创新盘活城郊闲置宅基地：农民意愿与影响因素*

王常伟 刘 望 顾海英

引 言

宅基地兼具居住保障功能与财产功能。①高圣平：《农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活》，《农业经济问题》2019年第1期。尽管我国宅基地采取“一户一宅”的政策，但随着城镇化的推进及人口的转移，在退出机制不完善的条件下农村宅基地闲置情况越来越严重。②李怀：《农村宅基地“三权分置”：历史演进与理论创新》，《上海经济研究》2020年第4期。宅基地的大量闲置与低效利用不仅影响了建设用地供给、经济发展与乡村振兴，而且影响了农民土地权益价值的实现。因涉及农民土地权益的永久放弃，宅基地的退出注定是一个渐进的过程，在稳定农户宅基地资格权的条件下对闲置宅基地的流转利用便成为盘活闲置宅基地资源的重要举措。 2017年中央“一号文件”提出要探索农村集体组织以出租、合作等方式，盘活利用空闲农房； 2020年的《土地管理法》进一步提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。

相对纯农地区，城市郊区宅基地的闲置情况和盘活有自身的特点。一方面，城郊大部分年轻农民已进城就业并在城镇购买商品房，宅基地闲置或半闲置问题突出；另一方面，城郊经济相对活跃，外来人口较多，对建设用地及住房的需求较大。在此条件下，城郊盘活闲置宅基地的需求更为迫切，同时，也具备盘活闲置宅基地的更有利条件。目前城郊闲置宅基地的利用仍以传统的个人出租为主。部分农户将宅基地房屋整体出租，部分农户则在自住的同时将宅基地闲置房间分隔出租。此外，近年来也有地区探索由村集体统一盘活闲置宅基地的新模式，如上海浦东部分村庄鼓励村民将闲置宅基地房屋流转至村集体，村集体将宅基地房屋改造装修成人才公寓再整体出租给公司作为员工宿舍；还有些村集体通过收储村庄闲置宅基地进行统一招商，导入乡村产业。集体经济组织对闲置宅基地的盘活利用，不仅通过统一招租增加了谈判势力进而增加了租金，而且在一定程度上降低了农民个人出租的交易费用与风险，成为盘活闲置宅基地资源的新举措。相对农户个人出租，将宅基地流转至村集体统一盘活利用存在优势也面临着一些约束条件，如通常以整栋楼流转为前提且流转期限较长。尽管农民可以通过转换居住地实现对宅基地的腾退，①宅基地流转已不再局限于业已闲置的宅基地，调查中了解到，有些农民即使没有商品房，有时也会选择搬离原宅基地房屋而另行租住较小的公寓，从而整体流转宅基地房屋以获得租金差。但必须以农民意愿为前提。因此，农民意愿便成为由村集体统一利用闲置宅基地这一盘活模式可行性与潜力的关键条件。

中国宅基地制度具有独特性，集体所有的宅基地之上是私有房屋，农户流转农房将引致宅基地使用权的流转。②刘恒科：《宅基地流转的实践路径、权利结构与制度回应》，《农业经济问题》2020年第7期。近年来大量文献关注了闲置宅基地的盘活，许多学者主张通过制度改革促进宅基地的流转，但一般主张对流转进行必要的约束，③王金兰、张晓冬：《基于民事权利之宅基地“三权分置”研究》，《河北法学》2022年第3期。不致因宅基地之“自由”流转而发生大的社会动荡。④郑尚元：《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，《中国法学》2014年第2期。宅基地的“三权分置”为宅基地的流转提供了理论基础，并确保了农户不因农房或宅基地流转而丧失居住保障。已有研究表明，农户宅基地流转意愿既受到农户特征的影响，⑤胡方芳、蒲春玲、陈前利等：《欠发达地区农民宅基地流转意愿影响因素》，《中国人口·资源与环境》2014年第4期。也受到确权等政策因素的影响，⑥钱龙、陈会广、陈方丽：《确权促进了宅基地流转吗?——基于温州农户的调查》，《经济体制改革》2020年第2期。还受到周边农户行为的影响。⑦杨卫忠：《农村城镇化背景下宅基地使用权流转中农户羊群行为与后续效应研究》，《农业经济问题》2019年第5期。许多学者通过研究对闲置宅基地的盘活提出了建议，如建议探索宅基地使用权的信托制度，推进宅基地集约化经营；⑧吴迪、陈耀东：《宅基地使用权信托制度构建》，《河北法学》2021年第3期。建议采取出租、入股等方式实现宅基地的再利用；⑨郎秀云：《“三权分置”制度下农民宅基地财产权益实现的多元路径》，《学术界》2022年第2期。建议闲置宅基地向村内无房户、住房困难户转让等。10桂华：《制度变迁中的宅基地财产权兴起——对当前若干制度创新的评析》，《社会科学》2015年第10期。尽管也有一些文献提出了发挥集体经济组织优势盘活闲置宅基地的建议，11张勇、周婕、陆萍：《乡村振兴视阈下盘活利用农村闲置宅基地的理论与实践——基于安徽省两个案例的考察》，《农业经济问题》2021年第11期。但对于农户是否愿意参与这一模式的实证研究还不多见，而农户意愿则决定了以集体经济组织盘活闲置宅基地的可行性与潜力。基于此，本文利用对上海3100户农户的调查数据，实证分析了城郊农户将闲置宅基地交由村集体盘活的意愿以及影响因素。本研究从农户意愿视角检验了由村集体盘活城郊闲置宅基地的可行性，为促进集体经济组织在盘活闲置宅基地中作用的发挥提供了研究支撑。

