规模治理的政策“落实”难题及其应对*——基于“年度目标责任考核制”的考察

周光辉 王 茜 王匡夫

党的政策是党的领导目标的具体化和行动纲领，以人民为中心是一切政策的出发点与落脚点。坚持政策的人民立场，不仅在于政策制定要以人民利益为根本导向，更在于要将政策落实为人民满意的治理结果。长期以来，对于政策落实工作的高度强调，既是我国治理实践中一种普遍现象，也是蕴含着“中国之治”的特征与逻辑的重要实践形态。习近平总书记提出的“一分部署，九分落实”①《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社2017年，第261页。就深刻揭示了政策落实工作的重要意义。政策“落实”成为党有序推进领导目标实现的政治要求、基本方式和主要途径。

然而，对于中国这样一个具有超大空间规模、多样性区域、高度差异化治理对象的国家而言，政策落实从来不是政策目标向治理结果的自然转化过程，也不是自上而下的线性推进过程。与政策落实要求相伴的，是长期困扰实践者的政策“落实难”问题。在某些治理情境中，政策“落实难”被表述为一类基层治理困境，是上级政策要求与基层治理资源、能力不匹配的产物。而在另一些实践场域中，政策“落实难”问题又被认定为下级政策主体的主观偏差行为及其后果，如政策变通、选择性落实等“上有政策，下有对策”现象，“一刀切”“层层加码”“不作为”等懒政行为，以及各类形式主义、官僚主义问题。这些行为通常会使得政策落实过程梗阻，导致政策效果严重偏离政策目标。从实践现象及其解释视角的差异性可观察到，政策“落实难”问题出现于各类政策情境中，涉及多主体、多环节，其形式和内容具有高度复杂性。

政策“落实难”现象同样引发了理论界对其成因及应对策略的广泛讨论，形成了过程、行动者、结构三类主要研究视角：一是从政策过程切入，将政策“落实难”归因于某一或某些政策过程出现偏差，如政策配套资源不足、监督不力、考核激励机制不匹配等。①杨雪冬：《试析政策落实的几个相关因素》，《理论探讨》1993年第4期；魏永刚：《政策落实——对执政党的永恒挑战》，《理论探讨》1994年第5期；李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空转”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期。二是从行动者视角出发，关注主体利益与能力维度。有的学者认为主体间不可避免的利益矛盾与冲突将阻滞政策目标的有效实现。②杨雪冬：《试析政策落实的几个相关因素》，《理论探讨》1993年第4期；丁煌：《利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则》，《广东行政学院学报》2004年第3期。另有学者将政策“落实难”归因于主体缺乏政策落实的态度与能力，③王石：《矫正“落实难”要对症下药》，《领导科学》2004年第17期。还有学者强调地方组织中的主要领导者在政策落实过程中扮演关键角色，提倡通过提高领导干部的“抓落实能力”推进政策落实④丁元竹：《一分部署，九分落实 落实难为何如此难破解》，《人民论坛》2016年第32期；许耀桐：《抓落实能力的重要性与紧迫性》，《人民论坛》2020年第30期。。三是以结构视角切入，讨论国家权力结构或制度设计不健全产生的政策“落实难”问题。如有的学者在分析影响我国政策有效执行的制度因素时，提出纵向政府间权力划分缺乏规范带来的地方保护主义，导致许多中央宏观调控政策难以落实。⑤丁煌：《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》，《政治学研究》2002年第1期。沿着这一路径，有的学者将视角转向政策偏差问题产生的深层制度因素，认为政策“落实难”问题及其导致的政策偏差结果是中国国家治理内生困境的产物。⑥周雪光认为，中国政策实施问题产生根源在于权威体制与有效治理间长期存在的矛盾。周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

相关研究均体现出强烈的现实关怀，并形成了具有启发性的多种解释。然而，理论解释与治理实践仍存在相当差距。这主要体现在研究视角的局限性和分析框架的分散性两个层面。一方面，多数研究未将政策落实问题视为一类独立学术议题，而将其与政策执行、实施等概念混用。同时，涉及到政策“落实难”问题的研究，通常注重分析与政策“落实”密切相关的其他制度、机制、方式（如考核体系、责任体系、激励机制等），而鲜少对政策“落实”本身展开讨论。另一方面，大量针对政策落实问题的专门性研究，仅关注某类政策、某些过程、部分主体，未能形成整全性的分析框架。然而，立足于中国情境，一方面，政策落实问题具有其技术性内涵，凸显出超大规模国家治理的复杂性。政策落实过程受治理环境、结构条件、参与主体等多重要素的交互影响，涉及从政策确立到结果评估的各要素和全过程。而在治理有效性的结果导向下，政策过程的任何一个环节、一类主体出现偏差，均可能导致政策落实不到位的后果。另一方面，党的政策的人民立场表明政策落实并非纯粹的技术性问题。讨论政策落实问题应将人民立场作为核心要素，关注实现这一内在性价值的难点与有效方式。因此，对于政策“落实难”问题的解释，需构建更具针对性、系统性、整全性的分析框架。

超大规模性是当代中国的整体性特征和基础治理条件，是考察国家治理实践无法回避的客观要素，更是阐释“中国之治”不可或缺的重要变量。超大规模性是我国国家治理复杂性的根源，政策落实问题与超大规模性密切关联。本文试图将视角置于规模治理的宏大视阈中，通过聚焦政策“落实难”问题及应对，从一个角度揭示“中国之治”之谜。本文提出，从国家整体性视角来看，政策“落实难”并非特定主体主观意识驱动的结果，也不是某一制度、机制缺陷的产物，而是超大规模性治理条件对政策落实提出的治理挑战，是各类制度机制、各政策主体在应对这种挑战时效能不足的表现。本文将这些挑战综合概述为规模治理的政策“落实”难题。在此基础上，本文将进一步结合S省年度目标责任考核制的制度实践，考察地方治理实践中运用制度化、系统性的行动策略应对规模治理政策“落实”难题的有效尝试与实践经验，为开辟“中国之治”的新境界提供一种制度方案。

