太阳能、风能、生物质能等新能源对油气等化石能源的替代，油气未来要逐步回归为原料属性，构建以新能源为主导、油气等化石能源为补充的新能源体系，最终实现碳中和愿景下的能源独立计划。