农村环境卫生治理影响因素的分析与对策——以广东湛江后坛村为例

罗余方，丘旭溪，何娇

1.广东海洋大学，广东 湛江 524088；2.湛江中心人民医院，广东 湛江 524088

在十三届全国人大三次会议上，全国人大代表黄炳峰提交了关于实施乡村振兴战略，深入推进农村污水、垃圾、厕所三大革命的建议，建议有效处理农村污水、有效处置农村生活垃圾，对农村厕所进行彻底革命，努力建设生态宜居美丽乡村。农村环境卫生俨然已成为当前新农村建设的重要一环，通过对农村环境公共卫生建设发展的反思和研究，对于加快建设新农村的具有重要的理论意义和实践价值。当前学界已经有学者关注到了农村环境卫生治理的相关问题，有学者认为恶劣的自然条件、贫困、人们卫生意识的淡薄等是影响环境卫生的主要因素,另外政府治理单方也存在局限[1]，需要发挥政府职能、加大资金投入、加大环境卫生日常管理、提高村民环保意识[2]、创新多元主体治理的运行体制和机制是解决农村环境问题的办法。以往研究对农村的环境卫生进行深入剖析，但这些研究大多只关注当下的现状和问题，鲜有历时性的动态研究。文章以湛江市后坛村为田野调查单位，运用定性研究的方法，通过使用半结构访谈法、观察法和历史文献研究法，对后坛村环境卫生治理的历史和现状进行了深入的个案研究。运用社会变迁理论研究其环境卫生治理政策的历史变化及其影响因素，以国家政策对应社会变迁理论中的“分化”、文化价值观的改变对应“价值普遍化”，最后为农村的环境卫生建设提出科学的建议。

1 后坛村环境卫生建设的现状及问题

1.1 后坛村环境卫生建设的现状

后坛村当前的环境卫生治理的总工作为落实“三清三拆三整治”专项行动，目标为从根本上解决农村的脏乱差环境卫生问题，并逐步形成生态宜居、环境优美的农村新风貌。本文所指的环境卫生是指与人们生产活动等直接相关的，包括生活垃圾和废水废物的等环保处理，与环境卫生方面相关的卫生设施的建设等。实地调查所得的具体情况如下：

在垃圾处理方面，该村共有3个水冲式公共厕所、4个垃圾集中点。自2019年起后坛村建立起了PPP(PPP 是指政府公共部门在与非政府的主体合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益)公私合营模式，将垃圾处理工作外包给环卫公司，以户收集、村运输、镇处理的方式进行，目标垃圾无害化处理率大于80%，但不足的是实地调研表明垃圾堆积没有及时处理的情况仍然普遍存在。在调查过程中还发现了其他一些问题：一是垃圾卫生的处理缺乏相关的硬性法律规定和标准。在查阅了相关的文献和文件之后，本小组没有发现后坛村有垃圾处置的规章制度和具体要求，大体上只是张贴宣传海报等进行鼓励。二是垃圾处理基础硬件设施不足。后坛村所处的位置为高校附近，每天快递包装垃圾、餐饮垃圾和其他生活垃圾等特别多，在调研期间发现垃圾桶、垃圾池数量明显不够，很多垃圾堆放在路边臭气熏天。三是环卫组织的运行方式不成熟。调研地点的垃圾收集车仅每天早上收集一次垃圾，而当特殊时期产生的垃圾较多时，无法全部一次性收集走，便又要去下一个村庄收集，此时的垃圾便直接滞留在原来的地方造成垃圾堆积恶臭的情况。