一、闲置宅基地利用模式比较与农户决策机制

（一）不同闲置宅基地利用模式的比较

通过集体经济组织盘活宅基地为农户闲置宅基地的利用提供了除个人出租外的另一通道。在此主要考虑两种情况：一是将闲置宅基地使用权流转至村集体，村集体以集体的名义对外招租并定期支付农民相对固定的租金；二是将闲置宅基地处置权交给村集体而获得一次性的货币补偿，农民保留对宅基地房屋的赎回权利，相当于农民宅基地的暂时性退出。不同宅基地利用模式具有不同的特点。从流转形式看，农户个体出租不仅可以将宅基地房屋整栋出租，也可以在满足自住的条件下将部分闲置宅基地房间进行出租，即分隔出租；①调查中发现，城郊发达地区的农户在自住的同时，将部分空闲房间进行出租的现象十分普遍。将宅基地房屋使用权流转给村集体以及将宅基地房屋处置权交给村集体一般要求宅基地房屋的整栋流转。从租金获取方式看，个人出租的农户通过与宅基地租赁人签订合同获得相应租金；将宅基地使用权流转给村集体则由村集体定期支付农户租金；将宅基地处置权交给村集体一般是获得一次性的补偿。从租金数额看，农户个人出租由于宅基地房屋面积有限，租赁需求以居住为主，租金一般较低；流转给村集体统一招租合约相对稳定，并且因宅基地规模较大，村集体有一定的谈判势力，可以面向企业招租，租金一般会高于农户个人出租。从对宅基地房屋的控制情况来看，个人出租过程中农户对宅基地房屋具有较强的控制权；将宅基地使用权流转给村集体农户对宅基地房屋的控制权相对较弱；而将宅基地房屋处置权交给村集体，相当于暂时放弃宅基地房屋使用权与处置权，农户对宅基地房屋的控制最弱；从交易成本来看，个人出租交易的不确定性较大，交易成本较高；村集体统一盘活宅基地对于农户来说交易成本以及风险都较低。从日常维护来看，个人出租过程中农户一般需要负责房屋的日常维护，而将宅基地交由村集体统一盘活则免去了农户对房屋的日常维护工作。

