打通基层监督“最后一公里”的问题分析与对策建议

刘汉席

习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”在党中央、国务院近日出台《加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的背景下，基层监督在基层治理中发挥基础性、保障性的作用更加突显，从而确保党中央重大决策部署和上级要求落实到“最后一公里”，对推进基层治理体系和治理能力现代化提升意义重大。近年来，重庆市从小微权力监督、村(社区)集体“三资”监管等“小缺口”着手，融基层监督于基层社会治理，取得明显成效。然而，从具体实践来看，打通基层监督“最后一公里”仍存在一些薄弱环节，亟需“四措并举”推进。

一、基层监督存在的主要问题——缺乏“四性”

(一)基层监督责任履行缺乏主动性

一是主体责任压力传导不够。全面从严治党主体责任落实呈现“上热中温下冷”的趋势。有的基层党组织书记第一责任人责任、班子成员“一岗双责”责任停留于口头，缺乏具体行动；有的镇村干部受制于“熟人社会”，难以抹开情面真正监督，导致基层制度失灵、小微权力失控、干部行为失范现象时有发生。二是专责监督力量下沉不够。区(县)、乡镇(街道)、村(社区)基层监督体系框架已基本建立，但上下联动不够，导致基层监督缺乏硬度。一方面，监察体制改革后，监督对象增长与基层监督力量增加不匹配，导致日常监督疲于应付，对下指导、力量下沉难以保障。以重庆市奉节县为例，监督对象总人数增加了12729名，但纪检监察干部仅增加48名，约265∶1；另一方面，村(社区)纪检委员、监察监督员、监督委员会主任等监督人员履职能力不强，且与村(社区)干部关系密切，参与村(社区)事务监督时，直面问题时常力不从心。三是职能监管触角延伸不够。部分职能部门行业管理重审轻管、重建轻管、重算轻管现象依然存在，对下达的资金、项目在“最后一公里”的落地落实情况、民生见效情况跟踪监督缺失；有的不愿自我揭短、自亮家丑，担心自己受牵连，对行业监管中发现的问题“大事化小”“小事化了”，职能监管“有触角无末梢”。

(二)基层监督方式方法缺乏创造性

一是教育预防“说”大于“效”。开展“以案四说”有的缺乏针对性，形式大于内容，无触及灵魂的“现场感”，警示教育犹如“隔靴搔痒”，未能达到查处一案、警示一片的效果。一体推进办案、监督、警示不够，重事后查处、轻事前预防和过程监督。运用典型案件开展以案促改、以案促治有的不深不实，导致同类违纪违法反复发生。如重庆市2020年查处民生领域腐败和作风问题865起，2021年仍查处民生领域腐败和作风问题873起，其中通过虚报冒领方式骗取补助资金的行为屡查屡见。二是技术运用“有”大于“效”。作风和腐败问题不断翻新，呈现隐形变异、由风及腐、风腐一体等特点，探索运用新技术新手段提升监督能力不够。有的监督检查主要靠明察暗访等传统手段，“大数据”智慧监督停留在起步阶段；有的虽建立了信息化监督平台，但部门之间“信息壁垒”“数据壁垒”难以有效打通，“大数据无数据、智能化不智能”现象普遍存在。