在污水治理方面，后坛村政策上的目标是城镇周边村庄污水纳入城镇污水处理处理系统统一处理，边缘村庄采用化粪池加厌氧生物装置、人工湿地等小型分散式污水处理方式，事实上，实地调查中也发现这个目标仍然暂时尚未实现。在考核监督方面是以定期视察的方式，以指标量化评分，在具体的操作中存在表述不清晰的现象。后坛村污水治理所存在的具体问题：一是污水处理基础设施如管道等排水设施不够。在农村随处可见暴露在外的排水渠，里面除了生活还有一些掉下去的垃圾，苍蝇蚊虫围绕，有时散发出难闻的气味，也未实现雨污分流，到了下雨时水流连带垃圾冲往附近的河流，对环境卫生造成污染。二是污水污染农田。周围餐饮业产生大量油污废水以及村民日常的污水直接排往附近的农田，造成部分农田荒废。三是污水排放监管不到位。由于农村缺乏相对应的卫生监管部门，政府部门人手有限，污水排放缺乏有效的监管，导致村民和商贩乱排放污水。

1.2 后坛村环境卫生建设面临的问题

1.2.1 村集体的环境卫生治理专项经费不足

目前来说湖光镇农村的垃圾处理费用主要来自于村集体，上级部门也仍然存在经费问题，村干部有治理的积极性而没有相应的资金支持和维护。湖光镇有24个行政村，按照江苏省用23.1亿元建成1 028个行政村的环境整治工程为例计算，那么就需要大约5 400万的资金，而这是当前湖光镇暂时难以承担的。一位村干部这样描述当前面临的困境：“我们当然也是想要把村里面的环境搞干净一点啦，每天那么多学生在这里消费产生那么多垃圾，但是建垃圾池啊、垃圾桶啊，垃圾分类啊都要很多人力物力难免有时候做不到位。”

1.2.2 专职管理卫生工作岗位缺位

污水和垃圾卫生实际上并没有专职人员进行管理整治，村干部由于数量不够，缺少更专业的管理技能，因此在很多事情上基本都是大包大揽，对村子的环境卫生工作常常因工作的其他事情占据，精力不足。

1.2.3 村民环境卫生的自治意识比较薄弱

2018年7月18日，“美丽农垦万里行”启动仪式在滨城大连隆重举行。原农业部常务副部长刘成果及黑龙江农垦旅游局领导及嘉宾，农垦直供店各分公司负责人及会员代表们近600人共同开启并见证了这美好时刻。

笔者在调查中发现，村民参与自己村庄卫生治理的积极性比较低，当村民自家的农田被污水污染的时候，村民往往想的是求助于政府有关部门来解决问题，而非利用村集体的力量，把它作为一种公共事务来处理。

2 农村环境卫生治理的影响因素

后坛村所面临的环境卫生方面的问题在当下中国的乡村具有一定的典型性，以往的研究已经从环境治理、经济发展、文化意识等多个方面分析其原因，这些分析多是从横向的角度来看问题，笔者从历史性的纬度，选取国家环境卫生政策变迁的视角来分析当下农村的环境卫生问题的形成的深层原因，与此同时在国家政策变化的影响下，村民的环境卫生意识的变化也同样值得探讨。国家政策变迁作为一种外在的影响因素，最终是通过村民的内在价值观念的转变，来产生长远的影响的。

2.1 1949年以前的环境卫生治理政策

在古代中国，自然和社会生态处在一种相对平衡的状态，我国农民自古就有将粪便用来肥田的传统，因此一直以来粪尿被视为一种有价值的资源而非生活垃圾，在城市里还有粪商、粪行等职业。在古代中国，无论是在乡村和城镇，环境卫生问题都不突出，国人也比较缺乏现代公共卫生的观念和行为。近代以来，西方的环境卫生观念开始影响中国近代的卫生观念和行为。在清末的时候，当时管理者已经开始意识到引入专门的管理机构、制度的必要性，至此，国家的权力介入公共卫生的经常性管理之中，作为国家现代化重要组成部分的国家卫生行政逐步建立[3]。民国时期，梁漱溟、晏阳初等知识分子发起了所谓“乡村建设”运动，旨在全面改造传统农村的模式,其内容包括对农村政治、农业经济和农民素质的现代性改造，内容涵盖政治改革、文化教育、卫生保健、移风易俗、科技改良和推广等内容[4]。

