高校内部控制建设和评价探究—以×大学为例

郑新红 王旭东 北京化工大学

引言

“两个一百年”奋斗目标的实现、中华民族伟大复兴中国梦的实现，归根到底靠人才、靠教育。高等院校是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新的机构。高校需要不断完善内部控制，为教育事业健康快速发展保驾护航。随着市场经济的发展和高等教育体制改革的不断深入，高校办学规模逐渐扩大，经费投入不断增加，经济业务类型日趋多样化，对内部控制的要求越来越高，高校内部控制面临新的挑战。

一、高校内部控制建设和评价面临的新局面

《2020年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2020年底，全国普通高校2738所、各类高等教育在校生4183万人，教育经费总投入13999亿元，校舍建筑面积92034.13万平方米，生均教学科研仪器设备值达16，522.36元。学生数量多、资金需求量大、资产不断增加，内部管理更加复杂化，问题不断涌现，预算和财务控制不到位及预算执行、财务管理不规范情况时有发生，教学科研、财务管理、基建工程、资产管理等关键领域、部门和岗位的风险不断增加、权力寻租问题日渐突出。面对新的局面，高校管理层的管理理念和模式需要更新，既要在严守法律法规底线的基础上遵循市场经济规则，培养出各领域人才，也要重视内部控制建设，增强风险防控意识的同时提升管理水平。

2016年，教育部颁发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，国家《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等制度陆续出台，内部控制正式引导落地，要求更加严格、发挥作用更加重要。

二、高校内部控制存在的问题

（一）内部管理意识薄弱，缺乏整体统筹考量

有些高校存在内部控制制度建立不全面、执行不严格、重大决策审批流程不完善、内部控制实施不到位等情况。在对内部会计控制方面，仅仅满足于保护资金安全和应对监管部门，缺乏对学校资源综合衡量。尚未将预算作为卓有成效的控制工具和计划过程的重要组成部分，而只简单地将之用来向上争取资金和分配资金。

（二）机构设置不合理，制度体系建设不完善

有些高校未单独设立内部控制专职部门，内部控制牵头部门多由业务部门担任，其自身也是内部控制建设部门，内部控制过程中由于涉及本身业务、环节较多，很难置身于外从全局进行内部控制谋划。同时，内部控制制度建设多从内部管理角度出发，组织机构、运行机制、关键岗位及人员、业务流程、信息环境的制度设计，未立足于学校经济目标实现来实施风险防控，影响经济业务全面、健康和可持续发展。

（三）风险管控不彻底，目标设计欠缺针对性

内部控制主要体现在校级，未延伸到二级单位，尤其是对下属学院等未形成完善的风险防控体系。内部控制指南多由聘请的会计师事务所来制定，外请的会计师事务所往往对高校内部运行情况并不清楚，制定的指南常常不符合高校实际。在建设过程中未做到全面考虑目标风险，目标制定缺少针对性，目标设计缺乏连续性，主要注重经费使用流程、经济事项审批流程等风险点，对风险控制、绩效评价、运行成本等方面重视不够，未实现双轮驱动。

（四）内部控制评价不完善，结果运用有待强化

有些高校未对内部控制建设完整性、执行效率和效果进行考核或未实现考核常态化，未形成一套科学的评价体系，考核结果运用不充分，与单位绩效、干部选拔任用脱节。内部控制评价不完善，审计监督重形式轻实效，对内部控制的执行效果造成严重的影响。

三、×大学内部控制建设和评价做法及成效

×大学高度重视内部控制工作，长期以来一直在高校内部控制建设方面进行探索，从2014年开始，组织财务处、审计处、基建处、资产处、规划办、校办、人事处、新校区建设指挥部等各部门联合开展内部控制建设，形成《×大学内部控制制度汇编》和《×大学内部控制手册》等建设成果；2017年，聘请第三方根据教育部内部控制指南要求对学校的内部控制情况进行评价，结合学校实际、反复论证，形成了《×大学管理建议报告》《×大学内部控制建设成果评价报告》，学校内部控制逐见成效。目前，内部控制流程和制度日趋完善、重点领域和关键岗位基本实现权力制衡、《政府会计制度》改革衔接稳步推进、内部信息化快速建设，内部控制情况总体运行良好。

