风景名胜区总体规划在国土空间规划语境下的自适应分析

文／叶希 贵州省城乡规划设计研究院 贵州贵阳 550081

引言：

近年来，国家级风景名胜区总体规划的编制上报成果受政策影响一直处于调整与变动中。随着2019年5月23日中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)，若干意见中强化了国土空间规划对自然保护地规划的指导约束作用，明确国土空间总体规划是自然保护地规划的基础，自然保护地规划是国土空间规划的专项规划。因此随着各地国土空间规划编制的相继启动，国家级风景区名胜总体规划的编制上报在指导框架中进行再一轮的重大调整。

以笔者主持编制的国家级风景区名胜区总体规划——沿河乌江山峡风景名胜区总体规划为例。自2010年展开总体规划编制以来，该规划于2014年通过贵州省省级联合审查后开始部级技术审查上报国务院的过程中。在历经了数轮的风景名胜区总体规划编制改革，沿河风景区总体规划的上报成果进行了多次大幅度修改，但大体仍在城乡规划的编制体系中进行调整。随着2019年若干意见的发布，构筑“五级三类”的国土空间规划体系后，铜仁市、沿河县国土空间规划编制相继开展。沿河风景区总体规划为了能与国土空间规划在编制指导框架内进行“一张图”衔接等问题上进行了多轮调整。文本通过笔者在风景名胜区总体规划的编制中遇到的各类问题及调整思路，意图探讨在国土空间规划语境下风景区名胜区总体规划中如何与国土空间规划调整的自适应方法。

1、风景名胜区总体规划编制在新形势下面临的难点及重点

1.1 国土空间规划近年来涉及风景名胜区规划编制的政策背景

2019年5月23日中共中央、国务院印发了若干意见，其中规定了构筑“五级三类”的国土空间规划体系，体系中强化了国土空间规划对自然保护地规划的指导约束作用，明确国土空间总体规划是自然保护地规划的基础，自然保护地规划是国土空间规划的专项规划。

2019年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(以下简称《意见》)中提出“对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整”，明确了自然保护地作为生态保护区划入生态保护红线范围内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。

在国家林草局2021年发布的“关于加快推进风景名胜区优化调整的建议”复文中，提出风景名胜区是我国自然保护地体系的重要组成部分，对保护自然景观和文化遗产、维护国家生态安全、建设美丽中国等具有重要作用肯定了风景名胜区是自然保护体系的重要组成部分，但经国务院同意，自然保护地整合优化工作暂不涉及风景名胜区自身范围调整，风景名胜区体系予以整体保留。这使得风景名胜区从国家公园、自然保护区、自然公园独立出来，成为自然保护地体系下的第四极，这也是对风景名胜区独特且复杂的属性进行了再次确认。

基于上述政策背景可看到，在最新发布的政策中生态保护红线的划定属于底线管控，而风景名胜区是基于复合空间下的多功能综合管理，最终实现人与自然和谐共生，两者的管理区别巨大。因此，风景名胜区不应整体纳入生态保护红线，尤其是人为活动较多的区域（如生产生活区、游览展示区等）与生态保护红线的划定原则相违背，因此可纳入自然保护地体系但不应划入生态保护红线。

原有的风景名胜区不论是在设立、还是规划编制、资源保护、利用开发等方面，它以2006年就印发的《风景名胜区条例》为核心，已经建立了一套完善的、形成闭环的管理制度，因此它的底层逻辑是自洽的，这也就导致了它在与国土空间规划体系融合上，它的难度就会大于自然保护地体系的其它几类。

1.2 风景名胜区总体规划编制在国土空间规划中存在的技术难点

在《风景名胜区总体规划标准》中明确风景名胜区实行三级保护，核心景区为严格禁止建设范围，虽然景区内严禁建设与风景保护和游赏无关的建筑物，但服务于游赏行为的游览设施是可建设的，如观景休憩、游览步道、生态厕所、游客安全等设施，可以说，原有城规体系下的风景名胜区是以“游人”的视角，开展“游赏”的行为，观赏的基本需求在核心景区内亦需要保证。

随着国土空间规划条例的出台，使得风景名胜区总体规划从以“游人”为导向，成了以“生态保护”为导向的转变。风景名胜区规划的编制原为突出其满足游人的观赏、文化需求、风景游赏，这也反映在了具体建设行为上：风景名胜区在保护景区核心资源的同时，注重旅游设施的建设以及旅游业的发展，而《意见》出台后风景名胜区以“自然资源”为主要对象，保护保育自然生态系统，着重的是如何对自然生态的保护培育。两者的矛盾体现在风景名胜区总体规划编制中的技术难点。

还有人文景观资源与生态红线保护冲突方面的技术难点。风景名胜区是独具中国特色的、自然和文化遗产资源高度融合的保护地类型，因此在风景名胜区景源景点的构成中包含自然景观资源与人文景观资源，人文景观资源中包括有园景、建筑、胜迹、风物等，基于人文资源的特性，很多人文景观资源与城镇、村庄有所交织，涉及部分核心景区内的人文景观资源与生态红线的划定上存在一定冲突。

如笔者编制过的风景名胜区总体规划中，就存在花溪风景名胜区的镇山村、沿河风景名胜区内的鲤鱼池寨都是位于核心景区内的旅游村寨，如果核心景区一旦划入生态保护红线，村寨的发展与生态保护红线就存在一定冲突。（图1）

