乡村振兴视域下农村养老兜底保障的法治优化研究

蔡炜聪 汤耀平

中国农村人口老龄化趋势愈发严重，农村困难老年人的比例也将不断上升。2015年我国失能老年人就达到4000万以上[1]，其中农村完全失能老人达829万，全国未被纳入失能统计范畴的失智老人全国规模也将超800万[2]。有学者基于CHARLS数据进一步推断，2018年，农村60岁以上老年人失能率为26.5%，相比城市高9.3%[3]。与此同时，中国老年人贫困发生率也是农村远高于城市、高龄远高于低龄。农村困难老年人多重生活困境交织在一起，空巢、孤寡老人往往也是贫困高发群体。在市场经济下，当前的社会保障仍未能够完全抵消农村收入差距[4]，因而亟需为农村困难老年人提供更加完善、更加法治化的兜底保障。

一、兜底保障的反贫困需要与法理基础

巩固脱贫攻坚成果，防止出现规模化返贫是乡村振兴战略的底线，当前存量巨大的农村脆弱性脱贫老年人是导向返贫恶性循环的主要影响因素[5]。完善农村养老的兜底保障，是乡村振兴视域下防止出现规模性返贫的反贫困现实需要。

兜底保障是民生保障工作的底线，其本质上是权利问题[6]，而权利又分为权利能力和行为能力，权利能力人人拥有，但行为能力受后天影响显著，特别是在以农村困难老年人为首的弱势群体，其行为能力在事实上受损严重，因此农村养老的兜底需要法制规范的介入，以保障农村困难老年人的权利能力和行为能力的统一。1956年6月颁布实施的《高级农业生产合作社示范章程》就将包括老年人在内的兜底照护制度化，自此兜底保障有法可依、有制可循。2014年2月公布，2019年3月修订的《社会救助暂行办法》则进一步统筹各项民生兜底制度。通常来说，社会保障制度和公共服务体系是健全养老体系和兜底民生建设的两大支柱，如《乡村振兴促进法》中提出“发展农村社会事业，要促进社会保障……资源向农村倾斜，提升乡村基本公共服务水平”。置于制度与服务之上的兜底理念指导农村养老兜底保障。归纳起来，兜住农村养老底线，既需要先进的理念引领、现代化的制度支撑，也需要有充足的服务供给，先进的兜底理念下通过体系化的制度配套服务才能产生优良的兜底保障效能。梳理相关文献可以发现，针对兜底保障的价值理念、制度框架、养老服务等展开讨论的研究并不匮乏，且对现有的问题和未来发展的规划都有详实分析，但现有研究少有将这三者结合起来整体性探讨农村养老兜底保障的。本文即是在乡村振兴视域下，从兜底理念、制度支撑及服务供给三个维度出发试图探究农村养老的兜底保障现状，并对其进行分析和评价，论述如何法治优化当前的农村养老兜底保障。

二、农村养老兜底保障现状

(一)兜底理念

新中国成立初期在社会主义工业化建设的大背景下，养老保障更多向城镇职工倾斜，在相当长的一段时间内农村集体和家庭承担着兜底保障责任。直至《农村五保供养工作条例》实施之后，包括老年人在内的五保户才开始由财政供养。归结起来，国家意志、农村社会、家庭子女的思想认识自上而下影响农村养老兜底保障的实现。

1.国家意志：“以人民为中心”的发展思想

2015年，习近平总书记首提“以人民为中心”的发展理念，农村养老的兜底性民生保障本质上是坚持“以人民为中心”思想基础上的实践创新[7]，坚持“以人民为中心”的发展思想，必须发展人民民主、增进民生福祉，而对弱势群体予以救济被视为改善民生的重要举措。农村的低收、失能及失智老年群体是弱势群体的最主要增量，通过接续不断地兜底性社会保障和养老服务对农村困难老年人的救济是兜底保障的主要实践内容。“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划中也强调了政府在兜底线中的主体责任。

2.社会氛围：农村宗族文化的集体规范

在现代制度规范之前，具有深厚历史积淀的农村宗族文化集体规范对兜底保障影响深远。工业化建设和人口流动冲击了城市的宗族体系，农村社会成为宗族文化的“保留地”，但在工业化的浪潮席卷下农村空心化愈发严重，宗族文化也逐渐式微。

