关于基层财政预算绩效管理的几点思考

钟珊

（荆州市沙市区财政局，湖北 荆州 434000）

政府预算绩效管理是在新时代财政背景下，当前各级财政部门在预算管理工作中所进行的一项重要工作。是指对政府财政资金以目标为导向、以成本为衡量、以效益评估为方式的一种预算体制。随着国家经济发展和人民生活水平的日益提高，基础设施建设、社会保障、文化旅游等方面的公共支出也在逐渐增加，参与到国家建设和政府管理的公众角色越来越多，政府预算绩效管理也应该从以往的低效率转变为高标准，这也是政府预算绩效管理工作的必然发展趋势。

一、预算绩效管理的政策解读

基层财政与老百姓的生活联结非常紧密，财政部门不仅要贯彻落实党和国家的各项惠民政策还担负着为基层群众提供公共服务的重要职责。如何花好每一分钱，提高财政资金使用效益显得尤为重要，预算绩效管理是其中一种行之有效的方法。2018年9月，党中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），要求用三至五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。与此同时，财政部在时间方面也提出了更加明确的要求：即省级层面在2020年底、市县级层面在2021年底基本完成以上改革目标。本文深入分析《意见》中关于“全方位、全过程、全覆盖”三个方面的要求，具体包含有以下几点含义。

第一，全部财政资金的问效——全方位和全覆盖。这包含两个层面：一方面是要建成全方位预算绩效管理级次，即对政府预算、对部门和单位预算、对项目乃至政策都应实施绩效管理；另一方面是做到全覆盖，即除“四本预算”外，同时还要求积极开展政府投资基金、政府债务项目、政府采购、PPP、政府购买服务等都实施绩效管理。以上两个层面可以说是对财政资金无所不包，全部的财政资金都要实施预算绩效管理。

第二，全生命周期的问效——全过程。包含三个时间节点，一是在事前建立评估机制、强化目标管理。《意见》指出年度预算安排的前置条件之一就是要设置绩效目标，同时新出台的重大政策、项目申请预算的必备条件就是要开展事前绩效评估。二是在事中健全执行监控机制。《意见》明确，对于重大政策、项目应对其建立绩效跟踪机制，若其绩效评价结果不优，甚至存在严重问题，则应对其暂缓或停止安排预算和财政拨款，以此方式督促其即使整改。三是在事后加强绩效评价结果的运用。《意见》提出，绩效评价结果应与预算安排和政策调整衔接，形成挂钩机制，是两者存在逻辑上的因果关系。对绩效评价结果优秀的项目和政策原则上在资金安排上应优先保障；对结果一般的项目和政策则应督促其改进，资金安排上也应相应严谨一些；对结果低效或无效的项目和政策则应予以取消；对长期未实现实际支出致使资金沉淀的项目应取缔并将资金收回，按照相关规定用于地方亟待改善的领域。

第三，多角色参与问效。《意见》指出，全面实施预算绩效管理要做到预算和绩效管理一体化，这更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化。

第四，全社会形成氛围的问效—强化责任意识。《意见》不但明确了实施预算绩效管理的责任主体，还进一步强调了主要负责同志的第一责任、项目责任人的终身责任，突出了硬化责任意识的鲜明导向。

二、基层财政预算绩效管理存在的问题

财政资金涉及生活的方方面面，尤其考虑到现状国内经济紧张的大环境，各级政府都要过上“紧日子”，要让财政资金发挥最大效益，并对财政资金的使用情况进行管控和评价，预算绩效管理则是有力的措施之一。然而大多数基层地区，预算绩效管理仍处在初期阶段，从预算单位到财政部门，都还存在不少问题。

（一）观念意识不到位

1.财政部门管理意识不到位。部分地区的政府预算绩效管理理念尚未形成，财政部门把自己定位为“监管”的角色，但在平时的工作中又疏于监管。因为社会大环境的影响，致使我国现状是对经济效益的创造更加关注，对经济发展方面职能的行使更加重视。相比较来说，当前预算绩效管理工作没有得到足够的重视，基层财政干部对预算绩效管理的作用认识得也不够全面和深入，相关的领导也缺乏相应的管理意识，使得预算绩效管理的作用没有得到充分的发挥。

2.预算单位对概念的了解不够。因各种原因，政府财政部门对预算绩效管理的宣传不够，许多基层单位对于预算绩效的概念都不甚了解，“一问三不知”的情况不在少数。哪些项目资金需要设置绩效指标？如何设置绩效指标？如何利用绩效指标对项目进行评价，进一步完善预算？相关单位对政府预算绩效管理理念尚未形成，对以上问题没有概念和方法，更遑论要将预算与绩效管理结合。虽然《意见》要求在市县在2021年底基本实现预算和绩效管理一体化，但就现状来看，与政策要求还是相差甚远。

