从创新融资视角探索地方融资平台公司市场化转型

牟宗波，赵津禾

（1青岛融合金控投资集团有限公司，2青岛西海岸交通投资集团有限公司，山东 青岛 266555）

一、引言

随着市场经济体制改革的深入，地方融资平台公司需要适应当前市场发展环境，优化现有的公共基础设施建设项目融资模式，选择有效的融资机制，拓宽融资渠道，充分发挥平台公司的功能作用，实现长远发展。目前，地方融资平台公司基本融资类型为债务型、权益型和混合型，公司应立足于创新融资视角开展转型工作，从而通过融资渠道的拓宽实现公司的长远发展。

二、地方融资平台公司转型发展背景

自2014年起，中央政府出台了一系列规范地方政府融资行为的政策，这些政策在规范地方政府债务的同时，也影响了地方融资平台公司，比如融资成本上升，原本可获得稳定现金流的公益性、准公益性项目发生变化，公司融资难度增加等。在这一大环境下，地方融资平台公司纷纷开展转型发展工作，大多运用资本力量和市场逻辑，以持续化的状态壮大当地新经济产业集群，并在数字经济领域、高端装备制造领域、跨境电商领域不断育新机、开新局。面对新一轮科技革命和产业变革的重大机遇，地方融资平台公司应不断创新融资渠道，打造产业新赛道，以此实现高质量发展。

三、基于融资活动分析地方融资平台公司转型发展难点

（一）发展意识存在上升空间

在地方融资平台公司经营过程中，无论是公共基础设施项目还是业主，均由地方政府指定落实，项目推进过程中缺乏相应的法律依据，公司内部管理体系不完善。另外，在项目融资期间，单凭专项融资补贴或以平台公司注资形式为主的偿债来源难以为其提供充足的流动资金，相关激励机制的缺乏导致项目债务在良性偿债机制方面不够完善，影响公司转型发展。

（二）融资模式亟须优化

自相关政策落实以来，我国政府致力于鼓励平台公司在公共基础设施建设领域实施创新融资的模式，但是创新融资仍处于摸索发展阶段，地方融资平台公司项目资金主要来源是商业银行等投资机构。再加上当前对工业项目企业债券发行的审核较为严格，平台公司发债成功率不够理想，若是采用直接融资方式，将带来过高的融资成本，若缺乏高收益或者高现金流项目，则会对公司发展造成影响。

（三）公司融资难度较高

自2018年开始，我国政府经济管理工作重心就转变为坚持预防和化解金融风险，有关部门也结合当地具体情况出台相关指导内容，其中就确定了财政扩张隐性外债的主要手段。具体而言，中央发布的有关指导意见立足于清晰的企业财政外债和公司发债边界，并以坚决的态度中止对政府以企业发债的形式加隐性债务，在此种情况下，相关机制被企业资产负债限制。尤其在完善平台类企业结构后，平台公司无法从投资渠道中获得更多收益，外加受新增的企业外债的影响，公司债务风险加剧。

（四）资产流动性不足

目前，地方融资平台公司开展的投资活动在本质上仍为财政投资活动，财政是公司债务主体，随着地方政府对外债处理能力的加强，银行借款限制也逐渐增加。首先，基础工程建设在地方政府投资、融资项目中的占比较高，而此类工程项目前期需要大量资金投入，在地方财力限制下，平台公司资本流动性较差，实际收益率不够理想，甚至出现过量融资现象，引发债务风险或资金链断裂等不良后果，给企业长期发展带来严重影响。其次，我国地方融资平台公司在运营过程中存在的隐性债务风险规模较大，缺乏良性偿债机制。出现这种现象的主要原因在于我国地方政府成立地方融资平台公司，依赖于向银行贷款与发行城投债等融资模式。对土地出让的过分依赖导致直接制定的公共基础设施建设项目业主为平台公司，缺乏一定的法律依据。最后，由于资产流动性不足，融资平台公司在进行项目融资时缺乏现金流的支持，仍然依靠地方财政的支持。