3.子女认知：责任与负担的个体矛盾

传统农村社会孝文化教育下，子女普遍认为赡养老人是自身责无旁贷的道德责任。但有研究表明，子女照顾负担越重，其照顾表现越消极[8]。农村空心化现状下，老年人失能倒逼青年劳动力回流，就业环境的改变和收入水平的下降也给子女带来巨大压力，经济困难的老年人子女照顾表现更消极[8]，低收入困境进一步加重子女照护失能老年人负担。可见，农村养老兜底保障在个体层面存在责任与负担的显著对立，亟需外部力量的介入以改变其对立现状。

(二)制度支撑

社会保险、社会救助与专项补贴在农村养老兜底保障中的作用和贡献各有不同，也存在许多问题，尚未能够为农村困难老年人提供稳定、可持续的兜底保障(具体见表1)。

其一，农村社会保险制度：有限参与与差异公平。截至2020年底，全国已有5.42亿人参与农村社会保险，3014万贫困老年人领取相关福利保障[9]。总体上，农村困难老年人在社保中的参与极为有限。以新农保为例，低收入农民以最低等次缴费，加上利息及政府补贴，每月只能拿到一百元左右的保险金[10]，以全国人均GDP最低的甘肃省农村人均年收入11433元推算，以最低等次缴费的养老金替代率仅为10.5%。

其二，农村社会救助制度：待遇差距与事后救助。我国于2014年公布《社会救助暂行办法》，形成体系化的救助体系。“社会保障兜底一批”的脱贫措施集中体现于社会救助。在这套救助体系执行过程中仍存在不少问题，对养老兜底保障提出巨大挑战。一是待遇的地域差距问题。一般来说，地方救助标准主要参考经济社会发展水平和物价变化情况，这导致城乡之间与农村之间的巨大差距。二是救助理念的问题。这套救助体系更多是一种“亡羊补牢”式的事后及被动救助，但农村困难老年人往往无力先行支付高昂的医疗费，且老年人体质孱弱，耽误最佳治疗时机会导致严重的后果，进而间接加重了医疗救助资金的负担。

其三，专项补贴制度：多层次与碎片化。养老补贴制度多以地方发展水平、老年生活需求、年龄、劳动能力、残疾等级等为补贴标准，为符合条件的老年人或农村养老机构发放补贴。其多层次的特性基本覆盖了困难老年人的主要需求，在全国范围内的普及率高，基本实现全覆盖。但各项补贴制度在待遇水平、资格认定上存在显著的地区差异，导致制度的碎片化问题。

(三)服务供给

相对贫困治理下的农村兜底养老工作，不仅仅关注经济补助，而且也应该重视提供兜底性和预防性的养老服务的供给，设施和人才是服务供给的两大要素。

1.设施建设：集中与分散供养资源错配

农村兜底性养老服务主要以特困供养的服务方式开展，分散供养和集中供养分别占80%、20%[17]，分散供养一般采用委托照料的方式在家庭和社区提供养老服务，农村建有社区养老服务机构和设施20.9万个[18]，占全国的七成。虽占比高，但在覆盖率及地理可及性上仍存在问题。在覆盖率上，以2020年的行政村数量推断，农村社区养老设施的覆盖率仅为40%左右；在地理可及性上，当前农村社区养老服务设施配置的重心一般位于乡镇或行政村中心村，对边缘自然村老年人极不友好。集中供养上一般由敬老院等提供特困供养的养老机构为老年人集中提供稳定的生活照料服务。建设特困供养机构是农村兜底养老服务的主要形式，农村共有特困供养机构 17153个，床位174.8万张[18]，按照集中供养人员占比20%比例推算，现有农村特困集中供养人员约89.3万人[18]，基础床位过剩，但护理型床位欠缺。可以看出，由于农村资源有限，即使分散供养人员占据农村困难老年人的主要部分，但兜底性的养老设施建设仍侧重于集中供养，由此产生供需错配现象。