（二）政策落实不到位

1.体制建设不到位。任何一项评价管理工作的实施都应该有一套完善、科学的理论体系，建立与之相配套并且行之有效体制考核标准，预算绩效管理也不例外，依照考核标准进行评价考核才能对预算绩效管理的有效性有所保证。但是多数基层财政并没有将预算编制和绩效评价很好地结合，也尚未建立一套健全的体制流程和考核标准。由于体制不够完善，在整个预算绩效管理的过程中，财政职能部门衔接不够紧密，业务流程不够顺畅。单位在实际操作过程没有相关的科学指导，相应的预算绩效结果也不够理想。除此之外，各地政府预算管理和预算绩效评价的流程不太相同，如果统一套用上级模板，缺少个性化的设定，无法做到因地制宜，基层使用起来也并不适合。

2.财政部门引领培训不到位。财政部门作为预算绩效管理的主要实施者和管理者，在整个预算绩效管理过程中起到承上启下的作用。上要掌握大方向，及时学习领悟新的政策并向下传达，下要随时解答预算单位的疑惑，理论引导预算单位。但一直以来，由于相关人员意识的淡薄和预算绩效管理方面的高素质人才稀缺。基层财政部分人员不愿接受先进的现代化预算绩效管理理念，传统的管理观念难以适应新时代的各项工作，导致自身无法进步的同时也无法满足基层预算单位的需求，更无法对其进行有效的引导和培训。

同时，预算绩效管理的难度随着社会的进步不断提高，对相关工作人员也的要求也进一步提高了，必须同时具备预算管理和绩效评价管理等多方面的专业知识和管理经验。以上各种原因，导致了预算绩效管理的效率较低、执行较差。

3.预算单位对政策的落实不够。由于预算单位对预算绩效管理的理解不到位，对于绩效指标的设置无从下手，日常项目的绩效工作能不做就不做。偶有一些上级要求的规定项目，必须进行绩效评价，单位则采用聘请第三方机构的方法，弱化了自身的职责。这样基层预算单位既不能在平常的工作中做到“熟能生巧”，也对第三方机构产生了依赖的心理。

（三）结果应用不到位

1.预算单位对评价结果的应用不够。有效利用评价结果是实施预算绩效管理的最终目的，对预算项目实现“优胜劣汰”，对财政资金进行有效的约束管控均是对预算绩效管理结果的运用。然而在实际操作工程中，多数基层财政的预算编制过程和预算绩效评价并不挂钩。预算单位在编制预算时，并没有运用绩效评价结果对预算项目进行筛选，而是用“零基预算法”或“基数预算法”参考沿用上一年的预算数据，使得预算编制与绩效评价脱节。

2.第三方机构评价报告质量不高。因基层预算单位对于绩效管理观念上的局限性，大多数基层行政管理部门没有主动参与到绩效管理工作中来。而当这些部门作为绩效评价主体时，部门领导和其相关人员容易将立场误解为“评价与被评价”的关系，从而消极对待绩效评价工作，致使第三方机构因各种原因或无法获取准确的项目信息，影响绩效评价的质量，出具的评价报告质量不高，对于优化财政预算管理参考意义不大。另外，这也是导致第三方机构评价报告后期运用率不高的原因之一。

3.第三方机构专业水平不够。基层地区由于各种条件的限制，可供政府财政部门选择的第三方合作机构屈指可数，竞争不足导致第三方机构缺乏危机意识，在与财政部门和预算单位合作时存在“有恃无恐”的心态，消极对待绩效评价工作，比如将简单的问题复杂化，重形式而轻实效，出具的报告厚而无用。在上述情况下出具的评价报告，往往都束之高阁，后期应用率不高。

三、基层财政预算绩效管理存在问题的对策

（一）观念意识不到位的措施

上文提到的观念意识不到位的问题，究其根源在于大家的态度不正确，根据《意见》要求，要在2021年底基本实现县市级预算绩效管理一体化工作，财政部门和预算单位的相关干部必须要端正自己的态度、摆正自己的位置、调整自己的心态。对于财政部门，要改变原来“监管”的观念为“服务”的观念，打开格局，将自己当作财政资金的主人，增强责任感，为政府当好家。对于预算单位干部，要主动参与到预算绩效管理这件工作中来，提高其主动性和积极性。

