双循环新发展格局下首都功能外溢效应分析——以京沈合作为例

张 丽

（北京市社会科学院 国际问题研究所， 北京 100101）

双循环新发展格局具有时代内涵，即在新发展阶段形成以国内大循环为主体的国内国际循环相互促进的发展格局。其中核心在于要重视国内统一大市场的建立与完善。在全国范围内进行跨区域合作是促进国内大市场发展的重要途径。在首都功能战略调整与强化建设的过程中，首都功能发生外溢效应，提供了城市间合作的动力，从而使京沈合作成为城市间合作的典范，在新时代新发展格局中发挥重要作用。

一、双循环新发展格局需要城市功能外溢促进城市合作

城市功能外溢是指一座城市在功能战略定位与强化建设过程中产生的对于其他城市或地区的影响。城市合作是城市功能外溢的一个重要表现。城市合作即利用城市比较优势，通过政府引导充分发挥市场配置资源的作用，使市场要素资源在更大范围内得到优化配置，满足市场需求，缓解供需矛盾，从全国范围来看，城市间合作能够促进形成更加完善的产业相互配套的现代国家经济体系，建立具备更加强大的自我循环能力的产业链。在需求层面上，体现全国超大规模市场的消费能力；在供给层面来看，实现生产、流通、分配等环节更加畅通的供给体系。这对于建立相对稳定独立的国内经济大循环、实现富有效率的要素良性互动的国内大市场具有重要意义。

(一)城市合作在双循环中的作用

双循环的构建就是要实现两个循环系统，即国内循环和国际循环，在两个循环系统的交互影响下，使我国经济实现稳定、可持续发展。国内循环需要构建完整的内需体系，“要形成国内经济大循环，就需要实行区域协调发展政策。”从空间角度来看，加快建设全国统一大市场，畅通全国大循环，就是不要只考虑建设本地区本区域小市场、搞自己的小循环，要避免各自为政、画地为牢，要打破壁垒，破除隐形壁垒，阻止市场分割，优化营商环境，在全国范围内形成充分的市场竞争，使各类商品和要素可以在不同区域、不同行业之间自由流动。“城市是承载世界人口、经济、创新、文化的主要平台，世界上不同领域的合作，大都以城市为载体深入合作。”城市合作有助于打破行政壁垒，增强要素流动稳定性，促进全国统一大市场要素资源顺畅流动。

(二)城市合作的动力与条件

城市合作的动力表现在两个层面。一是政策动力，即通过地方政府引导创造城市合作的条件。在地方政策协调作用下，当地的各种要素资源得到调配，尤其是人力资源的合理使用，政策性支持到位，企业创新驱动力增强，从而开展地区性合作。因此，政策协调机制是城市合作的一个关键性的保障因素。二是市场要素资源得到合理配置。市场仍然是基础性因素，尤其是市场主体积极性的提高，通过主动性学习、技术性创新，主动作为，激发经济活力。政策性动力与市场性动力是相辅相成的，市场主体在国家和地方系列政策鼓励的同时，焕发内生动力，促进主体间的合作。

(三)城市功能外溢的作用表现

城市功能的外溢机理是城市在功能调整与建设过程中表现出来的外部效应，表现在城市合作领域，就是对对口合作城市产生的正向功能。城市在发展进程中大都经历了城市资源环境承载力不足而要素市场需求高的阶段，因此，不同城市在功能定位与建设进程中存在时滞，在人口规模、产业结构等方面，城市间存在着互补的可能性。如果城市间在互补中实现资源的优化配置，那么，城市外溢功能得到实现。比如，特大城市人口疏解、非核心功能疏解、企业总部外移等，在人才流动、技术创新、资本投入等方面为具有承载空间的城市带来相应的机遇，同时也成为当地产业创新的外在驱动力。

二、京沈合作中首都功能外溢的表现

首都功能通过政策、技术、人力、资本等多种渠道产生外溢效应，推动沈阳实现老工业基地全面振兴，又促进北京“四个中心”功能优化提升，同时使对口合作的成果惠及两地人民群众。