2.人才培养：缺口大且依赖内循环

从理论出发，有学者将老年人的需求划分为基础型需求、享受型需求及支持型需求[19]。现有人才主要有为基础型需求服务的养老护理员以及为享受支持型需求服务的泛人才。养老护理员是兜底性养老服务人才的主体，其主要的服务场域是特困供养机构，当前养老护理员的供给缺口大，更多依赖于本土服务人员的内循环，大多为家庭妇女或退休农民工，他们往往年龄偏大，依赖朴素的生活经验照顾老年人。泛人才包括村委会成员、社会工作者、志愿者等，服务场域主要是农村家庭、社区。功能偏向于人群识别、日常巡访等。随着城乡养老服务体系的纵深推进，各地组织引导民政干部、村委会工作人员参与到养老服务能力培养中。但无论是数量还是质量上，农村兜底性养老人才依旧面临着严重的供给困境。

四、农村养老兜底保障的主要症结

(一)三大矛盾促使养老兜底保障受阻

一是治理与服务的矛盾。“以人民为中心”的发展思想强调了人民群众的主体性地位，新时代“以人民为中心”的民生思想要实现老有所养、弱有所扶更要强调尊重农村困难老年人在兜底保障中的主体性，但越来越科层化和正规化的村级组织倾向于把老年人当作治理的对象，而非服务的主体[20]。二是集中与分散供养的矛盾。在资源有限的情况下，偏重于20%的集中供养老年人，而忽略了80%的分散供养老年人、低保、特困供养边缘群体的需求也没有得到满足，特困供养机构的床位过剩，社区养老设施的覆盖不足佐证了这一点。三是个体责任与负担的矛盾。“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划在“多方参与，共建共享”中强调巩固家庭养老的基础地位，但农村高龄、失能老人往往维权意识有限、厌讼观念强，其兜底性照顾依赖于儿女个体的道德意识，当前农村空心化问题致使集体文化规范式微，子女承担赡养义务的道德监督者缺位，再加上伴随着城市化而来的个体化和家庭核心化，诸如家庭失能照护的兜底照顾的有效性难以保障。

(二)兜底保障的专项立法不足

当前农村养老兜底保障的顶层立法依然停留在政策推动层面，专项立法不足。现有涉及农村养老兜底保障的法律制度主要包括2014年颁布的《社会救助暂行办法》，2020年颁布的《社会救助法》草案，以及《乡村振兴促进法》《老年人权益保障法》等，但无论是《社会救助暂行办法》抑或是《社会救助法》，都是通过授权立法的迂回策略[21]，具体实施办法和标准授权由地方制定，易造成城乡之间、不同农村所在地之间兜底保障的资格认定、分类、待遇标准的迥异，《乡村振兴促进法》和《老年人权益保障法》虽然项目覆盖范围广，但也只是笼统的规定。此外，缺乏国家层面立法的养老专项服务补贴制度的地域差距更加明显。对哪些困难老年人进行补助、多大程度上进行补助、是否可以享受多重补助有很多不同的标准。标准的高低取决于农村所在地的重视程度和财政供养能力，由于养老资源短缺，市场化经济下欠发达农村无疑在碎片化的兜底保障中被边缘化。

(三) 制度性和服务性行政给付不足

为保障农村困难老年人权利能力与行为能力的统一，通过行政给付为老年人的兜底保障的制度性和服务性供给输血是政府的应尽之责。当前农村养老兜底保障的制度性和服务性行政给付尚不足以应对乡村振兴新时代下农村群众不断增长的需求。具体表现在，在制度上已经合并，但现实中城乡之间的社会保险和救助水平之间依然存在巨大的待遇差距，长护险也还停留在试点阶段，对于低收入农民的资助参保力度仍不够大。在服务性供给中，据老龄办调查，2000年到2015年，农村需要护理的老年人比例从6.2%上升到16.5%[22]，且护理需求体现为居家式的长期护理，但特困供养仍局限于公办机构的集中供养、服务于社区居家护理的长者食堂、家庭床位等分散供养服务仍未普及。

