地方政府债务风险问题分析及对策研究

李兴满

（临沂市政府投融资服务中心，山东 临沂 276000）

一、引言

分税制改革实施以来，中央和地方政府在财权事权之间长期存在不匹配的现象，财政管理体制一定程度上制约了地方的财政税收。近年来，受到国内外贸易环境波动及经济结构转型升级的影响，不少地方的经济增幅和财政增幅呈放缓趋势，而各地的刚性支出不断增加，地方政府普遍采取举借政府债务的方式筹集资金，在调节财政收支矛盾、保障地方政府运转、推动地方经济发展等方面发挥了重要的作用。但同时，由于地方政府债务规模不断加大，以及地方政府债务资金管理监督体系不完善，因此面临着较大的政府债务风险。如果地方政府债务风险管控不当，将会直接影响到地方经济社会发展的其他领域，并有可能给地方发展带来全局性、系统性的影响。因此，必须加强对地方政府债务风险的管控，确保政府债务风险的稳定可控，促进地方经济社会稳定持续发展。

二、地方政府债务及债务风险管理概述

地方政府债务，实质是地方政府采取各种方式举债而形成的债务关系。政府债务按照债务主体与债务范围的不同，可以分为中央政府债务与地方政府债务。从法律角度来看，也可以分为显性债务和隐形债务。显性债务主要是按照政府特定合同或者是法律所形成的负债；隐形债务则是在法定的政府债务限额之外所形成的债务，包括直接举借形成的债务或者承诺采用财政资金偿还的债务，再或者是由于违规担保等所产生的债务。按照负债发生的可能性，可以将其分为直接负债与或有负债。直接负债主要指可以预测及控制的债务，或有负债主要是由于过去事项或者是现有事实所产生的潜在债务。

如果地方政府债务风险超出了地方的财政承受能力，政府不具备按期还付本息的能力，则有可能造成财政收入难以维持地方政府的运转，且难以保障在经济金融与教育卫生科技等公共事业领域的投资，甚至诱发地方金融性风险。在债务风险的分类上，可以根据不同债务风险的表现形式将其分为规模性风险、结构性风险、效率性风险和偿债风险。规模性风险，主要是由于债务规模总量较大而产生的风险；结构性风险，主要是由政府债务的期限、成本、划分等结构不合理所产生的风险；效率性风险，主要是因债务资金管理效率不高而导致债务资金不能高效使用所产生的风险；偿债风险，主要是因政府债务负担过重而造成的难以按时还本付息的风险。

三、地方政府债务风险成因及其影响

地方政府债务风险的成因综合分析主要有四个方面。第一，财政体制方面，分税制改革下，中央和地方政府在财权事权方面存在错配的问题，地方政府的财权错配而事权不断扩大，造成地方政府财政收入少于财政支出，为了运转和发展，只能通过举借外债来拓宽筹资渠道，导致政府债务规模不断扩大。第二，财政转移支付制度方面，受到地方政府财权事权不对称的影响，地方的财政收支差距须通过上级财政转移来弥补，然而在财政转移支付的具体执行方面还存在不少缺陷，尤其是税收返还等政策对高财政收入地区较为有利，然而部分地区尤其是欠发达地区财政转移支付支持力度不够，为了应付必要的财政支出往往过度依靠举债融资的方式，导致区域债务规模不断扩大。第三，在土地财政方面，当前城镇化进程下，不少地方的财政收入从过去以企业利税为支柱，转变成依靠预算外的土地出让金以及各类非预算债务等，土地出让金的规模在地方财政收入中的占比较大，在此基础上形成的政府债务规模不断扩大。第四，在政策考核方面，地方经济增长主要是靠投资来实现，在对地方政府的考核方面，非常重要的一项标准就是区域的经济增长情况，因而一些地方政府在发展过程中便会通过大规模的举借债务加大投资等方式来推动区域经济发展，这也会造成地方政府债务规模不断扩大。