表1 闲置宅基地利用模式对比

（二）农户对宅基地房屋利用决策的理论分析

宅基地兼具居住保障功能与财产功能。基于理性人的假设，农民将依据效用最大化原则选择是否对宅基地进行流转以及以何种方式进行流转。假设宅基地租赁市场是完备的，首先来看农户宅基地房屋的个人出租行为。将农户宅基地房屋面积标准化为1，其中1－h为房屋的出租部分，②一般来说，由于宅基地房屋结构相对固定，宅基地房屋难以实现连续性分割出租，为了研究的便利性，在此放松此限制。此外，分析中忽略了农户对宅基地的最低居住需求，理论上讲，在房屋市场相对完善的条件下，即使没有商品房的农民依然可以通过将自己的宅基地出租获得收益后进行租赁居住。则h为自住、闲置或是用于其他用途的保留部分。假设农户宅基地房屋保留的效用为L(h,s)，s代表农户财富水平，一般来说，越是富有的农民越希望有较大的保留（包括自住）面积；出租的效用为β1(1－h)，主要受出租面积和租金价格β1的影响；宅基地出租过程中交易成本带来的效用损失为C(c1,s,h)，其中，c1为一次性交易费用，由于交易成本还包括房屋维修费用等，因此与出租面积相关。此外，交易成本还包括出租过程的心理成本、精力成本等，一般来说，精力付出与交易的不确定性对富有家庭效用的影响更大，因此损失效用还与农户财富s相关。当h=1时，令C(c1,s,h)=0。固定其他条件下，农户个人出租宅基地房屋的效用为：

农民会通过决定出租面积来实现个人效用最大化。存在三种可能，若为U1随h的增加单调递增，即则农户的效用最大值出现在h=1时，此时农户将保留全部宅基地房屋；当农户会将宅基地房屋全部出租；而若先上升后下降，则农户会部分出租宅基地房屋。为更清楚地考察农户的决策，令L(h,s)=asln(1＋h),C(c1,s,h)=bsc1(1－h)，其中a、b分别为调整系数。由可求得最优保留面积h*为：

由（2）式可知，h*随s和c1增加而增加，随β1增加而减小，即较高的财富水平将降低农户宅基地出租的面积，较高的交易费用使农户倾向保留宅基地，而租金水平则促进了农民的出租行为。

假设除个人出租外，农户还可以选择将闲置宅基地房屋使用权或处置权流转至村集体，获得相对稳定的租金收入或一次性补偿。在此仅分析将闲置宅基地房屋使用权流转至村集体的情况，将宅基地处置权交给村集体的情况可做类似分析。假设农户将宅基地流转给村集体获得的租金总额为β2，农户的交易成本效用损失为C(c2,s)，其受到一次性交易费用c2及农户财富水平s的影响。将宅基地房屋流转至村集体一般是整栋流转，农民或面临搬离宅基地所带来的效用损失，假设此项损失的效用为R(θ)，θ为农户商品房拥有情况。此外，搬离原宅基地将会给原从事农业的农户带来不便，假设因之导致的效用损失为w。在以上假设下农户将宅基地房屋流转至村集体的效用为：

若maxU1＜U2，则理性的农户会选择将宅基地流转至村集体经济组织。此时，由于将宅基地流转至村集体获得的效用大于农户个人出租时的最大效用，村集体介入宅基地的盘活提升了农户福利。

在此进一步考察农户闲置宅基地盘活方式选择的影响因素。假设将宅基地房屋流转至村集体与个人出租的效用差为U*，则：

从（4）式可看出，U*可分为三个部分，一是租金差β2－β1(1－h)，由于村集体具有谈判优势，租金差往往大于0；二是交易成本效用的节省C(c1,s,h)－C(c2,s)，流转给村集体风险较低，避免了信息搜寻、谈判等成本，从而可以提升农户效用水平；三是效用损失项R(θ)＋w＋L(h,s)，由居住转换成本R(θ)、房屋保留效用损失L(h,s)以及对职业影响的效用损失w构成。若前两部分的效用增加大于第三部分的效用损失，则理性的农民会将宅基地流转至村集体统一盘活利用。

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由于租金差往往是外生给定的，固定这一部分的条件下农户异质性特征将影响农户的宅基地利用决策。从交易成本效用来看，一般来说，富有的农民对于时间、精力损失及不确定性等更加敏感，即也即固定其他条件下拥有更高财富水平的农民更倾向将宅基地流转至集体经济组织。此外，拥有城镇住房θ的农民将宅基地房屋整体流转后的居住转换成本R(θ)相对较低，从而提高了U*＞0的可能性，即促进农民将宅基地房屋流转至村集体。对于从事农业的农民来说，放弃原有宅基地而转移居住，将会对其农业经营带来不便从而w取值较高，降低了U*＞0的可能性，因此，理论上将宅基地流转至村集体的概率更低。