2.2 1949年以后到改革开放时期的环境卫生治理的方针政策

在1949—1952年，新中国成立之初，百废待兴，当时全国有瘟疫流行，出于改变旧中国不卫生状况，消除传染病，党中央在全国普遍开展了群众性卫生运动。1952年春，朝鲜战争爆发，美国对朝鲜和我国发动了细菌战争。在保家卫国大背景下，群众性卫生防疫运动得以迅速发展，当时的人们把这项运动称之为“爱国卫生运动”。这场爱国卫生运动是一场自上而下的群众运动，我国城乡卫生面貌以及疾病流行状况都得到了有效改善和控制,对国家公共卫生事业和社会健康发展起到重要推动作用。在1978年4月，国务院发出《关于坚持开展爱国卫生运动的通知》，通知指出，爱国卫生运动是移风易俗、改造国家的一场深刻革命。同年8月确定了新时期爱国卫生运动的任务是：城市重点整治环境卫生，农村管好水、粪，标本兼治[5]。1989 年，国务院发布了《关于加强爱国卫生工作的决定》，提出爱国卫生工作的基本方针是：“政府组织，地方负责，部门协调，群众动手，科学治理，社会监督。”党的十八大以来，爱国卫生运动进入了新的发展时期。习近平总书记指出，要继承和发扬爱国卫生运动优良传统，发挥群众工作的政治优势和组织优势，持续开展城乡环境卫生整洁行动，加大农村人居环境治理力度，建设健康、宜居、美丽家园。2017 年 5 月 12 日，在爱国卫生运动 65 周年暨全国爱国卫生工作座谈会上，党中央提出了新时期爱国卫生运动的 42 字方针，“以人民健康为中心，政府主导，跨部门协作，全社会动员，预防为主，群防群控，依法科学治理，全民共建共享”。党的十九大报告明确提出：“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病。”[6]经历了60多年的发展演变，我国的爱国卫生运动的内容不断深化和丰富，成为我们党把群众路线运用于卫生防病工作的成功实践。

2.3 改革开放以来的环境卫生治理的方针政策变迁

我国的环境现代化管理是从1973年开始的，环境治理主要在工业和城市领域，农村环境卫生治理与之相比显得力度不够，随着改革开放继续深化和经济的持续发展，农村生活垃圾和污水问题的出现，国家开始出台相关的政策。政策对于农村环境治理的影响可以分为两个维度来看，一是政治主体的角色变迁，二是在治理模式的变迁。政治主体在农村环境卫生治理中的角色类型由命令型转变为引领型。

改革开放时期农村卫生治理的政策特点是强调党和政府政权组织对农村卫生治理权利的掌控，国家按照强制性行政手段的控制方式对农村进行规划治理。此外，政府作为治理主体对农村环境卫生进行治理，资金基本由财政补贴，采用自上而下的政府机关进行全面的统筹和管理。后坛村在2008年建了一个水泥垃圾池，在此以前，由于当时的垃圾塑料制品不多，家家户户的垃圾都是在家门口附近采用焚烧的方式处理，一些厨余垃圾、牲畜粪便、旧衣服等直接进行填埋作为肥料。垃圾池建立是响应政府的号召建立起来的，村民实际上不愿意也不需要使用垃圾池，自己就基本能进行无害化处理，垃圾池的使用是几年后，随着附近高校的学生到村庄活动频繁，以及生活垃圾种类的变化，导致垃圾量增多之后才逐渐开始使用，政府在这个时期的治理呈现出了强制性。