一、规模治理的政策“落实”难题生成的结构条件

国家治理结构是政策自上而下贯彻落实的载体，要系统考察政策“落实难”问题，首先需要从政策落实的结构条件着手。在我国，国家治理结构扎根于国家的超大规模性背景下，又因超大规模性带来的挑战而不断“应战”，形成了适配规模治理的结构体系，其主要包含有：党的领导为统领的国家治理体制、单一制国家结构形式、多层级组织体系等。在这些结构条件下，政策落实过程需把握党性与人民性、国家性与地方性、统一性与多样性、分工与协同、程序化与结果导向五大关系。

第一，政策落实的核心在于实现党性与人民性的有机统一。无论在何种国家形态下，国家决策者关切的核心问题均是如何贯彻实现自身意志。对于超大规模单一制国家而言，保持自上而下政令畅通是贯彻国家意志的基本要求。中国自秦朝从国家制度层面确立“大一统”国家形态后，历代王朝均面临着超大规模性带来的施政难题。为应对规模性的挑战，确保皇权在郡县发挥作用，历代建立了各类制度保障中央政令的贯彻执行，如考课黜陟制度、巡视监察制度等。然而，一切政令的出发点均是维系与强化皇权。各类保障性制度也均为加强皇权对国家官僚系统的控制力。

中国共产党执掌国家政权后，基于执政为民的价值追求和治理现代化的目标，构建起以人民为中心的治理体系和政策过程。将一切政策的出发点与落脚点应以人民为中心作为一种政治要求，将人民是否满意作为衡量政策落实有效性的重要标准。由此，落实主体需兼顾政策的具体内容和人民满意的价值目标，在政策落实过程中深入群众，关切与回应人民群众的诉求和意见，并将政策落实为人民满意的治理绩效，实现党性与人民性的统一。

第二，政策落实需兼顾国家性与地方性。我国单一制体制的有效运行，建立在体制能够自上而下贯彻落实各项党的政策基础上，以此维护国家的统一性与中央政策的权威性。为应对层级链条长与区域多样性对政策落实的影响，我国单一制体制一方面确立了统一领导原则，规定地方各级国家机关需对上一级国家机关负责，各层级均在中央的统筹下推进工作，以保障政令畅通；另一方面确立了属地管理原则，明确地方在经济社会稳定发展各个方面的责任。各地方要充分发挥自主性，在肩负属地责任的同时确保党的政策落实。政策落实问题成为兼顾国家性与地方性的问题，关乎各区域、各层级的有效治理。

这一结构条件赋予了各地方、各层级制度化的、相对抽象的自主性。然而，政策落实过程因受政策环境、政策内容、参与主体等多要素影响，而始终带有高度变动性和差异性。这使得落实过程不能完全按照既定的制度设计、政策内容机械推进，而需要各地方因地制宜，不断寻求中央和上级政策的贯彻与地方自主性发挥之间的统一，实现国家意志的地方化。

第三，政策落实需实现统一性与多样性的有机结合。从国家整体性视角来看，当代中国现代化追求的稳定、发展、繁荣的总体目标是具有普遍性的，并要同步推进经济发展、民生建设、环境保护、疫情防控等各类政策目标。然而，在超大规模国家中，各地方在资源禀赋、发展情况、治理能力等方面存在多样性与差别。

在这一条件下，“全国一盘棋”所考虑的统一性问题，并非意味着所有区域均奉行趋同的发展指标，而是蕴含着一种分区分类发展策略，强调各区域的发展优势，及其在国家现代化进程中的发展定位问题。因此，如何在政策落实过程中，兼顾国家统一性发展需要与各区域多样性发展情况，实现多政策目标在不同区域的落实，是地方落实主体面临的重要问题。

第四，政策落实过程各组织机构需平衡分工与协同间的关系。在超大规模国家中，为推进多类型政策的同时段传递贯彻，我国建立起由垂直管理体制与地方分级管理体制相结合的组织体系，一方面构建起与属地管理原则适配的职能部门体系，同步推进各类型政策，另一方面形成了从中央到基层“一竿子插到底”的多层级组织架构，实现政策的纵向传达。由此，我国形成了兼具超大规模与多要素性的国家组织体系。从职能划分上来看，这一组织体系包含党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系；①《中国共产党机构编制工作条例》，北京：人民出版社2019年，第4页。从结构间关系来看，涉及中央与地方、条与块、上下级、区域间等多类互动体系。政策目标正是依托于此组织体系来落实。这一体系具有科层制特征。各类组织机构通过发挥职能分化优势，推进政策落实。

然而，在我国超大规模性下，政策内容通常涉及多领域、多区域，政策落实过程也就并非单一组织机构能够推进，而需要多层级、多系统、多部门共同完成。这就要求相关组织机构既要充分发挥自身优势，又要与其他主体形成协同治理格局。

第五，政策落实需注重程序性与结果导向的统一。在当代中国，中国共产党是形塑国家整体性架构的根本力量，单一制体制与多层级组织体系的长期稳定与有效运行，均以党的领导为根本保障。党的领导具有鲜明的问题导向和结果导向，这一结构条件深刻影响着治理体制的运行逻辑。政策落实是党有序推进领导目标实现的途径。政策落实问题的核心在于能否将政策目标转化为治理实绩。这一“行动主义思维模式和实践理性……经由执政党组织对政府体系的领导和改造，逐步衍化为党政体制结构的价值导向和行为取向，并进一步内化为治理体制的结构性要素”。②王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。因此，以治理实绩的结果为导向，是党的领导下的国家治理体制运行有效的内在逻辑。

而在超大规模治理条件下，制度化、程序化是治理体制运行顺畅的基本要求，也是推进政策落实的必要技术手段。因此，政策落实既建立在结构稳定、程序规范的基础上，又强调治理体制内各主体要以治理实绩为导向，克服程序化下的形式主义、官僚主义倾向，通过“主动谋划，担当作为”来推进政策落实。