(三)基层监督助推治理缺乏操作性

一是推动基层组织力作用发挥不够。基层党组织是“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展”的坚强政治堡垒。但一些地方随意将上级事务摊派给基层组织承担，致使基层组织责任大权力小、事务多待遇少，权责不对等引发机械劳动、疲于应付等现象。在推动为基层组织减压赋能，保障基层组织力作用发挥上，基层监督工作还有较长路要走。二是提升干部执行力务实举措不多。基层干部工作辛苦、条件艰苦、生活清苦，始终冲在急难险重第一线，但针对基层干部的考评评价体系、激励关怀体系不够完善，监督检查多于工作关心，“为担当者担当、为负责者负责”感受不强，导致基层干部心理畏缩、行动观望，影响了基层干部执行力的挖掘与展现。如对失实信访举报的澄清正名、恶意诬告陷害的打击工作，虽有明确的制度规定，但在基层实践中开展不多，激励担当作为作用不够。三是增强群众号召力导向引领不显。从客观上看，重庆属劳务输出大市，不少群众常年人户分离。据统计，全市有1309.64万人人户分离，占全市总人口的40.9%。在外地群众对上级政策、所在村(社区)的事务不了解就无从谈参与监督。从主观上看，不少群众仅关心涉及个人利益事项，对其他事项的关注度、知晓度、参与度不高，反映问题掺杂个人诉求或私人恩怨较多。2021年全市纪检监察机关共接收信访举报42930件次，其中非检举控告类22823件次，占比53.2%。此外，少数群众监督反映事项未获及时解决回应，致使其对基层监督、全面从严治党工作的获得感不强。

(四)基层监督工作缺乏融合性

一是“四项监督”贯通融合不够。纪律监督、监察监督、派驻监督和巡察监督“四项监督”虽责任主体明确，但职能交叉、边界模糊等问题依然存在。如监督检查室与派驻纪检监察组、监督检查室与派出监察室、派出监察室与乡镇纪委之间一定程度存在职责交叉重合等问题。由于监督对象、监督内容、监督手段等各有侧重，在实际工作中存在“分”多于“合”的现象，“四项监督”相互衔接、相互配合、相互借力不够，未能达到“1+1>2”的整合效果。二是各类监督协调配合不够。党内监督与其他监督的协调机制不够健全，缺乏具体可操作的制度确保各类监督主体既独立开展监督，又实现信息共享、同频共振。从监督过程看，有的党委工作部门开展业务检查多，同步开展党内监督较少，其他监督部门围绕自身职责“单向监督”较多。从监督结果看，其他各类监督主体向纪检监察机关移送问题线索不多，且相互之间互通信息不多。

二、打通“最后一公里”监督进程的对策建议

(一)完善“最后一公里”监督组织体系

一是做实“三级联动”监督格局。坚持以党内监督为主导，完善区(县)、乡镇(街道)、村(社区)三级监督衔接体系，通过健全对接联系指导、片区交叉协作、“室组地”联动监督机制，强化上级对下级监督工作的统筹指导力度，推动监督下沉、监督落地。如探索“主体责任告知制度”，推动党委书记向分管领导发出书面告知书，形成以党委“一把手”抓分管领域“责任人”的压力传导。建立“村(社区)—乡镇(街道)—区(县)”三级监督统筹调度机制，构建“乡镇(街道)吹哨、部门报到、纪委督效”工作格局。二是完善内外统筹监督机制。建立党委统筹各类监督的联席会议机制，每年初会商监督重点，完善联合处置、信息互通、线索移送机制，破除各类监督工作壁垒，促进优势互补、力量叠加。如探索建立“打捆监督”制度，通过将监督力量和监督内容“打捆”，提升监督效率。三是激发基层群众监督活力。创新公示公开方式，用好微信、抖音等新媒体新技术加强“四务”公开，广泛推行“线上+线下吐槽箱”制度，拓宽群众反映意见、信访举报渠道。村(居)民委员会引导修订完善“村规民约”，加强纪法宣传教育，通过“积分制”动员群众参与基层治理，依法依规开展监督，对群众反映的问题线索限时查办反馈，让群众切实感受到监督话语权、知情权，增强积极性，提升获得感。