四、目前我国地方融资平台公司的基本融资类型

（一）债务性融资

对于地方融资平台公司而言，债务性融资具有短期性、可逆性以及流通性的优势，可以通过提高企业的负债率，依靠杠杆原理为债务人增加收益。平台公司需要利用银行、非金融机构或者第三方机构举债筹措资金，如果企业具有较高的融资成本，并且对未来的收益预期较高，在经营风险较大的情况下，大多数会选择股权融资行为。而对于部分传统企业而言，如果经营风险较小，对未来的收益预期较低，则会选择融资成本较小的方式。

（二）权益性融资

权益性融资是指地方融资平台公司通过扩大所有者权益的方式融资，即通过扩大权益吸引更多的投资人，再以发行新股或者追加投资的方式提升收益。此种方法不需要抛售所有的权益与股票，而是分散原有投资者对企业的掌控权，此种融资办法可以改善当前企业的经营状况，有利于扩大企业的经济规模，并且具有永久性的特点。我国在此融资方向上的主要模式有风险资本投资、首次公开募股等。

（三）混合性融资

混合性融资方法结合了权益性和债务性融资的特点，此种方式在西方部分发达国家金融市场中起到了关键作用，其灵活性与稳定性较强，且融资成本较低。当前比较常见的两种模式有转换证券与认股权证。其存在的缺点在于，当股票价格猛涨且高于普通股转换价格的状态下发行可转换证券，企业本身可能会遭受一定的财务损失，对于认股权证而言，其兼具了避免企业被收购初期成为收购方普通股东等问题。

五、创新融资视角下的地方融资平台公司市场化转型路径

（一）梳理政策，改进发展思想理念

地方融资平台公司开展融资活动，除了围绕基础设施项目改造建设以及扶贫形式外，公司还应多使用政策购买服务等融资方式，以此减少融资渠道方面的限制。另外，除基础设施项目以外，PPP项目也受到一定影响，主要体现在纯政府付费项目中，收益性项目和流动资金贷款成为传统银行融资的主要形式。在当前政策相关监管体系下，我国金融发展呈现出新态势，绿色经济等金融生态丰富，从而形成了独特的市场发展环境。在地方融资平台公司市场化转型发展过程中，为有效促进其投资融资职能转变，应围绕政策变化落实先进发展思维模式。从现阶段来看，地方融资平台公司应立足于当前市场发展趋势与政策环境，重建交易结构，从公司平台的公共基础建设项目中剥离纯公益性项目，归还其内容，并通过地方债的方式强化项目建设。

除此之外，当前专项债发行速度加快，地方债发行速度也有所提升，政府新增债券发行总额不断攀升，为实现地方融资平台公司市场化转型发展，地方相关政府部门应立足于政策内容与平台公司发展需求，深刻认识到未来投融资政策内含的新风险，根据环境变化不断寻找投资融资模式的新重心，并出台相关政策抑制地方政府的隐性债务，促使平台企业投融资职能转变，实现市场化转型发展目标。

（二）调整现有融资结构，丰富融资方式

地方融资平台公司应积极转换当前的经营发展思路，逐渐减轻对当地政府部门的依赖，运用市场化思维思考发展路径，带领平台公司各项投资项目与经营管理活动转型发展，实现平台公司经营内容的整体化市场转换。在拓展投融资途径与丰富相关方式时，改变以往传统单一的投资形式，利用企业债、公司债以及项目收益债等转变投资。相关政府部门应深入落实财政融资工作准则，将现行政策作为各项工作的开展红线，严禁将政府征地拆迁资金变相打包装入棚改项目中，以此降低政府经营风险。

（三）明确平台公司转型发展方向，找准市场定位

在市场经济体制改革不断深化的背景下，国有投融资平台逐渐发展壮大，地方融资平台公司应找准自身市场定位，在思维转变、主营业务转变过程中，不断调整自身市场化转型方向，加强对当地政府经济状况的思考与分析。具体转型方向有两类，分别为商业类和公益类，转型调整内容如下。