(一)政策协调效应

国务院办公厅2017 年3 月7 日发布《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，提出开展对口合作。国家发展改革委2018 年03 月17 日发布《北京市与沈阳市对口合作实施方案》，指出要加快建立对口合作工作机制，打造一批合作样板。北京市支援合作办公室2021 年4 月28 日印发《北京市与沈阳市对口合作2021年工作计划》，确定重点领域的具体合作事项。系列政策从机制上保障上城市合作的稳定性，在政府积极发挥引导作用的前提下，两地通过加强统筹协调，共同营造优质营商环境。沈阳聚集东北地区重要的资源要素，包括机场、铁路货运等便捷的商贸物流服务体系，信息技术和智能制造等高端制造产业集群，在先进制造业和现代服务业领域具有影响力。再加上沈阳地区的对外开放平台建设，如2015 年8 月沈阳成为全国首轮8 个全面创新改革试验区之一，2017 年4 月中国(辽宁)自由贸易试验区沈阳片区正式运行等。京沈合作面临着优势基础条件，具有政策叠加效应。据统计，京沈对口合作之后的第一年，北京向沈阳完成投资362 亿元，占2017 年度沈阳引进外省市总资金的23.4%，位列沈阳进资之首。

(二)技术创新效应

两地技术创新合作契合疏解非首都功能大势，在北京科技创新向外输出转移过程中，中关村与沈阳三好街开展双创合作，京沈两地科技企业得到发展机会。首创高科集成电路园、京东物流智能制造产业园、中关村E 谷等项目。围绕沈阳高新区主导产业，创新协同、科技含量高、带动能力强、符合沈阳高新区乃至沈阳市的产业发展方向，落地后将进一步推动沈阳经济结构调整和转型升级，加快创新发展步伐，为沈阳实现率先全面振兴、全方位振兴提供强大动力。京沈合作机制启动以来，沈阳市浑南区签约落地京沈合作项目和投资数量均显著增加。中关村丰台园和朝阳园与沈阳的战略合作项目全面展开，经历了产业承接-创新互动-技术共研全链条式发展过程。

(三)人才流动效应

为主动实现沈阳承接首都功能战略溢出效应，北京为沈阳的人才培训提供机会，不仅促进沈阳产业发展，而且直接惠及民生，为人民生活水平提高提供智力支持。一是选派干部特别是局、处级干部赴沈挂职，推动完成重点工作，比如沈阳自贸区建设、亚洲金融协会在沈阳落户、提升沈阳营商环境等。二是在京举办培训班，专门为沈阳各类干部人才提供学习机会。三是在特殊行业领域进行专业技术指导。比如，在医疗领域通过两地医疗机构签约方式，北京专家赴沈指导手术，在京远程会诊与授课，以及联合完成自然科学基金项目，在沈阳设立医院分院。四是定期举办院士专家参加的京沈技术交流座谈会。

(四)资本融通效应

北京非首都功能疏解产生的外溢效应更多体现在资本寻找更多的投资空间。以京沈合作为契机，沈阳市金融发展局与北京市相关部门着力推动基金行业合作示范项目，强化投融资业务合作。围绕重点项目与市场需求，一大批项目落地，使京沈两地实现资源共享、产业共进、合作共赢。沈阳开展与北京对接工作引进的合作项目中，包括来自在京世界500 强企业、中国500 强企业和民营企业500 强企业。其中，高端装备制造业、新材料、新信息、新能源等项目占比达40%。这些项目带来的新投资有力推动沈阳经济转型升级。

三、利用首都功能外溢效应促进京沈合作深入发展

京沈合作相关政策方案与计划实施以来，城市合作发挥比较优势达到双赢的效果显现，为城市合作提供了示范效应。在双循环新发展格局下，城市合作空间更加广大，越来越受到重视，京沈合作需要梳理总结经验，进一步深入发展，创新模式，拓展渠道，拓宽视野，实现城市合作的区域性、现代化、国际化发展。

(一)拓展渠道发展多领域合作

选择重点领域和效果明显的领域广泛建立合作关系，进一步优化拓展城市功能外溢效应发挥作用的渠道，选择最优外溢渠道以有效发挥外溢效应，构建政府、企业、研究机构和其他社会力量广泛参与的多层次、宽范围、广领域的合作体系。根据资源禀赋和产业基础加快结构调整的步伐，分阶段规划重点合作领域，加强战略新兴产业领域合作，发挥北京科技创新中心功能优势，推动沈阳技术创新、产业升级。从长远来看，城市间合作关系要谋求可持续性，从政府政策对接联动逐渐转向市场驱动多元合作。