地方政府债务风险对经济社会发展的影响是全方位的，主要表现在以下几方面。

首先，对地方金融市场的影响。政府债务往往用于公共事业和公共基础设施领域，这些投资回报周期相对较长而且回报率较低，在较高的债务增长与较低的经济回报下，一些地方政府只有将债务风险对外转移，而承接政府债务风险的主体则主要是辖区内的金融机构。地方政府通过其投融资平台等将债务风险转移至辖区内的金融机构，如果政府债务风险管控不力，将会导致金融机构不良贷款率的提升，对金融机构偿付能力产生不良影响，甚至造成系统性金融风险问题的发生。

其次，对地方财政的影响。当前政府偿债资金的来源主要是房地产开发、财政收入以及土地出让金，其中对土地出让金的依赖度较高，然而土地财政本质上采取的是以时间换空间的方式，如果土地出让收入突然下降，将会导致地方政府的收入大幅下降，偿债能力受到较大影响，进而出现债务风险。

最后，对经济增长的影响。政府债务规模不断扩张，可以使地方政府加大在基础设施与民生事业方面的投资力度，并进一步腾出减税降费的空间，以促进投资和消费增长，对经济增长产生正向推动作用。然而，政府债务规模扩张不合理，会在一定程度上造成利率的提升，并对社会投资产生一定的挤出效应，进一步推升融资成本，最终对经济发展产生不利影响。

四、地方政府债务风险控制管理策略

（一）加强对政府债务规模的约束控制

政府债务规模超出合理可控范围，是政府债务风险的重要成因，会直接造成政府财政承担过高的还本付息压力，影响地方经济安全运行。

首先，应该加强对地方政府债务承受能力与偿债能力的分析，综合考虑地方的综合财力水平、经济发展水平、政府债务还本付息压力、财政资金使用绩效以及项目库储备等多方面的情况，对地方政府的最优债务规模进行预测评估，科学制订政府举债规划。既应该避免因不切实际的大规模举债造成的债务风险，也应该避免由于资金投入不足影响地方经济社会发展，应该更好地发挥债务资金在稳增长和保民生上的积极作用，并确保债务风险整体可控。

其次，地方政府在举债过程中，应该结合地方实际情况科学选择债务建设的项目，确保各种债券项目的收益性，使其能够覆盖本息，从源头上控制债务风险问题。

最后，还应该注重从政策控制、流程管控等多方面采取措施，强化对债务风险的有效控制。

（二）建立完善政府债务风险预警分析机制

为有效管控债务风险，应该建立健全风险预警防范体系，坚持实用性强、可靠性高、灵活适当的基本原则，科学选取债务风险评估值指标，重点突出地方政府的债务率、债务增长率、一般和专项债务比率、财政还本付息数额保证比率、财政偿债率、债务依存度、地方财政平衡率、地方政府逾期债务率、债务余额增长状况，以及其他可以反映地方经济发展情况和地方财政实力的相关指标，系统全面地搜集分析关于地方政府债务的数据信息，科学合理地评估分析债务风险，对地方政府债务尤其是隐性债务风险等级进行科学的测算分析，完善债务风险应急管理应对机制，科学制订地方政府偿债计划。

此外，还要建立健全风险预警处置机制，尤其是针对债务总量较大且财政收入困难的情况，应该加强动态风险监控预警，避免出现债务风险的传导，给地方经济社会发展带来不利影响。

（三）加强对政府债务资金的使用管理

首先，完善债券资金项目的评审机制，对于地方政府确定进行债券融资的项目，应该严格按照程序和流程评审，重点评估项目的合规性、必要性、投入产出比、收益性、法律风险，还可以积极引入第三方专业机构对债券资金等使用效益进行客观评价，从源头规避地方政府债务风险。