随着改革开放的深化，进入新农村建设时期，市场经济体制日益成熟，国家开始引入市场参与治理，开始兴起了PPP模式进行契约化管理。到新农村建设时期，逐渐从一元治理过度到了多元治理，政治主体在此过程中呈现出了分权治理的特点，将治理的权利分给了农村基层并纳入市场机制，由国家政府引领各方参与体现出了政治权利的收缩。在新农村建设的背景下，国家对农村环境卫生的治理政策大体上是以政府治理为主，市场治理逐渐为辅的方向。后坛村的卫生治理在前期属于村干部包揽的状态，资金主要依靠上级拨款，取得的成效也不佳，到了2014年开始引入市场机制，由环卫公司负责，相比以前提高了村里面的环境卫生状况，村民的满意度更高。虽然相比传统的治理方式市场机制取得了较大的进步，但依然是不够成熟的，环卫公司治理生活垃圾的现状存在一些问题，垃圾车不顾实际情况每天只收一次垃圾，而一次收不完时便出现了堆积，村民颇有微词。缺乏第三方市场治理的规范，主体的责任界定及监督管理和核查处罚实施细则上没有明确的规定等。

3 国家政策变化对村民自身卫生观念变化带来的影响

3.1 环境卫生观念的现代性转变

在民国时期，晏阳初先生推动乡村建设运动，目的在于改变中国农民贫弱私愚的四大特征，当时中国的知识分子受到西方观念的影响，认为彻底改变传统中国的落后现状，不单只依靠自上而下的制度变迁，还需要从广大农民的观念入手，对农民素质的现代性改造，这其中就包括环境卫生的观念。建国初期的爱国卫生运动更是把对基层民众的环境卫生观念的改造提升到了国家层面意义上的群众运动。二者不论其实际上对中国农村的环境卫生带来多大改变，但对农民的环境卫生观念的影响是巨大的。

以后坛村为例，这其中比较明显的是对垃圾的观念认知。在过去村民一般不会把生活垃圾尤其是人和牲畜的粪便视为无用之物丢弃，而是把垃圾堆放到家附近的某处，让它自然腐烂分解，变成农家肥。根据村里的老人讲，在建国以前，村里很多家庭受条件和观念的影响，人和猪、牛、鸡、鸭等牲畜家禽会共居一个房子，在建国以后，这样的情况才逐渐消失。村里在集体化时期就建起了公共厕所，随地大小便等逐渐被村里人认为是不文明的行为。而这些变化的背后是农民环境卫生观念的改变，农民慢慢开始用现代文明的观念来取代过去旧的卫生观念。

3.2 环境卫生治理从人治到法治的观念转变

农村是一个熟人社会，“朝碰头晚见面”的小圈子中道德约束是人们自治内在约束手段，把干净的水变成了污水便会受到道德的谴责，而这个人也会在很长一段时间内抬不起头，甚至在十几年前还有因为这些水卫生治理产生小型打架斗殴等现象。但近年来，这样的行为逻辑正在发生改变。社会变迁使得卫生治理从以前的道德约束逐渐走向法律制度约束的趋势。国家在近年来相继出台很多有关环境卫生方面的法律法规，不断加大了社会法治的宣传力度，这些都在一定程度上改变村民的法治观念。例如在前几年后坛村周围的水源被污染了，当地村民采取的是找相关部门还有上访等方式，试图通过法律正规途径得到解决和赔偿。后坛村的环境卫生自我治理的方式正由传统礼俗社会的道德约束，转向现代法理社会的法律规范，这种行为方式是社会转型期人们自身观念转变适应社会环境的结果，村民个人与现代社会文化的融合度越高，环境卫生治理越能够更快往现代化的方向变迁。

3.3 从集体中心走向个体化

当今的农村社会环境跟集体化时期不同，正在经历人类学家所说的社会结构的个体化进程，村民的自我意识较之过去增强了，具体体现在村民为村集体公共建设效力的激情减退。村民从集体化时期的大家意识变迁为了现在的小家意识，就如后坛村的村干部所说“农民的思想跟以前不同了，他们更多考虑个人的利益而不是集体利益。”后坛村每年会有一次环境卫生清理的集体活动，2006年一开始的时候基本没有人参加，到后来开始以15元奖励的形式才有将近20人参加，而这些人基本都是没有什么收入比较有时间的村民，其他大部分村民的积极性不够。这种个体化的意识部分也源于引入市场治理机制。