二、数据来源及农户宅基地利用的描述性统计

（一）数据来源与样本特征

本文所用数据来自国家统计局上海调查总队的调查，调查采用入户面谈方式完成。调查以上海某涉农区所有村委会目录作为一级抽样框，以各村委会村民小组目录作为二级抽样框，采用随机等距抽样方法，在全区10个镇（街道） 158个村中抽取了3153户拥有农村宅基地的农户样本，调查最终获得有效样本3100份。从样本农户人口情况来看，平均每个农户家庭拥有5.94人，但居住在宅基地上的仅为2.82人，即只有47.51%的家庭成员在宅基地居住。从样本职业情况看，样本农户中有从事农业成员的占比为15.23%，可见样本区域大部分农户已不再从事农业。从样本农户城镇住房拥有情况看，46.29%的农户有一套商品房，21.48%的有两套商品房，6.51%的农户有三套或以上商品房，表明样本区域农户对宅基地的居住依赖已经弱化。

（二）宅基地状况及利用情况

从样本农户宅基地获得时间来看，最早的为1973年，最晚的为2012年，反映了近年来样本地区对新建宅基地管控较严。从宅基地房屋实际面积来看，平均为256.78平方米。从房屋建造时间来看，平均已建成32年，房屋相对老旧。从房屋结构来看，3.01%的宅基地房屋为钢筋混凝土结构，69.50%的为砖混结构，26.50%的为砖（石）木结构，0.35%的为竹草土坯结构，0.64%的为其他。调查显示，样本农户自住面积小于宅基地房屋实际面积的共有1445户，即46.61%的样本宅基地房屋全部或部分闲置。样本中宅基地房屋存在出租的农户占比为34.39%。

（三）农户将宅基地交由村集体盘活的意愿

为考察农户将闲置宅基地使用权流转给村集体的意愿，调查中设计了如下问题： “您与集体经济组织签订流转协议，将闲置宅基地及其上房屋统一出租给集体经济组织，由集体经济组织改建后统一运营，集体经济组织会定期支付您一定的租金。租赁期满后宅基地及其上房屋交还给您。”调查结果显示，48.58%的农户选择了“愿意”，39.13%的农户选择了“不愿意”，12.29%的农户选择了“说不清”。可见，近一半的农户愿意把闲置宅基地流转给村集体统一盘活。对于宅基地房屋面积大于自住面积的农户，选择“愿意”的占比达到了57.09%，选择“不愿意”的占到30.73%，其余则选择了“说不清”，表明拥有闲置宅基地的样本农户更倾向将宅基地房屋使用权流转至村集体经济组织。

调查中还考察了农户获得一次性补偿而将闲置宅基地处置权交由集体经济组织的意愿。对于问题“您与集体经济组织签订流转协议，将闲置宅基地及其上房屋的处置权给集体经济组织，由集体经济组织改建后统一运营，集体经济组织根据协议给予您一定的款项，属地政府出具地票作为凭证。一旦您想收回您的处置权，则根据协议支付集体经济组织一定款项，属地政府则收回地票”，结果显示，44.26%的农户选择了“愿意”，35.90%的农户选择了“不愿意”，其余农户则选择了“说不清”。对于宅基地房屋面积大于自住面积即存在宅基地余量的农户，52.46%的样本选择了“愿意”，28.17%的选择了“不愿意”，其余的则选择了“说不清”，即宅基地房屋闲置或部分闲置的样本更倾向将闲置宅基地处置权交给村集体。

三、影响农户将宅基地交由村集体盘活利用的因素

为进一步了解城郊农户闲置宅基地利用决策，本部分将分析影响农户将闲置宅基地交由村集体盘活意愿的因素。作为对比，本部分也将对影响农户个体宅基地出租行为的因素进行分析。

（一）模型与变量

表2 变量及统计特征

其中Yij代表第i个农户的第j种闲置宅基地利用选择或意愿。具体来说，Yi1代表第i个农户的宅基地房屋出租行为，Yi2为农户将闲置宅基地使用权流转给村集体的意愿，Yi3为农户将闲置宅基地处置权交给村集体的意愿。Xi1为第i个农户的商品房拥有情况，Xi2为农户是否从事农业，Zi1为农户宅基地房屋特征向量，Zi2为农户家庭特征向量，Zi3为宅基地登记人特征向量，εij为随机误差项。