二、规模治理的政策“落实”难题的具体内容

超大规模性既深刻影响我国政策落实的结构，又给政策落实的过程带来了“不同于一般性国家的治理难题”。③周光辉、王宏伟：《对口支援：破解规模治理负荷的有效制度安排》，《学术界》2020年第10期。政策落实的各环节受多层级性、区域多样性、政策多重性、结构复杂性、治理对象差异性等治理特征交互影响，形成了规模治理的政策“落实”难题。政策“落实”难题是政策落实过程中各类关系失衡的表现。以下从政策主体、政策内容、实施机构、运作程序、结果评估五个维度展开分析。

（一）政策主体间的互动结构难以均衡

在我国单一制国家结构形式下，层级授权方式是政策落实工作开展的首要步骤，政策决策主体通常通过授予各方政策落实所需的各项权力，来推进政策落实。政策的有效落实，既需要决策主体实施有效的统筹、监督等的过程控制行为，把控全局，又需要落实主体因地制宜，发挥自主性，推进政策落实。然而，受超大规模国家治理的多层级性、区域多样性影响，二者在互动过程中产生了如下问题：

从决策主体层面来看，多层级性提升了过程控制的难度。一是过程控制的限度难以把控。在常规制度设计中，决策主体普遍通过开展短时段的督查或巡视工作，把控政策落实进度。而在超大规模国家中，政策自上而下传递的层级链条较长，政策落实过程因此具有长时段性、多层级性、多主体参与、同阶段多政策推进等特征。在此情况下，决策主体一方面难以对政策落实的全过程、各主体实现全方位控制，可能出现监督纰漏。落实主体的各类策略性行动则通常产生于监督空缺的时段。另一方面，过度管控将影响落实主体的积极性与自主性，形成负面效应。接受监督、检查、考核本身就需要落实主体付出时间和成本。过度管控在增加落实主体“迎检”成本的同时，也会大量挤占落实工作时间，延缓政策落实进度。

二是过程控制的效力逐级递减。决策主体实施有效的过程控制行为，既需要掌握足够的信息、资源等要素，又需要将各要素合理运用于政策落实工作中。然而，多层级性极大提升了层级节制下过程控制的难度。“由于监管长链条中上一个环节的信息往往是下一个环节监管的依据，因此，各个环节之间的信息依赖性非常强。……任何一个环节出现纰漏，都会出现信息失真的现象，监管自然会失败。”①李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空转”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期。这就使得决策主体需要具备统筹全体系的能力。同时，在成本有限的条件下，政策落实的长时段性、多层级性，使得自上而下的控制行为的效力逐级递减，导致部分政策在落实过程中失控。

从落实主体层面来看，政策落实过程面临区域多样性、多层级性、地方主义带来的挑战，影响政策落实的效能。一是政策落实能力具有区域差异性。为实现超大规模国家治理的统一性与有效性，宏观政策通常涉及多个区域。然而，在超大规模国家中，不同区域实际情况多样，落实能力强弱不一。面对同一政策，资源禀赋较差的地区缺乏政策落实的基本条件，相较于优势地区，政策落实难度增大。二是政策认同度的逐级降低。在超大规模国家中，决策主体与落实主体间的层级距离较远，落实主体对政策制定的背景、过程、实际意图等缺乏深入认识与理解，可能导致政策认同度不足，由此延缓政策落实进度。且随着层级距离拉大，这一问题带来的负效应将更加显著。三是地方主义的挑战。在属地管理与多层级制下，地方的政策落实主体可以利用纵向信息差来削减逐级管控的影响力，以此达成某些“自利”目的，甚至“假落实”。此类地方主义现象的长期存续，不仅会削弱某项政策的效能，而且将影响国家政策的统一性与权威性。

（二）多重政策目标难以统筹与分解

在超大规模国家中，为扩充政策的落实空间，确保政策发挥导向性功能，政策内容通常仅为原则性要求与宏观目标。政策落实工作的关键步骤则在于将各类宏观政策转化为具体、可操作的落实方案。这一过程要求落实主体兼具政策统筹与分解能力。然而，超大规模国家的政策体系复杂程度空前，增加了政策统筹与分解的难度。

一方面，宏观政策体系的统筹难度大，这一过程存在资源配置难题与政策冲突两大挑战。一是有限资源难以合理配置。在政策目标多样性与治理资源有限性的矛盾下，落实主体需综合权衡各类政策的重要性、难度、时效性，进行政策优先级排序，以合理配置人力、物力、时间等资源。然而，同时段内，大量政策均具有重要性与强时效性，亟待落实。这就使得政策优先级评定较为困难。二是政策冲突下的抉择难题。同一区域内，由于决策主体、政策类型具有差异，不同政策可能在形式、内容等方面存在冲突。在面对政策冲突问题时，落实主体可能陷入两难困境，即无论选择落实哪一政策，均会导致部分政策的不落实或落实不到位。同时，在属地管理原则下，不同区域间的政策可能存在冲突。如相邻区域在经济发展与环境保护政策的落实过程中，可能存在地区间的协调矛盾，减缓政策落实进度。

另一方面，“公共政策最终要落实到一定的场域，这一过程实际上已经转变为一次次再细化和再规划的过程”。②贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。政策分解过程是落实主体运用有限度的自由裁量权，根据实际情况，自行选择适当的行动策略，以有序推进与精准落实政策。在超大规模国家中，这一行动策略既要能够应对复杂、多变治理场景，又要能够符合我国政策落实的核心要求。策略选择如缺失上述考量，则会使得政策落实困难。

在中国层级体制运行实践中，存在两种普遍的政策分解策略，一类是以“一刀切”、机械落实为表征的简单化执行策略。在面对高度复杂性的治理情境时，受能力、意愿、利益等多方面影响，出于避责的目的，落实主体趋向于忽视复杂的治理情境和现实矛盾，采取“按上级政策办事”的简单化思维开展工作。另一类是与之相对应的“层层加码”式过度化执行策略。

