农业政策性金融支持农村经济发展研究

陈坤

（中国农业发展银行纳雍县支行，贵州 贵阳 553300）

一、引言

虽然近年来国家致力于缩小城乡经济发展差距，但受到产业类型、基础设施建设程度等多重因素的影响，农村经济发展受阻问题依然严重，这也影响了城镇与农村经济一体化进程。而农村经济发展需要更多的资金作为保障，政府农业政策性金融体系的构建可以弥补农业经济投资项目收益低、风险高等缺陷，从财政方面调节农村经济，加强基础设施建设。因此，农业政策性金融对我国农村经济发展起着关键作用。

二、农业政策性金融对农村经济发展的影响

农业政策性金融是农村经济发展下的产物，以支持农村经济发展为目标，具备社会性而非营利性。农业政策性金融受国家政策影响，体现了国家一定阶段的战略规划，因此，该金融渠道通常借助国家信用开展融资活动，确保为不同农村地区的农业发展持续提供资金。通常情况下，农业政策性金融扶持农村经济发展的具体方式表现为农业政策性贷款、代理专项财政资金拨付、吸引商业资本流入等等。从政策影响角度来说，农业政策性金融对我国农村经济发展的积极作用主要体现在三个方面。

（一）优化农村资源配置

农业政策性金融是调节我国经济发展失衡的重要工具，也是实现农业现代化发展目标的关键手段。在加强农村金融体系建设的过程中，国家从宏观调控角度出发，减轻市场对资源配置的影响，为农村经济发展提供了更多的资金，也在产业结构优化、农民收入提升等方面发挥了积极作用。

（二）以金融服务整合农村生产要素

在农业社会向工业社会过渡的过程中出现了“三农”问题，即农民生存状态问题、农业发展状态问题和农村经济问题。为了发挥宏观调控的作用，农业政策性金融体系为解决“三农”问题提供了物质保障。相关部门借助政策东风，进一步整合农村的人力资源、土地资源等要素，以增强经济建设的黏性。

（三）普惠金融为农业发展注入资金

基础设施不完善、资源供给不足、资金支持力度小等是制约农村经济发展的关键因素，而农业政策性金融体系的建构可以从根本上解决问题，利用普惠金融实现资金供给和资源配置倾斜，同时以农村经济发展现状为依据，尽快实现农村经济现代化转型。

三、农业政策性金融支持农村经济发展中存在的问题

（一）农业发展风险较高，和银行信贷原则存在冲突

农产品的质量和产量容易受到自然环境、生产周期等因素的影响。同时，农产品定价受限，市场价格浮动频率不高，农产品的收益空间较小，导致农业领域投资项目存在诸多不确定性。而我国金融机构在发放贷款时往往需要对投资业务和预期收益等指标进行事前审核，农业投资项目不符合借贷原则，金融机构受行业规则影响，对农业信贷支持的积极性不高，造成农业发展潜力不足。

（二）金融支持力度有限

相关部门经过调查研究发现，现阶段我国农村金融发展较为迟缓，远远低于理论测算值。同时，农村金融体系的资产总量增速较慢，在本身资源匮乏的情况下，无法大规模支持农村与农业发展，更不能维系资源配置的平衡性与合理性。此外，农村金融体系发展速度慢，落后于农村经济发展水平，造成很多农村经济发展过程中存在较大的资金缺口。

（三）金融工具单一

由于农村地区产业结构相对单一，农民可选择的投资项目较少，且资金供给不足，大部分农民都需要通过贷款的方式储备投资款项。目前，很多在城镇已经普及和应用的金融工具在农村地区使用率不高，包括债券、股票、期货等，这种现象说明农村地区金融体系不够完善，且金融机构发挥的作用较小，严重影响了农村地区经济的可持续发展。此外，受农产品生长特性的影响，金融机构为了规避信贷业务风险，往往会控制对农村地区的借贷支持力度，这同样限制了农村融资模式的多元化发展。

（四）农业保险机制不健全

我国虽然早在2008年就已经关注到了粮食危机问题，也建立了相应的保险机制，即为部分农业保险品种提供保费补贴，有效加强了粮食安全管理。但与此同时，农业市场中也逐渐出现过度依赖政府补贴、农产品保险险种单一、农民参保率低、市场化运作不足等现象，需要建立更完善的农业保险机制，这也是时代发展对保险行业提出的新要求。同时，农业保险机制不健全，给我国农业发展和农村经济发展带来了不良影响。