（二）农户宅基地出租影响因素的基础回归

作为对比，首先对影响农户房屋出租的因素进行回归。当农户出租房屋时，令被解释变量Yij为1，否则为0，LOGIT模型回归下的结果见表3。其中（1）栏和（3）栏为基于全样本的回归，（2）栏和（4）栏为基于自住面积小于宅基地房屋实际面积即宅基地房屋存在余量样本的回归，（3）栏和（4）栏控制了宅基地登记人特征。回归结果表明，是否有商品房在全样本回归中并不显著，但在拥有宅基地余量样本的回归中，无论是否控制宅基地登记人特征均显著，且回归系数为负，即对于宅基地存在余量的农户来说，控制其他条件下拥有商品房降低了其宅基地房屋出租的概率。一般来说，拥有商品房弱化了农民对宅基地的居住依赖，但由于宅基地房屋可以分割出租，拥有商品房并非是农户宅基地房屋出租的必要条件。并且，拥有商品房的农户往往财富水平较好，对出租租金相对不敏感，若将宅基地分割出租反而会对由出租导致的生活不便与不确定性更敏感，即交易成本效用损失相对较高，因而更倾向选择保留宅基地房屋。是否从事农业变量在所有回归中均不显著。由于大部分农户的宅基地出租为分割出租，出租后农民并不需要搬离宅基地，依然可在原地从事农业，因此从事农业对宅基地出租行为影响较弱。此外，宅基地人口变量显著且为正，这一结果亦可理解，宅基地居住的人口越多，往往其财富水平相对较低，更倾向通过出租房屋获得租金。从宅基地房屋特征变量来看，宅基地房屋建筑面积越大的农户越倾向出租，自住面积越大出租的概率越小，与常识相符。房屋建造越久，越倾向出租，即农民对新建房屋存在惜租现象；固定房屋建造时间，房屋结构为钢筋混凝土或砖混的出租的概率更大，或因房屋结构质量较好更容易获得较高的租金，因而农户出租的意愿更高。

不同的村庄由于地理位置不同，宅基地的使用价值也存在差异。为进一步检验结果的稳健性，在（4）栏回归的基础上增加村庄与所在镇政府的距离变量再次回归，结果见表3中的（5）栏。结果表明，加入村庄离镇距离后商品房变量依然显著，是否从农依然对农户宅基地出租无显著影响。此外，村庄离镇距离变量显著且系数为负，即村庄离镇越远宅基地出租的概率越小。一般来说，距离城镇更近的村庄由于交通相对便利，租赁市场上对其需求也更大，因而更容易出租。

表3 农户宅基地出租影响因素的回归

（三）农户将宅基地使用权流转至村集体意愿的影响因素分析

调查显示，近一半的农民愿意将闲置宅基地流转至村集体而获得固定租金。为从实证角度考察影响农户选择意愿的因素，若农户愿意将闲置宅基地使用权流转至村集体令Yij为1，否则为0，基于公式（5）的LOGIT回归结果见表4。其中，（1）栏为基于全样本的回归，（2）栏为基于拥有宅基地余量样本的回归，（3）和（4）栏分别在全样本回归和拥有宅基地余量样本回归的基础上增加了对宅基地登记人特征的控制和宅基地房屋是否已出租变量。