“一刀切”和“层层加码”从形式上看降低了政策落实的责任风险，主体不会因为“不落实”“不作为”受到问责，但由于其没有真正实现政策目标，反而会带来政治、法律、舆论等方面的风险。首先，大量简单化和过度化执行策略并非基于实际情况的审慎决定。这可能使“一刀切”和“加码”下的政策不切合当地发展情况、超出政策落实能力范围、损害社会利益，造成基层干群关系的紧张。其次，简单化和过度化执行策略试图通过增加政策压力与资源倾斜，确保某一政策按某一种标准执行。这同样会带来资源挤占问题，使得大量政策资源（组织、人力、时间等）不足，耽误落实进度。再次，从内在价值上看，简单化和过度化执行策略体现出落实主体对自由裁量权使用的任意性，其并非以人民满意为核心考量，更多是出于避责、邀功的需要而产生的。因此，即使某项政策通过“一刀切”“层层加码”，表面上得到了执行，也会因忽视或背离人民满意的价值目标，难以达到“落实”政策的实际效果，而无法视为有效落实。此外，不同政策表达的是人民群众的多样化诉求。某一政策的简单化和过度化执行，及其形成的不同领域差异化的治理效果，反而会降低人民群众满意度。面对人民群众诉求的多样性趋势，简单化和过度化策略已无法适配国家治理需求，甚至会引起系统性的风险。

（三）组织间难以形成政策落实合力

各层级、各类组织机构是政策实施的责任主体。政策在实施层面的关键问题在于，复杂组织体系能否形成推进政策落实的合力。而在超大规模性治理条件作用下，政策落实过程出现了责任边界模糊与组织间互动困境的问题。

其一，政策落实责任的边界难以划定。在现行制度规范下，部门履职方式主要以机构编制中的职责划分为依据。然而，稳定的职责划分与变动的政策过程并不总是精准对应的。这具体表现为部分新出台的政策难以完全适配具体的部门责任，产生责任边界模糊的问题。“科层制的政府体系因‘条块’和职能分割而存在众多‘缝隙’，由此产生了治理短板。”①王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。在此情形下，相关组织机构为规避风险和责任，可能采取相互推诿、不主动落实、不落实的态度和行动。这种消极落实策略形成的部门主义现象，将极大降低组织间协同治理的效能，影响政策落实进度。

其二，协同机制缺失下的组织间互动困境。某一机构在推进政策落实时，可能会涉及到自身职能之外的事项。从纵向上看，在多层级制和职责分化的结构条件下，不同机构间存在信息不对称与互动屏障。从横向上看，属地管理下的行政区与各类型功能区如存在空间上的交叉重叠，不同区域的机构间可能产生职责重叠、责任衔接不清等问题。在上述情况下，如机构间未建立长效的协同机制，某些机构可能选择“不作为”，或为了落实而产生职责越位，影响组织间共同推进政策落实工作的效能。

（四）基层形式主义问题蔓延

打通政策的“最后一公里”，实现政策在治理体制内的传达贯彻，是政策落实的必要过程。在中国政治过程中，治理体制通过多种技术工具传递政策，如文件、会议等。这些政策传递工具是超大规模国家“促进治理体系高效运转与上下互动、保障政令统一的有效制度安排”，②周光辉、隋丹宁：《从文书行政到文件政治：破解我国规模治理难题的内生机制》，《江海学刊》2021年第4期。是政策落实工作开展的必要载体。然而，超大规模国家在保持高度程序化的结构运行方式时，也面临着程序多样化趋势下的基层形式主义问题。

其一，形式化工作挤占政策落实时间。上级政策的逐级传递本身需耗费一定时间。政策文件传递至基层的政策落实主体后，主体又要将大量时间用于处理繁杂程序，这就极大挤占实际的落实时间。赵树凯在研究乡镇改革难点时就观察到，基层政府面临大量的会议、汇报、接待等的“应酬活动”，而此类活动“严重地冲淡了各种从农民需要出发的实际性工作”。③赵树凯：《乡镇改革：攻坚之难》，汝信、陆学艺、李培林主编：《2006年：中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社2005年，第253页。

其二，有限资源与繁杂任务矛盾下的形式主义应对策略。上级配套资源在向下逐级传递的过程中存在一定损耗。到基层时，被削减的资源极大限制了主体行动的能力。当面对多样化、需同时段推进的政策任务时，有限的人力、物力使得基层“任务超载”。而面对上级的政策压力，基层政策落实主体可能选择成本较低、方法简单、效果可量化的形式化方式来取代具体的落实举措。

其三，形式主义作风蔓延。一方面，虽然形式化是保持效率的有效方式，但是政策落实过程面对的是多变的治理环境和差异化的治理对象。形式化的行动策略可能因无法应对新情况、新问题，导致政策空转现象。①李瑞昌认为：“当一个新的社会问题出现、一项新的政策任务产生之时，在政策实施的组织人员、资金没有增加的前提下，尤其是政策实施所需的新的科学技术尚未及时跟进的情景下，政策实施表现出口号大于实际行动、象征性行动多于实质性执行的政策空转现象。”李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空转”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期。而长期依靠形式化策略所形成的路径依赖，使得主体一旦脱离形式化方式，就难以开展工作。另一方面，在某些治理情境中，形式化方式反而成为评价是否重视政策、是否“抓落实”的标准。这一定程度上使得“以文件落实文件”“以政策落实政策”成为某种“经验”，得以扩散。而“形式化，以各类指示、会议、发文、检查强力部署和落实工作，缺乏实质性指导意见”，②倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》2018年第5期。也成为一种典型的避责策略。这一情况的长期存续，将使形式化行动策略进一步发展为体制结构内的一种政治文化。罗荣渠在分析传统政治时就提出： “刻板而程式化的文官制度形成一种因循守旧‘等因奉此’的政治文化。”③罗荣渠：《现代化新论：世界与中国的现代化进程》增订本，北京：商务印书馆2009年，第529页。在此情境中，政策落实过程看似被层层推进，实则从根本上背离了政策目标，而处于空转状态。