若是向商业类企业转型，现有政府部门应统一管理具有较强经营发展实力的企业，并鼓励平台企业整合现有资源，尤其是市场发展资源。平台公司主营业务应以市场化为主导，逐步使其成为主营业务的转变发展方向。在此过程中，有关部门应加强引导，以现行政策和产业相关策略、法规为依托，帮助平台公司明确自身的市场化转型方向与转型路径，然后按照相关规定深化经济体制改革。通过一系列转型发展举措的落实，能有效确定地方融资平台公司的市场地位与市场主体位置，提升其运营自主权的掌握程度，通过更科学合理的方式推动社会资本增值，使多种类型的地方融资平台公司全面转制，达到多元化经营效果，为当地经济发展提供有效助力。若是转变为公益类企业，则要以现行的融资与投资体制为转型参考，立足于市场环境与发展形势全面分离政府融资职能，以此弱化限制，促使地方融资平台公司的科学投资。在此种情况下，平台公司能以较强的实力加强公益性项目建设，完善当地基础项目建设内容，有利于公司更好地参与公共事业建设，实现公司自身与当地经济的全面发展。

除此之外，地方融资平台公司可以开展以项目为核心的市场化转型工作，建立相匹配的融资机制，依托合理的资源配置与投资回报补偿，满足地方融资平台公司转型发展过程中的财务平衡需求。整合项目、土地等能够产生经营性现金流的项目与其他优质资源，不断提高项目的市场化收益水平，从而推动地方融资平台公司市场化转型。项目先行的方式能使公司发展本质实现市场化转变，从而带动平台公司整体转型发展。

在实际工作中，地方相关政府部门可以补充注册资本金，放手让平台公司自主参与市场化产业投资；或是将项目相关的经营业务和配套资产注入企业，实现企业收支平衡；抑或是将学校等具有现金流的公益性建设项目包装为企业能够自筹资金的合规模式，通过定向租赁增强项目效益回报性，同时进一步推动地方融资平台公司交易结构的转变；甚至可以将交通建设项目等特许经营权资源打包，实现项目整体收支平衡等。通过合法、合规建设运营的经济项目，推动平台公司市场化转型，逐步构建以项目为核心的融资机制，在市场化思路的引导下和政府部门的引领下，促进平台公司高质量发展，实现融资模式创新与市场化转型。

可以通过转变地方投融资交易结构的模式，提高平台本身的效益，加快推动市场化转型。当前我国地方融资平台公司参与城市建设项目的时间较长，因此在长期运营的过程中积攒了许多城市项目、资源、经验，地方融资平台公司完全可以朝城市运营商的方向发展，利用自身平台优势，整合诸多资源，创造地方融资平台参与市场化运营的机会。当前地方融资平台公司处于政府与市场之间的位置，如果采用城市运营商的运作模式，可以树立城市整体运行与应用的商业化管理理念，这样能保证城市规划、建设、运营全过程一体化，充分满足城市发展要求，推动地方经济的增长，为城市建设带来全新的发展思路，成为推动地方经济发展的重要力量。

融资平台公司还可以转型为产业地产商，由于地方融资平台公司掌握着诸多资源，因此成为产业地产商具有较强的优势，能够避免单一类型房地产企业面临市场竞争激烈的窘状，减少与大型房地产企业的正面竞争，保证自身的实力。而且其对本区域内的资源整合能力较强，信誉较好，如果作为地方的国有企业参与市场化竞争，则可通过这种形式改变传统资本运作逻辑思维，深度开发自身平台潜能。

地方融资平台公司还要重视金融业务的布局，地方融资平台多数是由地方政府和国资委设立的，其是为了有效整合地方资源、促进地区经济发展所建。因此，平台可以集团母公司为载体，对地方的银行、证券或者保险实施控股，与不同的金融机构形成“母子关系”，能够加大对地方金融资源的管控力度，充分发挥协同优势和互补作用，建立符合地方经济发展特点的整合目标，推动产业结构的重组与优化，实现产融协同发展。进行市场化转型以后，还要进一步明确自身的功能定位，成为独立的市场主体。