表4 将宅基地使用权流转给村集体影响因素的回归

回归结果表明，是否拥有商品房无论在全样本回归中，还是在拥有宅基地余量样本回归中均显著且系数为正，即拥有商品房的农户更倾向将闲置宅基地使用权流转至村集体统一盘活。这一结果与表3对出租影响因素的回归结果相反，其原因在于将宅基地房屋流转至村集体一般需要农户搬离宅基地房屋而整栋流转，拥有商品房的农户对宅基地居住功能的依赖较低或转换居住的成本较低，有将宅基地长期流转至村集体统一利用的条件。此外，商品房还是财富的代理变量，富有的农户对个人出租时的时间精力、不确定性等成本效用更为敏感，因此出租意愿较低。而对于将宅基地交由村集体统一盘活，尽管在一定时期内降低了农户对宅基地的控制权，但交易风险较小，交易流程简单，因而更符合富有农户的效用诉求。这一回归结果验证了理论分析，也在一定程度上表明村集体介入闲置宅基地盘活的福利效应。对于是否从农变量，在全样本回归中不显著但系数为负，而在拥有宅基地余量样本的回归中显著。一般来说，住在农村从事农业会更加便利，而部分将宅基地使用权流转至村集体的农户需要变更居住，因此从事农业降低了农户将宅基地使用权流转至村集体的意愿。表4回归结果还表明，固定其他条件下，自住面积越大，越不愿将宅基地使用权流转至村集体；房屋建造时间越久，越倾向将宅基地使用权流转至村集体。一般来说，宅基地建造越久，农房的硬件条件越差，通过将宅基地房屋流转至村集体进行统一整修将提高宅基地房屋的价值，从而使农户获得更高的收入。此外，房屋是否出租变量在（4）栏回归中显著，即已出租的农户更不愿将宅基地流转至村集体，或因已存在租约的农户改变租约存在一定的困难或成本，因此更倾向维持现状。考虑到村庄的区位可能会对农户的宅基地利用决策存在影响，在（4）栏回归的基础上加入村庄到所在镇政府的距离变量再次进行回归，结果见表4中的（5）栏。 （5）栏回归结果与（4）栏一致，检验了结果的稳健性。值得注意的是，离镇距离变量显著且符号为正，这一结果与出租回归中的结果相反，或因为离镇区更远村庄的农户个人出租宅基地相对困难，因而更愿意将宅基地流转至村集体获得固定租金。这也表明，村集体介入闲置宅基地盘活对于偏远农村农户的福利影响更大。

（四）农户将闲置宅基地处置权交村集体意愿的影响因素分析

农户除将闲置宅基地使用权流转至村集体外，将宅基地处置权交给村集体是通过村集体盘活闲置宅基地的另一模式。为了考察农户对这一闲置宅基地利用模式选择意愿的影响因素，在此以是否愿意将闲置宅基地处置权交给村集体为被解释变量，当农户愿将宅基地处置权交给村集体时，被解释变量为1，否则为0，基于公式（5）的回归结果见表5。与表4类似，表5中的（1）栏为基于全样本的回归，（2）栏为基于拥有宅基地余量样本的回归，（3）和（4）栏分别在全样本回归和拥有宅基地余量样本回归的基础上增加了对宅基地登记人特征的控制和闲置宅基地是否已出租变量。

表5回归结果表明，有商品房的农户更倾向将宅基地房屋处置权交给村集体而获得相应补偿。与商品房对将宅基地使用权流转至村集体的影响类似，有商品房的农户对宅基地的居住依赖或居住转换成本更低，更有条件将宅基地处置权交村集体。是否从农变量则抑制了农民将宅基地处置权交给村集体，与预期相一致。对比表5与表4结果可以看出，是否拥有商品房以及是否从事农业对农户将闲置宅基地处置权交给村集体意愿的影响更大。将处置权交给村集体相当于宅基地的暂时性退出，拥有商品房作为农户暂时退出宅基地的影响条件相对于作为宅基地使用权流转的影响条件更加充分。此外，从事农业对于将宅基地处置权交给村集体意愿的抑制性也更强。相对流转宅基地使用权，对农业存在依赖的农户或对暂时退出宅基地更不易接受。其他变量对农户将宅基地处置权交给村集体意愿的影响与对农户将宅基地使用权流转至村集体意愿的影响类似。宅基地房屋出租的农户更不愿将宅基地处置权交给村集体。加入村庄离镇距离后的（5）栏回归检验了回归结果的稳健性。与表4回归结果相比，离镇距离不再显著，表明在将宅基地处置权交给村集体意愿方面，距离城镇近的村庄农户和距离城镇远的村庄农户并无显著差异。

表5 宅基地处置权交给村集体影响因素的回归

以上实证结果检验了理论预期，即拥有城镇商品房的农户由于对宅基地居住依赖更弱或转移居住成本更低，更倾向将闲置宅基地使用权流转到村集体，也更愿意将宅基地处置权交给村集体统一盘活，但却由于住房的财富效应反而在一定程度上对农民宅基地的个人出租有所抑制。从事农业对宅基地的个人出租无显著影响，但却阻碍了农民将闲置宅基地交由村集体统一盘活的意愿。