（五）政策落实过程脱离人民群众

政策落实的核心价值目标在于人民满意。政策落实过程如脱离人民群众，就很难有效实现政策目标。超大规模国家的治理条件给这一过程带来如下挑战：

其一，政策支持度不足。政策落实过程需要足够的社会支持。超大规模国家是由不同群体组成的高度复杂社会，群体间利益的多样性程度较高，不同群体对同一政策通常会产生差异化态度。政策落实过程可能出现各种不支持甚至反对的声音。同时，宣传渠道的有限性也将导致政策支持度不足的问题。

其二，结果验证的成本与难度大。受限于多层级性，政策主体了解政策效果的渠道有限，而人民群众能够最直观感受到落实成效。政策落实结果的评价主体为广大人民群众，衡量标准为人民群众满意度，然而，超大规模性极大提升了结果的验证难度。一方面，在我国超大规模的治理条件下，人民群众的利益诉求具有复杂性与差异性。测量人民群众满意度的工作成本较高。而要将测量结果作为用以衡量政策落实效果的依据，更需要建立兼具操作性与科学性的评估方式。另一方面，在超大规模国家中，“由于行政层级链过长，信息失真和政策扭曲现象时常发生”。④桑玉成、鄢波：《论国家治理体系的层级结构优化》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。满意度信息的传导过程如果出现偏差，决策主体就难以有效评估政策落实结果，影响政策调整与后续政策的制定，形成官僚主义问题，产生脱离人民群众的风险。

三、年度目标责任考核制推进政策落实的制度创新

规模治理的政策“落实”难题深刻影响着国家治理能力的发挥。省级作为中央政策承上启下的枢纽，承担着统筹推进党中央政策决定在辖区内落实落地的总体责任。“年度目标责任考核制”是一项省级制度创新，其创设于省委推进党中央和省委政策有序有效落实，走符合省情实际的发展道路的需要，是在寻求解决政策“落实难”问题的过程中创建的一种综合性政策落实制度。其并非一般意义上的“目标责任制”⑤目标责任制（或称目标考核责任制、目标管理责任制）被广泛认定为一种技术治理手段。参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期；黄冬娅：《压力传递与政策执行波动——以A省X产业政策执行为例》，《政治学研究》2020年第6期。，而是将分散于各层级、各政策实践中的“目标责任制”整合统一，通过组织设立与流程优化，构建起的由党组织负责，将政策统筹、政策分解、政策实施、监督考核、激励问责集合为一体的全过程制度安排，是从地方层面推进国家治理体系现代化的一种创新实践。

全国现有陕西、青海、山西等省将“年度目标责任考核制”作为全区域性制度在全省范围内推进。S省是全国较早建立这一制度的省份。本文以S省年度目标责任考核制为分析对象，结合访谈资料与官方文件，详细描述年度目标责任考核制推进政策落实的制度创新。

（一）党委高位推动确保制度运行顺畅

作为一项大规模、综合性制度，年度目标责任考核制构建的要点在于对分散化考核权的整合统一，其中必然涉及到权力的重新分配与多方利益的博弈。为克服制度建立的阻力，省委高度重视并强力推进，构建起以党组织为核心的组织架构。

最初，在省委的统一领导下，S省成立了由省委书记担任第一组长的年度目标责任考核领导小组。其后，省委通过机构改革，在省、设区的市、县（市、区）分别成立考核委员会（以下简称考委会），作为本地区考核工作的领导机构，由党委书记担任第一主任，人民政府行政首长担任主任。考委会下设考核委员会办公室（以下简称考核办），设在党委组织部，由组织部部长兼任办公室主任。依托于这一高度权威性的组织架构，年度目标责任考核制迅速在全省范围内推行并延续至今，成为全省重要制度之一。

从职能上，可将年度目标责任考核制的组织类型划分为统筹型组织与过程型组织两类（见表1）。统筹型组织包含各级考委会及其办公室。在“统一领导、分级管理”下，各级考委会统一领导区域内考核工作，具有各项程序的审议权与决定权。各级考核办负责年度工作的组织实施。S省规定，省内其他机构均不得任意开展全省范围的考核。过程型组织是指需要参与某一具体流程的职能部门。此类职能部门通常为考委会的成员单位，各机构主要领导为考委会成员。在日常工作中，在考委会的统一领导下，由考核办牵头成立相关工作组（如考核指标设置组、考核组等），并从各职能部门中抽调相关人员参与。

表1 年度目标责任考核制的组织体系及核心工作

总体而言，在党委高位推动下，S省建立了年度目标责任考核制，改变了长期存在的多头考核、重复考核、繁琐考核现象，形成了上下联动的全省考核“一盘棋”格局。同时，将同级职能部门吸纳进考核的组织工作的设计，提升了工作的专业化水平，确保了制度的有效运行。

（二）以目标任务为对象进行政策统筹与分解

对各类分散化的政策进行统筹，并分别细化为具体的目标任务，是年度目标责任考核制推进政策落实的关键路径。每年初，S省将开展全省各级年度目标任务书的设定工作。为避免出现“硬性要求”简单下达，目标任务不符合实际的问题。S省首先将全省考核对象划分为地区和部门两类，并分别细分为优化发展地区、重点发展地区、生态发展地区以及党群部门、政府部门、临时性机构等类别，①不同地区的类别设置存在差异。规定各类型主体的重点工作，实施分类考核，并基于此，形成了规范化的政策分类方法与政策分解方式。

1.政策分类。为将分散化的政策吸纳入同一政策体系内进行统筹管理，年度目标责任考核制形成了一种框架型的政策分类方法。各级考委会首先在考核办法中设定涵盖全系统的指标体系，各项政策均能被纳入某一指标框架内，由此实现了对分散化政策的整合。

以S省考核办法为例（见图1）。针对地区型考核对象，设共性指标、量化指标、负面清单三大类。其中，共性指标的具体内容涉及与党的领导相关的各项重大工作。量化指标通常根据党中央重要工作指示划分，包含宏观类别及其下设置的二级指标。例如，S省Y市2021年的宏观类别对标习近平总书记提出的“五个扎实”要求，二级考核指标则为某项具体工作（如农业生产、生态建设等）。负面清单主要涉及与各类风险防范、社会稳定相关的工作，并作为扣分项纳入任务书中。