(二)健全“最后一公里”监管制度规范

一是完善小微权力运行监督制度。严格落实重庆市《加强村(社区)干部特别是“一肩挑”人员管理监督的重点措施》，全面排查小微权力运行风险点，围绕村(社区)重大事项决策、“四务”公开、集体“三资”监管等方面，进一步细化监督措施。如试点推行村级“三资”提级监督，落实村(社区)重大事项按照群众代表评议、自治组织商议、村两委会议、监督委员会审议的“四议”工作法集体决策。实行监察监督员工作按月“派单”明确监督内容与流程，强化对小微权力运行的全过程监督和制约。二是完善基层资金使用监管制度。加强区(县)、乡镇(街道)两级对村级资金全方位、立体性监管，落实镇街驻村(社区)干部监管村级资金，村级配备资金监管联络员，确保监管成效。健全村(社区)资金监管制度，督促村(社区)按时报账、清晰记账，村(社区)按月公开村务、财务情况，接受群众监督。三是完善基层干部培养激励制度。将廉政教育纳入基层干部学习培训计划，加强对基层党组织党内政治生活情况的监督检查。探索开展村(社区)干部廉洁风险预警防控和分级管理，根据廉洁风险由高到低分为“红黄蓝”三色等级管理。出台基层干部正向激励办法，每年安排一定资金用于村(社区)干部绩效考核。建立澄清保护机制，出台容错纠错实施办法，激励担当作为。完善干部成长培养机制，激励更多机关年轻干部到基层一线锻炼，完善村(社区)干部报考公务员与事业编制制度，为基层监督与为民服务激活“一池春水”。

(三)推动“最后一公里”监督方式创新

一是探索“监督+网格”监督网络。按照“区(县)统筹、乡镇(街道)主抓、村(社区)协同”工作思路，建立完善基层监督网格，让监督沉下去，使问题浮上来，把群众的诉求解决在家门口。如建立市管领导全面联系乡镇(街道)制度，借鉴奉节“干部走访、教师家访、医生巡访、农技随访”的“四访”工作法，形成监督“一张网”，适时了解惠民富民政策在“最后一公里”的落实情况。二是探索“监督+科技”监督手段。充分运用大数据，建好小微权力监督平台，打通行业部门信息系统数据“孤岛”，让科技赋能基层监督，用数据护航乡村振兴。如全市统一探索建设基层监督平台，不断完善功能，利用数字电视、手机APP、微信、短信等方式开展村(社区)事务公开，让群众足不出户或在异地他乡就能了解村级财务、民生项目、资金发放等相关情况，让权力既在阳光下运行，更在监督中规范。三是探索“监督+问题”监督导向。根据各类监督发现、信访举报和民调反映出的基层突出问题，推动开展专项治理，从根本上解决群众身边的腐败问题和不正之风，铲除滋生问题的土壤。如对重复信访问题开展大起底、大清理，监督推动主责部门和属地单位依规依纪依法开展综合治理。强化巡视巡察、专项检查问题整改监督，推动从“一个问题”到“一类问题”解决，变“问题整改”为“系统治理”。

(四)强化“最后一公里”监督保障力度

一是筑好基层堡垒强监督。全面实施基层党建提升行动，加强党支部标准化、规范化建设，持续整顿软弱涣散基层党组织，充分发挥党支部在基层治理中的政治引领和战斗堡垒作用。巩固党史学习教育成果，深化“我为群众办实事”活动，持续加强作风建设，用好“身边案例”“榜样事例”教育引导“身边干部”。二是融入基层治理强监督。推进基层治理体系和治理能力现代化，探索“融治理”，建立基层事务清单，通过清单明责定责，将各项工作统筹融入基层治理之中，建立权责相当的基层治理体系，推动为基层减轻负担。如，出台村级组织工作事项准入制度，建立村级组织依法自治事项清单、依法协助政府工作事项清单、负面事项清单、依法出具证明事项清单“四张清单”制度，切实做到为基层组织“松绑减压”、赋能增效。三是树好廉洁新风强监督。把营造崇廉拒腐、戒奢尚俭的氛围与乡风、家风、民风建设结合起来，变说教为“四导”，将廉洁教育贯穿到引导创优争先、劝导行为规范、倡导移风易俗、宣导向善向美工作中，结合新时代文明实践活动，建立村(社区)干部廉洁积分制度，一体推进基层干部不敢腐不能腐不想腐工作机制，推动营造风清气正的基层政治生态和文明和谐的乡风民风，使廉洁成为基层干部永续追求与时代新风。