四、由村集体盘活闲置宅基地的条件创造：养老社区建设

由村集体统一盘活闲置宅基地资源具有一定的优势，但往往需要宅基地房屋的整栋流转。调查表明，城郊宅基地半闲置的情况较普遍，即主要为老年人居住而部分空置。尽管大部分农户已在城镇购买了商品房，但许多老年人并不愿意搬入商品房与子女同住，而是希望留村养老。若能让农民特别是老年农民释出半闲置的宅基地，便可为更好地发挥集体经济组织作用统一盘活闲置宅基地资源创造条件，这就要求解决好老年农民的居住与养老问题。

在促进老年农民释出半闲置状态宅基地方面，上海部分地区的做法值得借鉴与关注。①参考资料来源：《打造乡村“青春里”养老社区 家门口养老真幸福》，上观新闻，https://sghexport.shobserver.com/html/baijiahao/2020/12/04/308880.html, 2020-12-04。近年来，上海部分地区试点了在相关村建设养老社区，探索农村原居养老新模式，为老年人转移居住并流转宅基地提供了条件。养老社区的建设有以下几个特点：一是满足了老年农民在村居住的诉求。相关试点地区政府通过调查发现，针对老年人的养老问题，“老了就想在村里”的老人占了87%，“不高兴给小囡添麻烦”的老人占了79%。在村里建养老社区回应了老年人在村养老的诉求。二是养老社区的建设充分考虑了老年人的生活习惯，增加了对老人的吸引力。三是将公共服务与社会治理相结合。在运行过程中更多地发挥村集体的公共服务功能，开展一系列的活动与服务。四是价格合理。由于养老社区建设土地成本较低，政府也给予了财政补贴，使入住养老社区的价格体现了一定的公益性，农民可用腾退宅基地的租金支付相应费用。通过在村庄建设养老社区，满足了老年人在村养老的需求，为其转移居住并将宅基地房屋整体流转至村集体统一利用提供了条件。

结论与政策启示

城郊地区建设用地资源稀缺，进一步盘活闲置宅基地资源对于区域发展及提高农民收入都具有重要意义。由集体经济组织统一盘活闲置宅基地资源，可以有效弱化交易的不确定性，提升宅基地利用的能级，实现农户、宅基地使用主体以及村集体的多方共赢。本文研究表明，城郊地区宅基地闲置问题突出，农户具有将闲置宅基地使用权流转至村集体或将处置权交给村集体统一盘活利用的意愿，拥有城镇住房、非农就业等因素促进了农户选择由集体经济组织盘活闲置宅基地的意愿。研究从农户视角检验了由村集体盘活闲置宅基地资源的可行性。

基于研究结论，有如下政策启示：首先，集体经济组织统一盘活闲置宅基地具有微观农户意愿基础，村集体应回应农户诉求，发挥组织优势创新盘活闲置宅基地模式。研究表明，集体经济组织统一盘活闲置宅基地资源，可以有效提升农户、宅基地需求主体的福利，也存在微观农户意愿基础。集体经济组织作为宅基地所有权人，有条件也有职责在宅基地的流转利用中发挥更大作用，在尊重农民意愿的基础上探索盘活闲置宅基地资源新模式。其次，通过集体经济组织盘活闲置宅基地时，要充分考虑农户条件。计量分析表明，农户闲置宅基地利用意愿受多种因素的影响，拥有商品房的农户更愿意将闲置宅基地交由村集体统一盘活，而从事农业的农户却相反。这一方面表明随着农民城镇住房拥有率的提高以及非农就业的推进，由村集体统一盘活闲置宅基地的模式将有更大的空间；另一方面，要充分尊重农民的条件与意愿，对拥有商品房和已实现非农就业的农户，采取更加积极的引导举措，而对于不具备条件的农户则要避免过度干预。再次，集体经济组织盘活闲置宅基地资源时，可以提供不同方案供农户选择。调查表明，农户对于将闲置宅基地使用权流转至村集体与将处置权交给村集体盘活都有一定的意愿基础但也存在差异，拥有商品房、从事农业对农户两种模式选择意愿的影响强度也不同。农民对宅基地使用权流转的接受度相对更高，村集体在盘活闲置宅基地资源过程中可提供不同模式供农民选择。最后，可通过农村养老社区的建设为村集体统一盘活闲置宅基地资源创造条件。可以推广上海部分地区的经验，在村内建设养老社区，在满足老年农民在村居住养老的同时，为其释出宅基地并交由集体经济组织统一利用创造条件。