图1

以及耕地与风景区总体规划冲突的技术难点。仍以沿河和花溪风景名胜区为例，耕地在风景名胜区所有分级保护区都有分布，由于耕作等生产活动与风景名胜区保护管理工作存在一定冲突，原风景名胜区总体规划中将部分耕地划出但不是全部划出。除了保障三级保护区内的居民生产所需的耕地外，还因为田园景观也是风景名胜区景观资源中较为常见的景观种类，因此耕地的用地性质在风景名胜区体系中可以同时兼有生产与观赏两种属性，在原风景名胜区总体规划中，这个用地问题得以在风景游赏用地中消解，如何处理在国土空间规划中暂未有所提及。（图2）

图2花溪风景名胜区高坡景区内的一级景点：云顶万亩田园，就存在耕地甚至是永久基本农田的同时也是景观资源的情况

1.3 自然资源部对风景名胜区总体规划编制的新一轮上报要求重点与问题

按照自然资源部最新的上报修改要求：原土地利用调控表中的用地分类采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称“用地用海分类”）分类，并按照第三次全国国土调查数据核定地类现状面积。但在用地用海分类24 种一级类、106 种二级类及39 种三级类中，没有对应原标准的用地分类中最为重要的风景游赏用地、旅游服务设施用地分类。原风景游赏用地是指游览欣赏对象集中区的可行用地（向游人开放），其中包含了风景点建设用地（各级风景结构单元用地）等五类风景游赏用地，是风景名胜区用地分类的核心所在，现在没有指导文件的前提下只能将风景游赏用地分类为“15 特殊用地”中，游览设施用地分类为“09 商业服务业用地”中，这使得原用地分类体系被打破，风景景观资源与外围自然资源无法区分，游赏设施用地无法与普通商业用地区分，对风景名胜区未来的资源分类保护带来一定困难。（表1、表2）

表1表2

2、风景名胜区总体规划在国土空间规划语境中的自适应方法

2.1 风景名胜区总体规划与国土空间总体规划的融合与衔接

根据《若干意见》要求，风景名胜区总体系规划也将以三调成果为基础，统一采用 2000 国家大地坐标系和1985 国家高程基准作为空间定位基础。在2018年左右全国也已开展对景区界线坐标点转换为地理信息数据的工作，近年来增加了不少与一张底图相对应的数据与图纸。（图3）

图3

作为国土空间规划下的专项规划，风景名胜区总体规划在编制中严格按照国土空间规划指导约束要求，与三区三线的划定保持对接，防止城镇开发边界线划入风景名胜区范围内。

2.2 风景名胜区总体规划在国土空间规划体系可进行的自适应方法

（1）编制底图的调整适应

原风景名胜区总体规划底图是基于1:10000 的地形图在CAD 中绘制，由于数据滞后、精确度不高，造成了总规实施性较差，不利于规划的编制和决策。在国土空间规划体系下，总规将基于三调数据为现状，通过遥感图像解析，在地理信息系统中进行编制与资源分析，使风景名胜区规划的编制更加科学合理，在总体规划中实现资源数据汇总、游客统计分析、开发监督检查等，有效推进风景名胜资源的有效保护和合理利用。

（2）范围及核心景区划定的调整适应

原风景区名胜区边界范围的划定是利用山脊线、道路等具有明显分界特征的地形地物界线，为使界线范围流畅完整，不可避免会划入部分城镇、村落，这对景区周边主要承担旅游服务接待、未拥有景观资源的城镇、村落的发展长远看是不利的。在基于地理信息系统的资源评估体系下，可将距离较远、保护价值低的城镇、村落调出风景名胜区范围，突出风景区的资源禀赋，将体现生态系统完整性的特色资源和维护性资源调入风景名胜区范围，既保护了核心景观资源也促进城镇村的发展。

（3）景观资源的评价调整适应

原总体规划编制中风景资源评价指标是以评价指标表为参考，人为打分的评价因子赋值，缺乏一定的科学依据。在国土空间体系下，可通过地理信息数据对风景资源本身的质量评价，还包括缓冲分析、视域分析、视通分析等空间分析方法对景观视觉资源的分析评价，使分析结果更具科学性和实时性。

（4）游赏及设施规划的调整适应

原总体规划编制中游赏设施规划围绕景观单元组织游赏线路，在国土空间体系下，可通过对地理空间要素和环境影响因子的梳理，进行景观视域分析，能更加精确划分景观资源及其周边观景视域最佳观赏点，从而更科学合理的规划游赏线路及观景平台、旅游服务站等设施。

（5）用地分类的调整适应

原总体规划用地分类为十大类，在最新要求中按《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》对用地进行分类，将原风景游赏用地中风景点建设用地按三调实际地类分类，宗教用地划分为15 特殊用地中的文物古迹用地（1504）分类。游览设施用地中旅游点建设用地按07 居住用地和09 商业服务业用地分类，部分划为15 特殊用地其他特殊用地（1507）。

（6）与各规划协调的调整适应

将原第六章中的城市及各类规划协调、土地利用规划协调、空间用地用途管制要求等内容全部合并更换为国土空间规划协调。强调风景名胜区总体规划作为国土空间的专项规划，依据国土空间规划相关法规文件，与国土空间规划及各类规划进行协调与衔接，待批复后按要求纳入国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”中。

3、编制路径总结

综上所述，在新的国土空间总体规划的要求下，风景名胜区总体规划的编制路径调整为基于地理信息系统，以三调成果为现状基础数据，进行现状与资源评价、分级分类保护规划、游赏设施与居民调控规划、用地分类及国土空间规划协调，等批复后按要求纳入国土空间基础信息平台，最后成果叠加到国土空间规划的“一张图”中。（图4）

图4