（二）政策落实不到位的措施

1.建立健全的预算绩效评价体制。政府相关部门应该提高对建立和完善政府预算绩效管理体系的关注度和重视程度。尚未建立相应体系的地方，应结合地方实际预算管理流程和绩效评价流程建立一套科学的预算绩效管理体系，并在实践过程中对其不断地进行完善。已经建立预算绩效管理体系的地方，应对其进行优化。以绩效为依据，对相应的工作做好全面的调查，并对其进行量化，同时制定科学的绩效考核评价标准，促使预算绩效管理的工作效率和质量进一步提高，提升财政资金的使用效益。政府和财政相关各部门应明确其自身职责，加强对估算绩效管理各环节的监督和控制，促使预算绩效管理工作更加精细化、规范化、流程化的实施。

2.对于财政部门，要主动学习、开展培训。财政部明确要求在2021年底，市县一级要基本建成完善的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。本文认为上述要求包含两层含义：其一意味着财政部门必须做好引导工作，在吃透上级政策的基础上，引导基层预算单位做好预算绩效管理工作；其二相关单位应服从财政部门的要求，按规定在时限内完成预算绩效管理工作的部署安排。具体有以下几点建议：首先财政部门要趁着财政部这阵“东风”，加强自身相关政策的学习，加深对预算绩效管理概念的领悟，只有自身的业务能力水达标，才能对预算单位进行引导和答疑；其次在条件允许的情况下，采用多种方式定期开展相关培训。培训内容不仅要解释相关概念，还要对具体业务进行详细介绍，培养相关业务的高素质人才，同时也增加预算绩效管理在相关工作人员心中的分量，以确保每个人都明确理解预算绩效管理工作的重要性。

3.预算单位相关人员应积极参与财政部门组织培训，加深对预算绩效管理的理解，并将理论运用到本单位的实际工作中去。根据国家政策和当地政府相关文件，结合本单位实际需求，制定一套与单位契合且行之有效的管理方案，通过设置细化的绩效指标和评判标准，形成科学的、环环相扣的预算管理评价流程，促使预算绩效评价工作能够有效地落实。

（三）报告应用不到位的措施

1.预算单位要将预算绩效评价结果切实运用到项目的筛选中去。建立相应的预算绩效评价问责机制，把相应的职能部门和具体负责人与预算绩效评价相匹配对应，制定并实施问责机制，确保绩效评价结果能够落实到部门、到项目、到负责人。同时财政部门也应实行预算绩效评价与财政资金分配挂钩的机制，即对于绩效评价较好的项目或者评价结果运用加号的单位，在编制年度预算时可以考虑优先安排资金，而对于未完成预算绩效评价或者评价结果较差的单位或项目，在安排资金时需要严格把控。将预算绩效评价结果与实际预算资金安排挂钩，提高评价结果的运用率。

2.探索多主体参与的新型评价方式。现阶段大多数基层绩效评价工作的都是由财政部门委托第三方机构对预算单位展开检查，这导致第三方机构因各种原因受限致使报告质量不高。要打破这种困境必须要探索以政府为主导，财政业务处室、预算单位和第三方机构多方参与的新型评价方式。预算单位要改变以往将自己视为“被检查”对象的观念，对承接评价项目的机构应尽可能提供详细的信息，而第三方机构承接项目时也应积极主动与单位沟通，为单位制定贴合实际的评价方案，设定科学合理的指标提高绩效评价的适用性，进而避免出具的报告华而不实。与此同时，财政各业务处室因长期与预算单位的接触和为专项资金服务，在绩效评价过程中也应及时为预算单位和第三方承接机构提供咨询，给出建议。只有从多维度、多角度、多方面开展绩效评价工作，才能确保评价报告更加精细、准确更具实用性。

3.在县区级地方，因条件受限，有资格承接预算绩效评价的事务所可能有限，这样方便各事务所在财政部门应存档备查，从而对其进行对比和筛选，比如可将评价报告结果的应用频次与合作概率挂钩，报告结果应用的越多，下一次合作的概率也会越大。

四、结束语

综上所述，政府预算绩效管理对提高财政资金精细化管理、提升财政部门在基层群众中形象、改善公共服务水平都有着积极意义，这并不是一个单一环节、单一主体、单一过程的工作，而是需要依靠各个参与部门的协调和配合才能完成。希望政府预算绩效管理得到全面实施后，不仅能做到不浪费、不违规，还能改变“被动问效”的现状为“组织问效”，甚至最后到“自主问效”的积极态度，做到无效要问责，实现人的自我管理。