（五）金融体系不完善

我国政府部门在最初构建农业政策性金融体系的过程中，就充分认识到了混合运营的必要性，将农业政策性金融、商业性金融与合作性金融进行混合管理，可以从多个渠道弥补农村经济发展过程中出现的资金缺口。但实际上，在农村金融改革过程中，农村商业银行几乎成为农村金融市场的垄断者，其他金融机构反而在农村信贷业务中参与度不高，甚至逐渐撤销了原本的金融服务点。由此可以看出，现阶段金融体系不完善的问题依旧存在。此外，我国农村金融机构与农户之间仍然只是简单的借贷关系，农村商业银行在这一过程中无法发挥宏观调控职能，对农村经济稳定发展的导向性不足。

四、推进农业政策性金融支持农村经济发展的策略

（一）完善法律体系，创造良好的发展环境

解决“三农”问题是国家贯彻落实“十四五”规划的要点之一。因此，建立完善的农业政策性金融体系，支持农村经济与农业结构发展，是国家的职责所在。在这一过程中，营造良好的外部环境，制定农业政策性金融法规可以为金融市场提供业务执行标准。目前，我国金融法已经在政策性银行支持农业方面有所涉及，但还需要从三个方面进一步完善。

其一，明确农业发展银行的基本职能和市场定位，提高农民对农业发展银行的信任度和了解度，确定农业发展银行的法律地位。在得到广大农民认可的情况下，才能够更充分地发挥支农作用，并履行自身的管理职能。

其二，从法律角度规定专项扶农资金的流向，即财政保障必须落实到位。严禁其他支出项目占用农业发展银行资金，并保证资金到账的时效性，从物质基础方面明确农业经济发展的首要前提。

其三，加强农业政策性金融机构风险监管。在完善法律体系的过程中，相关部门人员要充分考虑到农业政策性金融机构监管问题，对于农业投资项目、资金流出环节等应当落实审批流程，树立风险意识，借助法律手段确保金融支农工作能够贯彻落实。

（二）强化商业性金融资金的杠杆作用

其一，为调节资源配置计划，农业政策性金融应当发挥杠杆作用，明确支持重点，将更多的资金投入关键扶持领域，采取保大放小的方式。从农村地区经济体系发展现状来看，农业政策性金融应当更多地、持续性地支持当地的龙头企业，在顺应国家科技兴国战略的同时，也能够带动农村地区整体经济发展。

其二，针对重点农业项目制定阶段性的扶持目标。商业性金融对农业的扶持往往具有滞后性，即商业性金融首先考虑的是投资效益，且更期望投资收益率更高的项目，这使商业性金融的资金流向具有不稳定性，一旦出现投资领域频率波动的问题，反而会影响农村地区的产业结构。因此，农业政策性金融在这一环节必须发挥宏观导向作用，引导和带动商业性资金进入重点投资领域，发挥资金集中效应，维护投资项目的稳定性。

其三，农业政策性金融的杠杆作用还体现在资金配置方面，即农业性政策金融在农业项目投入环节往往发挥着引导作用，通过对商业资金引流改善农业投资环境。当投资项目资金充足时，农业政策性金融可以对部分资金进行撤离处理，再投入其他需要扶持的农业项目中，扩大农业政策性金融的覆盖面，以更好地发挥产业资源配置效应。

（三）拓宽融资渠道，丰富经验形式

实际上，农业政策性金融虽然在一定程度上解决了农村乃至农业的发展问题，但资金供给不足一直是金融体系的缺陷。鉴于此，以农业政策性金融为主导，引入商业性金融并重的方式，不仅可以促进农业经济发展市场化转型，还能够拓宽扶农资金渠道，缓解国家财政压力。

其一，农业发展银行可以结合自身实际情况适当增加金融机构债券发行量，保证其资金来源。现阶段，农业政策性金融的资金来源渠道以国家财政拨款和人民银行贷款为主，前者存在款项下拨不及时的问题，而后者存在利息率高的问题，不利于农业政策性金融机构的发展。因此，为了拓宽资金供给渠道，保证下放到农村的支农项目资金及时且足额，农业发展银行可以借助国外农业政策性金融机构的一些做法，对当前机构的经营模式进行调整。例如，以国家政策为依据，增加债券品种，并合理设置回收期限，通过对外发行债券的方式解决资金供应问题。