五、完善农村养老兜底法治化保障的构想

当前的兜底保障体系总体上满足了农村困难老年人的基本生存需求，但仍存在诸多问题，过去在长期的脱贫攻坚工作中，在党的领导下农村贫困人口实现全面脱贫，我国成功消除绝对贫困，实现全面小康，保障了包括低收入、失能、半失能等老年人在内社会困难群体的生存需要。在新时代下，为把握好乡村振兴的新方向和主旋律，需要优化更注重主体化、多元化的农村养老兜底法治化保障体系。

(一)尊重老年人在兜底保障中的主体性

尊重老年人在兜底保障中的主体性，是贯彻“以人民为中心”民生思想的必然要求，在乡村振兴战略推动下，大量民生资源自上而下推行到村，把握农村困难老年人的合法权益和养老需求才能实现更优质的资源配置。一是村级组织坚持“从群众中来到群众中去”的工作方法，关注老年人的需求和困难，持续关爱、定期巡访。二是维护农村困难老年人的赡养权、请求权，完善《社会救助法(草案)》的司法救济规定，推动司法救济资源下乡。三是尊重老年人居家养老的养老意愿，通过提高家庭养老护理补贴、重新诠释农村“敬老尊老爱老”的文化底蕴等制度、文化力量介入，引导家庭柔性回归兜底保障体系，在家庭缺位的情况下再由政府、社会力量多元参与补位。

(二)完善农村养老兜底保障的专项立法

顶层专项立法的缺失导致兜底保障在地方上的随意性和不均衡，亟须完善农村养老兜底保障的专项立法。一是完善专项立法，借助《社会救助法》立法契机，完善法规条款细则以及相关配套措施，如特困供养标准、最低生活保障标准等，并与现行政策做好衔接，避免制度执行时的随意性，限制地方过大的自由裁量权；同时划分好中央和地方的财政责任，完善中央与地方财政责任分担机制。二是制定关于老年低收、失能、失智的等级评估制度和依据评估等级制定的补助和服务标准，并与特困供养服务、养老专项补贴制度等相衔接。以此作为全国统一标准，保障兜底性标准的公平性和兜底服务的均等化。通过直接聘用、政府购买等模式引进专业第三方，如医疗机构、农村社会工作机构、专业评估社会组织等识别老年人的兜底条件，建立老年兜底对象档案，依据其失能失智等级动态调整保障方式。

(三)构建多元化的农村养老兜底保障

1.以家庭为主的参与主体多元化

家庭依然是农村养老兜底保障的最重要照顾者，也是顺应老年人兜底养老意愿的最佳选择。除了制度和文化力量介入外，通过产业振兴吸引劳动力回流，是适应乡村振兴战略要求的根本性做法。可以通过土地经营、发展农村特色产业以及吸纳城市劳动密集型产业转移等多渠道发展农村产业，促进产业振兴，为农村青壮年提供优质就业机会，促进家庭养老力量的回归。家庭无法提供照护的情况下再由公办养老机构兜底，提供特困集中供养服务，农村养老机构与县域发展相融合，集中优质资源，建立县乡一级的公办养老机构。同时，采取固定场所、流动服务的形式为居家养老的分散供养老年人提供兜底性服务。

2.以特困老年人为主的兜底受益人多元化

构建“上游干预+下游保障”的多层次兜底保障防线，在保障农村特困老年人的经济供养和照护需求的前提下，完善边缘人群识别、预警和照顾机制，随着乡村振兴的发展实施动态化的兜底，将更多困难边缘老年人纳入兜底保障的受益人中。

3.以社会保障为主的保障模式多元化

社会保障、养老服务等都是兜底保障可选的保障模式。背靠既有的社会保障体系，通过强化社会保障的兜底功能，加大对农村困难老年人的财政给付。设置低收入群体参保的绿色通道，保障参与机会平等，提高社会保险的经济供养能力的同时也扩大社会保险的农村覆盖面。增强对养老服务的要素给付，设施上通过深化养老服务供给侧改革，加强社区养老服务设施建设，提高村内养老综合服务设施覆盖率，丰富设施功能模块，推进设施适老化改造；人才上通过吸纳农村本土人员，如留守妇女、低龄老人等，通过自主培养、社会组织公益培育等形式壮大农村养老护理人员队伍，缓解护理人才短缺的现状。