(二)发挥平台效应高质量发展

合作园区在城市合作中发挥着重大作用。城市合作要不断探讨合作园区共建模式，总结成功经验做法，开展政策经验交流，搭建合作平台，吸引产业集聚。加强实践监督，协调推进相关项目进园区。建立常态化人才交流机制，加强专业技术人员培训，并通过开展形式多样的合作论坛，鼓励高端人才交流，开展园区治理和企业经营管理经验交流，共享先进理念。同时，以合作园区为平台，提高市场一体化程度，提升本地资源的利用和配置效率，实现高质量发展。抓住北京强化“两区”建设的机遇，运用好中国(辽宁)自由贸易试验区沈阳片区的平台作用，建立有效合作的长期机制。

(三)发挥城市合作区域影响力

目前的城市合作侧重在发挥比较优势，实现城市间内生性增长，是在政策机制下有重点领域与产业的定向合作。“城市是区域一体活动最为活跃的载体和主导力量。以发挥主体功能作用为主导的区域发展新格局以及以城市群为主导的城市化发展新格局，都决定了以城市为中心的合作区域在我国出现的必然性、合理性。”城市合作需要实现共生共赢。城市的功能定位与经济结构差异得到优势互补之后，在空间上聚集各种资源，能够形成区域影响力，辐射周边城市群同步发展。在京沈合作过程中，沈阳借助首都外溢技术效应，巩固产业基础，不断升级产业结构，城市的综合实力得到提升，区位优势日益明显，成为东北地区颇具影响力的中心城市，稳固地塑造了东北振兴战略发展进程中龙头城市形象，彰显出区域优势。在北京与沈阳城市合作的深入发展进程中，通过市场要素资源的流动辐射到京津冀和东北地区，推动区域协调发展，使京沈合作融于京津冀一体化和东北振兴的行列，从而促进国内统一大市场的循环。

(四)形成城市合作国际竞争力

沈阳与北京在“一带一路”框架下占有重要支点城市地位，有利于开放型发展现代化的国际化的大城市经济，成为我国对外开放发展的重点领域。“在城市合作深入发展的进程中，需要依托‘一带一路’共商共建共享的理念深入探寻城市合作发展路径。”城市合作要致力于开放型发展，在比较优势发挥作用达到共赢的基础上，形成合力，提高城市国际化品质，打造开放型发展的合作品牌。积极参与国际分工，不断提升城市合作的整体优势。沈阳城市规划的目标在于打造东北亚地区国际化中心城市，北京国际交往中心功能也将深入强化，京沈合作需要在全球视角上谋求发展。

沈阳营商环境近年得到很大的提升，对于外商投资具有巨大吸引力。在新发展阶段，巩固经验性做法，在京沈合作机制不断完善的过程中，要强化城市合作的市场运行机制，把政策引导与市场实践更好结合，打造城市品牌，使城市合作机制更有利于发挥作用，促进合作城市的竞争力不断提升。借助北京市场的国际化特征，逐渐走向国际市场，进一步把沈阳城市的发展变化纳入到全球视野，在世界市场获得更多的要素资源，促进城市在开放中繁荣发展。利用各种国际会展与大型国际论坛等平台开展多领域的国际化合作交流。通过构建开放的城市空间体系，提高国际化竞争力，推动城市合作升级发展，促使城市品质全方位提升。京沈合作是城市间发展、区域间发展、东北亚地区的产业空间聚集合作的典范，必将在进一步促进我国国内国际相互促进的双循环新发展格局的不断完善中发挥更大作用。

四、结语

城市在功能定位与强化调整进程中存在的外溢效应，对于城市间合作起到积极的作用。首都北京在城市战略定位与功能优化提升的过程中存在着更大的功能外溢效应，主要表现在与其他城市以优势互补为基础的城市合作。京沈对口合作行动实施以来，成果显著，对于北京与沈阳的发展具有双赢效果，对于全国的城市合作具有示范效应。在国内国际相互促进的双循环新发展格局构建中推动城市合作，通过城市间的功能外溢与互补作用来完善市场循环，具有重大的深远的意义。因此，要从城市高质量发展、区域协调发展、开放型经济体系完善等多维度地探究城市合作的模式，充分发挥城市功能外溢效应，使城市合作在经济、社会、人文、科技、金融等领域获取最佳的效果，从而推动双循环新发展格局的构建与完善。这是新发展格局下需要受到重视的一个课题，需要在实践中深入探讨，在理论体系上加以完善。