图1 S省年度目标责任考核制指标体系示意图② 各地考核办每年将根据经济社会发展实际情况，因地制宜对指标体系进行适当调整，因此不同地区的指标体系存在一定差别。

部门型考核对象包含共性指标、重点任务、职能任务、负面清单四大类。其中，共性指标框架与地区型考核对象大致相同。职能任务是各部门根据自身职能自行申报的目标任务。重点任务是对党委、政府下达的宏观政策进行分解的部门落实方案。此类工作通常对标各时期党中央、国务院和地方党委、政府的重大决策部署和重点工作。如2021年该省B县将乡村振兴、巩固脱贫攻坚成效等政策内容纳入各部门重点任务中。

2.政策分解。年度目标责任考核制在政策分类的基础上，构建起一种分层级的政策分解方式，即将政策内容细化为任务书中的目标任务，并通过任务书逐级下放的形式，实现政策逐级按部门传递分解。

任务书设定工作由各级考核办牵头实施，层层制定，主要流程包含编制方案、分解申报、综合拟制、征求意见、审定下达等（见图2）。其中，过程型组织对各指标进行分解拟制。各单位按照党委、政府的重点政策目标、自身职能等自行设定目标任务。经上级主管领导和有关主管部门审核通过后，各单位再将目标任务报送考核办。汇总后的任务书由考委会审定后，以本级党委、政府文件下达。省级任务书确定后将传递至市一级，市一级考核办再依据省级办法自行拟定任务书，再向县一级传递。由此完成了全省任务书由上至下层层制定的过程。

图2 年度目标责任考核制任务书设定流程示意图

在上述程序下，年度目标责任考核制得以适配各地区、部门的各项重要政策。在调研过程中，部分访谈者提到：凡是党委、政府或负责部门认为重要的政策，均会被要求纳入目标责任考核。同时，任务书下达后，如有未纳入的重点、难点政策，可由有关负责部门申报，经考委会研究同意后再列入。

（三）以条块部门为责任主体推进政策实施

目标任务确立后的实施过程是政策落实的必要步骤。为解决政策细化后目标任务过多导致的责任泛化问题。S省在年度目标责任考核制中建立起部门责任制、责任人制度、汇报制度等支持性制度。全省体制内各部门均承担具体的目标任务，推进目标任务的实施成为部门履职的主要方式。

首先，各责任部门具有牵头抓落实的总体责任，需要把目标任务作为本部门全年的工作重心，定期督促进展情况，按照时限要求推进，并及时向该级考核办报送各类资料。其次，每项目标任务都有明确的责任人。各责任人需定期研究落实方法，及时跟进工作进展。 S省还建立了个人工作实绩台账、积分制管理、末位查究等制度，①《改革开放实录》编写组编：《改革开放实录》第四辑，北京：中共党史出版社2018年，第1979页。以此有效推进责任人制度的落实。此外，各责任部门在目标任务实施过程中，需经常性向上级对口部门汇报工作，以获取更多的政策裁量空间与支持资源。

（四）以常态化考核为抓手监督政策落实情况

为解决考核过多过滥、考核形式化、考核低效等问题，年度目标责任考核制形成了由平时考核、年度考核、督促整改等构成的规范化政策督办流程（见图3）。

图3 年度目标责任考核制政策督办流程示意图

考核工作由各级考核办牵头成立的各考核组负责。平时考核是对目标任务实施情况开展的日常监督，主要包括专项督查、季度考核、半年检查、明察暗访等。各考核组将对目标任务实施不到位的情况进行预警督办，对责任部门进行提醒约谈，通过及时发现新情况、新问题，并指导解决来督促落实，由此将督办工作融入于政策落实的日常过程中。

年度考核过程中，考核组将对年度目标任务完成情况进行综合考核评价，包括目标任务完成情况和社会评价两部分。目标任务完成情况的评定工作，首先由考核对象出具自查总结的书面报告，再由考核组、统计部门对报告进行核查，并形成评分。为确保信息属实，考核组还会召开汇报会并进行实地调查。社会评价包括群众满意度评价与“两代一委”评价。群众满意度评价工作由考核办委托地方统计局社情民意调查中心开展，通过样本内随机抽样收集信息。“两代一委”评价则由各级考核办组织本级部分党代会代表、人大代表和政协委员进行工作满意度评价。

评分结束后，各级考核办将进行数据汇总，形成等次排序意见，报考委会审定，并向社会公布。其中，等次排序是基于不同类型考核对象进行的分类化排序。这就极大提升了量化考核分数的可比性，确保了考核的公平性和有效性。

除等次评定外，考核办还将对考核对象存在的问题提出反馈意见。考核对象需针对存在问题提出整改计划并落实。这表明在结果评定后，政策督办程序并未结束，各主体还需继续推进政策直至落实。

由此可见，年度目标责任考核制构建起了稳定的闭环型政策督办流程，通过发挥监督和考核的压力推动作用，有序督促政策落实。年度目标责任考核制并非单纯的考核制度，而是以考核为抓手，以实现政策目标为核心的政策落实制度体系。

（五）以激励与问责提升考核工作的有效性

为防止考核工作流于形式，S省将考核等次结果与激励机制和问责机制衔接，构建起覆盖全员的考核结果运用办法。

年度考核的等次排名主要包含年度目标责任考核等次、领导班子和领导干部等次、党风廉政建设考核等次等。这些结果将运用于表彰奖励、干部选拔任用、改进工作、行政问责等诸多程序中。首先，考委会将对优秀等次的地区、单位、领导班子、领导干部等进行通报表彰，并按照优秀、良好、一般等次给考核对象发放奖金。考核结果将移交组织部，作为干部选拔任用的依据。其次，被评为一般或较差等次的领导班子需向上级党组织报告情况并整改，主要负责人将被诫勉谈话。如考核等次持续不理想，将对领导班子进行适当调整。对考核结果不佳的领导干部则进行诫勉谈话、免职、降职等。此外，年度考核中如出现形式主义问题、负面清单任务完成不力或其他重大失误的情况，由纪委等部门对相关领导进行追责。