4 结论和建议

4.1 结论

自近代以来，中国进入了几千年未有之大变局，开启了现代化的历程。现代化的内容涵盖了科教文卫等多个方面，环境卫生的现代化是现代化内容里面极为重要的一块。与城市相比，中国乡村的现代化进程要缓慢得多。本文通过对后坛村环境卫生治理的历史和现状的田野调查，运用社会变迁理论去分析中国乡村从传统到现代转变的过程，环境卫生问题的影响因素及其背后深层的动力机制。研究发现，湛江市后坛村的环境卫生状况的历史变迁受到来自国家政策层面和内在价值观念层面两个维度的影响。国家的政策始终是农村环境卫生治理的风向标，是引导地方进行治理的主体，而农民内在的环境卫生观念的改变又会反过来影响治理效果。当前新农村现代化建设加快，农村环境卫生治理所呈现的缺乏法律法规、资金不足、管理不规范等问题亟需解决，要实现新变革，必须从内外方面入手，加强多元治理主体的责任归位，共同参与建设美丽生态宜居乡村。

4.2 建议

从改革开放时期到现在的新农村建设时期，中国社会的转型使得农村的制度基础和社会基础都发生了变迁，政策的偏向和意识的改变都是影响着农村环境卫生治理的重要原因，因此，要实现创新性的治理变革，在保存传统的农业时代环境卫生治理好的方面的同时，还需从政府、地方、村民三方面入手，在制度、政策和意识形态上进行变革。要实现乡村振兴，当下的乡村社会治理调整治理结构，把市场归回给市场，社会还给社会，让政府、市场、社会各司其职，互相配合，彼此监督，实现治理主体的多元合作，是政府、市场、社会三位一体的治理结构。良好农村环境卫生状况既是农民健康的前提条件，也是促进农村经济和社会可持续发展的重要保障。

4.2.1 在政府层面

首先是法制建设，中国政府进行环境卫生治理的强制性力量，保证了所进行相关活动的正当性，有关部门应该进行修订完善关于水卫生、垃圾卫生方面的法律条文，借鉴取得良好成效的中国其他地区的经验，根据当地的实际情况循序渐进制定、实施，并且对应的监督部门为监督工作制定工作细则和考核标准。其次，政府应该加大垃圾处理站、污水处理站等设施建设投入，提高农村垃圾和污水处理率，因地制宜对当地农村卫生进行具体的要求，将具体实现的目标分阶段进行科学合理量化实施[7]。

4.2.2 在市场层面

农村的环境卫生治理应该继续全力深化以PPP模式为进行农村的基础设施建设[8]，引入更加成熟的市场机制，提高社会力量进行环境卫生建设的动力，整合社会资源和资金，政府对企业也进行一定的补贴和奖励。与此同时，为了避免企业注重经济效益主次不分，政府要加强监督，从而实现更加成熟的公私合作模式。

4.2.3 在社会层面

转变农村环境卫生的理念，落实大卫生、大健康理念。让当代的农村居民在卫生健康理念上的进行转变是农村卫生治理的重点和难点，从“政府治理”转变为“全民治理”，提高村民作为农村主人的意识，从多种新渠道进行卫生健康意识的宣传，促进卫生健康工作从以治病为中心转到以人民健康为中心[9]。此外充分发动乡村社会成员广泛参与，如大学生志愿者、社工组织等参与环境卫生治理的宣传，重建与时俱进的乡规民约、乡里制度，使社会行为得以规范，实现人人参与、相互监督的新局面。总而言之，农村环境卫生的改革需要建立起以政府为主导、部门之间协同、市场经营运作、公众全面参与的长效机制。

利益冲突无