其二，向其他金融机构吸收资金。目前，很多国外的金融机构常常采取吸收其他机构资金的方式弥补现有渠道资金供应不稳定的缺陷。我国的政策性金融机构也可以借鉴国外经验，利用当地的商业银行或农村信用社的存款向农业发展银行补充资金，以达到资源借调的目的。

其三，农业政策性金融还可以从自身的投资业务出发，适度投资一些商业项目，拓宽机构的资金来源渠道。以投资安全性为基准，农业政策性金融机构可以适当减少粮油收购的贷款数量，专门支取部分资金，投入一些回报率高、回收期短的商业项目中，包括农业科技贷款等，既可以兼顾农业政策性金融机构的政策性与服务性特质，又能够提升机构的资金获取能力与资金经营能力。

（四）完善农业保险机制

农业保险是指在农产品生产过程中，自然灾害或意外事故造成生产人员经济损失，则可以向保险单位提出赔偿申请的一种保险。2018年，我国发布了中央一号文件，进一步完善了农业保险机制。该文件提出，将实现对重要粮食作物的完全成本保险和收入保险，并积极推进农产品期货期权市场建设，这标志着我国农业保险从成本保到收入保的转型。

经过试点以后，我国在大部分省市开展了农业保险机制健全工作，并不断添加可承保的农作物种类，全面覆盖农业、林业、畜牧业、渔业等领域，也在一定程度上促进了农村经济结构平衡发展。由此可以看出，农业保险机制在现阶段已经成为我国惠农政策的重要手段，且会伴随农业发展在未来不断完善。

在此背景下，各地区的相关部门应当以加快农业保险高质量发展为目标，一方面，了解农村地区农业现代化发展所处的阶段，建立与农户需求一致、农户风险全面保障的农业保险体系，逐渐建立农作物从生产到销售的全产业链保险机制，有效拓宽金融服务领域；另一方面，完善的农业保险机制还需要相应的保障制度，相关部门应当制定保险退出机制，建立以服务为导向的农业保险业务准入与退出机制，强调农业金融与农户之间的信任关系，使农业保险能够真正普及和服务农村经济发展。

（五）健全农村金融体系

由于农村经济发展本身具有资金缺口大、市场复杂多变等特征，这也使得农村金融监管制度难以落实。因此，为了营造良好、公平的金融市场，相关部门应该结合当地的经济发展现状和管理需求，建立差别化的农村金融监管机制，体现地方政策在监督环节的作用。

同时，农业政策性金融机构在设计金融产品的过程中，应当充分考虑到金融产品对农业增效、农户增收的作用，结合农村经济发展的实际情况合理设计金融产品，如通过开发农产品期货等金融产品的方式，满足不同农产品的融资需求，或者金融机构还可以创新股权抵押方式，解决农户在抵押环节的难点问题等。通过创新金融产品，有效促进农业政策性金融体系的多元化发展，更好地支持农业经济改革。

（六）完善银行运行考核体系

一方面，农业政策性金融机构需要针对信贷业务建立内部监督机制，确定本息偿还制度、短期借款管理制度、短期专款管理制度等，规定农业信贷借贷的准入标准；同时，针对所有的农业政策借款人建立用户信用评估机制，结合还款时间、个人资信等指标设置差异化的等级评估标准，加强金融机构内部对信贷业务的监管。另一方面，发挥外部监督与考核的作用。外部监督一般以银保监会、财政部门、审计部门等为主，其中，银保监会的审计工作一般只针对金融业务。而农业政策性金融监督体系通常以审计部门和财政部门为关键监督部门，采取公开财务报表的方式开展财政资金收支审计工作，同样可以大幅降低金融风险。

五、结语

农业政策性金融对我国广大农村地区的经济发展、产业结构转型、财政资金配置、农民收入提升等发挥着重要作用。在这一过程中，无论是国家、审计部门，还是金融机构，都必须发挥协同作用，从制定法律政策、加强金融监管、创新金融产品等多个方面发挥国家财政扶持作用与金融杠杆调节作用，深入解决“三农”问题，并积极促进我国传统农业可持续发展。