这一结果运用办法发挥了长效的激励与约束作用。一方面，在晋升激励和问责约束有机结合下，各负责主体能够围绕目标责任考核工作流程有序落实政策。另一方面，奖金激励方式使得政策落实不仅与领导干部相关，而且激发了体制内其他成员推进政策落实的积极性。以政策落实为核心的制度运行逻辑得以转化为个体的行动逻辑，为制度的持续有效运行提供了行动者基础。

四、年度目标责任考核制应对政策“落实”难题的机制与效能

既有制度设计普遍关注作为政策过程起点的政策制定，以及作为终点的结果考核、问责，一定程度上忽视了长时段的政策落实过程这一“中间地带”，由此形成了制度设计上的断裂，政策落实过程长期存在大量“可操作空间”。一方面，政策的推进高度依赖于行动者对环境的被动反应。这种不确定性使得政策落实过程呈现出显著的“非正式制度”特征，各类政策变通、选择性落实、“层层加码”等问题凸显。而在落实制度缺失的情况下，这些非正式策略被认为弥补了既有制度结构的缺陷，发展成为治理体制运行的一种“必要”。另一方面，各类考核、激励、问责制度体系间的连贯性和关联度不足，难以解决长时段、复杂性政策落实过程失范的现实困境，并产生了考核繁杂、责任泛化、程序繁琐等问题，带来一系列负面效应。

年度目标责任考核制正是省委在对上述问题的认识上，建立起的集政策统筹分解、实施、监督考核、问责激励为一体的综合性制度。其以回应规模治理政策“落实”难题为导向，是通过系统化、制度化策略，弥补统筹性政策落实制度缺失、各制度体系松散关联的问题，将长效、稳定的制度优势，转化为应对长期、普遍的规模治理的政策“落实”难题的效能。

（一）通过权威传导机制，实现国家性与地方性的衔接

复杂体系需要强有力的权威主体进行集中统一统筹。年度目标责任考核制设立了权威性的组织架构，并依托这一组织架构由上至下层层传导党中央和各级党委的政策，由此形成了制度化的权威传导机制。其并未改变治理结构，而是通过统筹政策落实的全过程，为党的各项政策的传递提供新的制度载体。

这一权威传导机制将国家意志与省情实际结合，实现了中央政策的贯彻与地方自主性发挥的统一，将国家性有效纳入地方性之中。一方面，这一制度能够准确承接国家意志。以实践为例，2015年，习近平总书记在S省视察工作时，提出“五个扎实”要求。省委为贯彻这一要求，将年度目标责任考核的量化指标框架内容调整为“五个扎实”。除宏观性目标外，将党中央政策作为重点工作写入任务书，并赋予较高的分值，也是年度目标责任考核制传递国家意志的重要方式。 2020年，习近平总书记在S省考察时强调要全面落实党中央的决策部署，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务。 S省对此进行快速反应，将“六稳”“六保”工作任务纳入年度目标责任考核任务清单中。与之类似的还有巩固脱贫攻坚成效、乡村振兴等政策。诸多政策均通过制度架构实现了在省内的贯彻传递。

另一方面，在政策分解过程中，国家意志得以与地方情况有效衔接。在目标任务设定上，各考核主体具有充分的自由裁量权，可设定与提交符合自身情况的政策分解落实方案。同时，自由裁量权的行使仍在可控范围内。目标任务书的设定工作由考核办负责，多职能部门分解审核，多主体参与申报。这就确保了工作的程序规范性、专业性、协同性，有助于规避主体在目标任务设定时的寻租行为。由此，党中央和上级政策得以逐级按部门传递，各主体也能够发挥自主性、积极性，推进政策落实。

（二）通过政策整合机制，平衡统一性与多样性

在年度目标责任考核制中，党组织通过把控目标审议权、考核权、督办权等，将多样化、复杂性、分散化的政策，整合进结构化的政策体系中，实现了对全系统政策目标的统一部署。在此基础上形成的分类考核与赋分机制，得以理顺全省的政策体系，实现统一性与多样性间的平衡。

一方面，分类考核机制得以形成分区的全省政策落实一盘棋格局。上文所述，在综合考量省内不同区域实际情况的基础上，S省对地区型考核对象实施分区考核。比如，对于优先发展地区，强调经济社会发展状况，重点考核GDP、财政收入等指标。而对于生态发展地区，则主要考核绿色生态保护和绿色产业发展等情况，对经济发展类指标的要求较低。可见，年度目标责任考核制在设计初，就充分考量了区域发展多样性。

另一方面，赋分机制得以调试政策体系内多目标间关系。在年度目标责任考核制中，政策的逐级下放并非强指令性的，而具有导向性与可调适性。每一项指标框架、目标任务均被赋予一定分值，党委、政府或职能部门可根据政策的重要性程度，调整各项分值比重，以此发挥考核的“指挥棒”作用，引导政策方向。这一赋分机制利于落实主体对政策优先级的直观认定，既使得重点任务得以凸显，又防止低优先级政策被忽视。此外，实践中，除重点任务外各项目标任务间分值差距较小。①考核对象自身目标任务的总分值为100分，总数量可达几十、数百项。除重点任务外，各项目标任务的分值较低，分值差距普遍为个位数。这就使得整体性政策体系较为均衡，避免了对单一政策过度的关注与资源倾斜。

（三）通过协作机制，凝聚政策落实共识

政策落实是一项系统性工程，建立在组织内各方达成共识形成一致性行动的基础上。在超大规模国家中，漫长层级链条、多样性区域、多参与主体的治理情境，意味着政策的落实一方面需要政策压力的有效传导，另一方面，仅依靠高强度的监督和考核，既可能导致上下级间关系僵化、对立，又使得政策的适应性和应变性变低，难以顺利推进。

年度目标责任考核制的内在逻辑并非单一的“对上负责”，其运作过程不仅包含由上至下的政策压力传导，更是一个凝聚共识的过程。一方面，落实主体在其中并非单纯的“代理人”，各主体参与了年度目标任务的确立工作，由此明确了自身在政策落实过程中的职责和作用，形成了制度化“执行协商机制”。①薛澜、赵静：《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》，《中国社会科学》2017年第9期。