其次，建立完善政府债务资金绩效评价制度，对债务资金项目进度、建设效率、产生的效益、资金风险防控等多方面开展整体的绩效评价。通过对政府债务资金的绩效评价，进一步优化政府债务资金的使用效果。

最后，应该严格控制政府债务资金的使用流程，从源头加强对举债行为的审核审批，做好债券发行前的财政审核及审计；在债券发行过程中加强对有关债券发行信息的动态分析，让外界充分了解发行金额、期限、利率等多方面信息，严格政府债务资金使用管理，有效防范各种风险问题的发生。

（四）推动财政体制机制和绩效考核体系改革的深化

控制地方政府债务风险，应该不断完善财政体制和绩效机制。在财政体制机制改革方面，应该积极推进事权和财权的匹配，使地方政府的支出责任与其具备的财权相适应，并进一步明确地方政府的支出责任，从根本上控制地方政府盲目举债的问题。

此外，应该针对地方政府的债务问题建立完善的问责管理机制，以责任追究的方式规避可能出现的盲目举债或者违法违规担保的问题；并通过绩效考核体系的完善，帮助地方各级政府树立正确的政绩观，加大对地方政府债务风险防范以及陈年地方债务清理力度，规范管理地方债务。

（五）增强地方政府债务偿还能力建设

偿还到期债务能力不足，既是地方政府出现债务风险的表现，也是当前债务清理中需要解决的首要问题。

在强化地方政府债务偿还能力方面，首先，应该通过多种渠道积极筹措偿债资金。地方政府应该做好开源的文章，组织财政部门、税务部门等，增加实体企业税收、土地出让金及各类税费等，积极落实收入任务，增强财政实力。在公共事业与基础设施投资方面，还应该积极扩大民间资本投资，吸引更多民间资本。在节流方面，应该坚持过紧日子的思想，大力压减一般性支出，强化各级地方政府年初预算的刚性约束，积极盘活资金，用好用活存量资金与闲置资金，为偿还政府债务打下良好的基础。

其次，应该探索多元化的政府债务化解模式，尤其是政府主导下的出租出售资产模式、地方政府债务置换模式、售股还债模式、债转股模式、混改模式、资产证券化模式、PPP模式、并购上市溢价套现模式等，通过多种债务化解模式的规范化、科学化运用，最大限度防范债务风险。

（六）加大对地方政府债务的监督管理力度

有效控制政府债务风险问题，应该进一步强化政府债务监督管理工作。

首先，构建全方位立体化的监督体系，充分发挥地方人大机构对政府的监督职能，尤其是发挥人大对政府举借债务合理性充分性的审核批准职能，并对政府债务项目的建设环节、资金使用环节、还本付息环节开展专项监督检查。同时，加大审计监督力度，定期对政府债务开展专项的责任审计监督，对地方政府部门债务总量规模的增减状况、债务结构变化、债权人具体信息、债务合同约定条款、债务还本付息核心要素等内容进行专项的审计监督，及时消除各种潜在的债务风险隐患。

其次，发挥好金融机构的监督作用，尤其要发挥人民银行、银保监部门以及商业银行对政府债务特别是政府隐形债务的监督作用，杜绝金融结构违规放债的行为，扼杀各类违规举债融资行为，清理历史遗留债务，有效防止债务风险的扩大和蔓延。

最后，还应该加大政府债务信息的披露力度，对政府债务信息在公开的范围、频次、深度、力度等方面持续加码，尤其是要适度公开政府债务的发债情况、债务项目、借债依据、收益状况、还本付息状况以及历史借债情况，推动政府债务在阳光下运行，接受各方监督，促进债务风险的有效化解。

五、结语

地方政府债务风险隐患较多，如果管控不力将会给地方经济社会发展带来严重影响。地方政府应该充分认识到政府债务风险的危害，探索多种措施化解政府债务风险，并从举债管理、增量控制、存量债务清理等环节探索多元化的措施，有效防范和化解政府债务风险，确保地方经济秩序稳定。