（四）加强资产监管，增强资产流动性

在地方融资平台公司市场化转型发展过程中，还应加大深化改革力度，健全负债管理体系，把握地方融资平台公司市场化转型发展关键，具体策略如下。

第一，调整地方融资平台公司的负债管理制度，使其更好地适应当前市场化发展环境与现代化发展趋势，结合平台公司需求与特点加以完善，提升制度与平台公司之间的契合度，符合其体制特点。除此之外，地方政府部门应不断完善自身的外债管理体系，尤其是在自身外债处理能力不断增强的当下，应做好政企分离。一方面，保证地方融资平台公司运营发展的规范性；另一方面，提高地方总体管理效益，为平台公司市场化转型发展提供良好环境。与此同时，明确落实相关政府部门对地方融资平台公司的管理责任，集中管理平台债务，结合现代化技术优化、规范地方债务清偿的相关业务流程，完善债务清偿基金内容，增强其统一性。另外，在地方融资平台公司内部，还应根据自身转型发展现状落实完善、合理的薪酬机制与考核制度，确保各项工作的开展有据可依，符合平台公司当下与未来的经营状况，从而有效增强地方融资平台公司永续经营实力。

我国于2018年颁布了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，其中明确指出了地方融资平台的转型要杜绝持续推进政府融资功能的融资行为，除政府本身的债务存量之外，其余均要由融资平台自己持有，因此可以通过增加资本或者利用经营性资产逐步取代公用事业领域的资产。部分地方融资平台公司可以通过重组同类型业务的方式，撤销原有的政府融资职能，朝基础设施建设以及公共服务方向的国有企业经营领域发展，逐步实现市场化转型的目标。对于部分没有列入政府性债务系统管理中的债务，国家与平台公司要及时清理，政府需要按照既定协议履行相关债务，关于较大规模的隐性债务，仍要依托存量资产盘活、政府注入资本以及经营性资产置换等形式处理。

第二，从资产管理角度出发，积极完善地方融资平台公司内部的管理体系与工作内容，提高地方融资平台公司风险管理体系健全水平，加大有关资金运作与监管力度，从而增强地方融资平台公司转型风险识别、风险防范意识与能力。具体而言，地方相关政府部门应建立有关资本运营与流动的监管部门，主要负责监督管理地方融资平台公司资金的使用，从而确保全面把控当前融资情况，减少平台公司盲目投资的现象，尽可能避免直接经济损失。在经济实力得到保障的前提下，地方融资平台公司市场化转型发展期间对风险的抵抗能力逐渐增强，能够有效避免资本流失，即使在转型发展过程中遇到经济问题，也能够保持正常运营，为自身的平稳发展与转型提供资金支持。

第三，盘活存量资产，增加有效投资。地方融资平台公司应统筹基础设施存量与增量，积极推进ABS，引入REITs，慎用PPP，同时加强与金融资本的合作，比如银行、信托、基金等，采用市场化方式推进公司债务重组。一方面，优化债务期限，降低债务成本；另一方面，拓展投融资来源，盘活存量资产，提高资产运营效率。除此之外，还要注重项目可融资性分析，增加有效投资。公司应落实有关投资项目的前期研究论证工作，做好投资项目谋划，综合分析其商业模式、商业价值等，以此为基础判断是否开展投资行为。此外，落实完善的价格/收费机制和投资回报机制，积极引入综合开发投资理念，实施TOD、EDO等开发投资模式，合理分配各项资源，确保不同类型项目的协同推进。加强投资风险管控，加强与金融机构的交流，从而提高项目投融资质量与效率。

六、结语

随着市场经济体制改革的深化和企业转型发展工作的推进，地方融资平台公司作为地方政府出资设立，专门负责公共基础设施建设投融资业务的企业，其发展受到政策、当地经济实力的影响。为推动此类平台公司市场化转型发展，应立足于现行政策与融资难点，重新树立发展理念，树立现代化发展思维，并积极调整融资结构，落实以项目为核心的转型发展模式等，从而增强经营能力，实现高质量发展。