另一方面，在制度运行中，不同部门并非单纯的职能分化的独立性组织机构，而被纳入由多部门集结而成的新的政策落实责任框架内。各部门不仅需要完成自身职能范围内的事务性工作，还承担共同推进区域、系统内各类政策的责任。以实践为例，S省各级党政机关在面对重要性强、涉及部门多、推进困难的政策时，可以申请将政策纳入目标责任考核中作为各部门重点工作，要求有关部门推进。其中，宏观责任被细化为较为明确的的目标任务责任。各系统、各部门由此形成“共同推进，各负其责”的协同治理格局。这就突破了条块分割的限制，既促进了组织机构间的协作，降低了部门主义的影响，又分散了政策落实的成本和压力。

（四）通过任务驱动机制，缓解程序化与结果导向间张力

年度目标责任考核制形成的围绕政策目标，而非组织程序的政策落实体系，将政策落实过程由程序主推型转化为任务驱动型，建立起一种基于规范性程序，又能够缓解形式主义的任务驱动机制。

在任务驱动机制下，政策落实的程序更加规范、精细，并以此赋能于政策落实过程。其中，考核的流程设定使得各项政策的目标任务、实施步骤、时段划分等较为明确。各主体因此无需在后续落实过程中不断“再决策”“再规划”，能够直接开展落实工作。同时。在结果导向下，各类简单化或过度化策略反而会降低目标任务的可落实性，并因落实失败导致失分。这就抑制了主体在政策分解过程中选择“层层加码”“一刀切”“形式主义”等策略的动机。此外，年度目标责任考核制根据目标任务的完成情况进行考核，对形式主义问题进行问责等的程序设计，塑造了以政策实效为导向的主体行动逻辑，一定程度上遏制了形式主义的蔓延。

（五）通过民意吸纳机制，实现党性与人民性的联结

政策落实工作面向的是广大人民群众，其并非是对政策文本的刚性传达。因此，重考核、监督，轻思想、群众工作的后果是工作简单粗暴、干群关系紧张，难以实现人民满意的价值目标。

在年度目标责任考核制中，人民群众的意见和评判在考核中发挥重要作用。一方面，目标任务书的设定流程实行公开决策，通过公开讨论、举行听证会等方式，吸纳各方意见，达成政策认同。另一方面，通过量化考核方式，人民群众满意度成为评估政策落实结果的重要依据。在部分地区的考核方案中，群众满意度占考核总分值达25%，远高于各项目标任务占比。这一制度既使得各政策主体能够获取政策对象对政策落实情况的客观评价信息，又使得信息得以准确传递，由此搭建了与人民群众相联系的稳定渠道。同时，各落实主体还能将满意度信息运用于加强和改进自身工作中，提升服务群众能力，以此实现党性和人民性的联结。

五、完善年度目标责任考核制的几点建议

年度目标责任考核制不是一劳永逸解决政策“落实”难题的理想制度安排，而是基于解决实际问题建立的，并在不断改进的过程中，形成适应超大规模国家政策落实的制度架构。随着现实情境的持续变化，这一制度在运行过程中出现了诸多问题，在应对规模治理的政策“落实”难题时还存在短板。综合分析S省年度目标责任考核制的制度经验与实践问题，提出以下几点完善建议：

第一，“考精考准”，健全与完善政策落实体系的具体制度设计。在目标任务设定上，全面优化目标任务设定程序，提升目标任务的精准性和可操作性，避免目标任务与宏观政策偏离、目标任务形式化等问题。要防止考核项目过多，分数分摊，分数差异过小，导致考核结果区分度不足的问题。在考核分值设置上，要综合评判不同政策的重要性、难度、时效性，并赋予精准的分值，防止日常工作目标和“急难险重”工作同分同效。在部门考核中，要平等对待核心部门和边缘弱势部门，防止职能工作本身的区别影响对部门政策落实效果的判断，确保考核的权威性。

第二，“考用结合”，强化政策落实制度与责任体系、激励机制、问责机制的衔接与配合，着力完善政策落实支持机制。从整体性视角来看，应对规模治理的政策“落实”难题需要体制结构中各部分形成合力，这就不仅需要建立起制度化的政策落实体系，还要使其与既有制度形成良好的互动关系。一方面要确立清晰的职责任务清单，防止各主体通过将自身职责任务纳入考核总体目标，模糊和转移责任链条的避责行为。另一方面要加强考核结果在领导干部激励问责和选拔任用过程中的影响。

第三，“人民满意”，将全过程人民民主思维融入政策落实过程中。一是强化政策宣传，保障人民群众对于政策内容、工作部署、落实进度的知情权，提高人民群众对政策落实情况的了解程度，以确保群众满意度抽样调查的有效性。二是完善群众满意度测评方法，实行更加科学合理的量化标准与量化方法，解决简单定性评价的模糊性问题。三是适当扩大群众满意度在年度目标责任考核中的评分占比，使人民群众在政策落实过程中发挥更大作用，更好实现政策落实中党性和人民性的统一。

对于超大规模单一制国家而言，保持自上而下的政令畅通是有效治理的基本要求。而现代化所追求的国家稳定、发展、人民幸福的治理目标，使得政令畅通的评判标准不仅局限于政策指令在体制结构中的传递，更在于政策能否落实为人民满意的治理结果。而在长期、普遍的规模治理难题的影响下，要实现这一要求，需将制度创新与规模治理有效衔接。年度目标责任考核制为国家治理提供了制度创新层面的地方实践经验，也从一个侧面揭示出“中国之治”的制度创新“密码”，即立足中国情境，以党的领导为根基，以应对规模治理难题的挑战为导向，以制度的延续性、创新性构建为方式，逐步塑造出更加适应超大规模国家治理现代化要求的制度体系。中国共产党也正是在规模治理的长期“挑战”与主动“应战”的过程中，不断自我完善、自我革新，开辟“中国之治”的新境界。