（一）加强机构建设，为内部控制提供有力保障

成立内部控制工作小组、内部控制评价与监督领导小组和风险评估小组，每年上报内部控制报告和开展内部控制专题培训。审计处对内部控制进行评价和监督，主要针对重点风险领域或关键部门，内部控制评价和风险评估工作每年进行一次；当外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化时，及时对内部控制风险进行重新评价。内部控制机构基本搭建完成，学校基本形成“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、专项审计”权力制衡机制，机构运行顺畅，为内部控制提供有力组织保障。

（二）加强制度建设，确保内部控制有法可依

制定《×大学实施〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的建设方案》《×大学内部控制评价办法》《×大学内部控制风险评估实施办法》，使得内部控制建设和评价依法开展。制定《×大学规章制度制定办法》，成立制度建设办公室，对制度立项、起草、审核、发布、备案等环节进行规范。学校在预算、收支、政府采购、国有资产、建设项目、合同等业务管理方面制定了一系列制度，制度更新及时，并形成流程图、便于实操，逐步形成完整的制度体系，促进单位内部规范化管理。

（三）加强宣传培训，确保内部控制理念深入人心

加强组织宣传培训，提高内部控制意识，根据不同管理级别、不同业务领域的管理人员内部控制工作侧重点，采取参加行业论坛、组织业务专项培训、参观优秀管理项目等方式，为各部门负责人及工作人员组织有针对性、多形式的宣讲和培训。一方面，提高责任意识，提高关键岗位人员的风险意识和责任意识；另一方面，加强能力培养，加强对管理人员内部控制相关的各类知识培训和鼓励自主学习，从而提升其业务能力和内部控制工作水平。

（四）加强监督整改，确保内部控制有效实施

成立审计整改工作领导小组，建立整改联动机制，强化内部控制整改成果运用，将内部控制建设情况作为单位绩效考核的重要参考；将整改情况作为被审计单位领导班子民主生活会以及领导班子成员述责述廉的重要内容，并作为领导班子成员考核、任免的重要参考。对内部控制评价和风险评估发现的问题，深入分析原因，实行“问题清单”“整改清单”“销号清单”对接机制，对发现的重大重要问题进行后续跟踪审计，有效避免屡审屡犯。

（五）加强信息建设，确保内部控制信息协同共享

制定《×大学信息化建设管理办法》，明确规定信息化办公室为信息化建设的归口管理部门，与各业务部门共同实施信息系统建设、实施和维护，教学、人事、财务、国资、采购均纳入学校统一平台管理，基本实现流转过程中各节点分级审批和监督，定期开展数据的质量提升与管理维护，部分系统开通企业微信端，逐步实现移动内部控制信息化，关键领域和关键风险点信息化建设水平进一步提高。

四、内部控制建设和评价意见建议

2021年4月，财政部下发了《关于开展2020年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》，文件明确了内部控制工作在提升行政事业单位治理效能、服务改革发展大局等方面的重要意义，并在内部控制报告填报的基础上增加了审核和检查工作。在花钱问效、厉行节约、《政府会计制度》改革的新形势下，高校构建有效的内部控制体系尤为重要。

（一）强化意识，建设良好内部控制环境

一是增强自身内部控制意识，充分认识内部控制建设的重要性和必要性。注重顶层设计，成立内部控制领导小组，设立专门的内部控制部门，全面负责内部控制方面的建设。财务部门不完全参与内部控制建设，主要负责高校财务的专业业务工作。二是积极创新高校文化建设，充分发挥文化的引领作用，充分借助企业微信、公众号等新媒体，采取线下线上等多种渠道扩大宣传力度，向高校业务人员宣传内部控制建设的重要性和价值意义。在充分发挥带头人的示范和表率作用的基础上，促进内部控制建设与文化建设的有效融合，从而实现全校师生积极参与的良好氛围。

（二）完善策略，建立健全内部控制制度

一是融合高校管理实践，立足高校特色特点，兼顾自身的管理情况和管理人员的能力水平等，充分落实内部控制手段和方法的可行性。确保所采用的策略和方法具有较强的可操作性，使其在内部控制过程中发挥制度约束作用，为实现高校内部控制建设提供有力的保障。二是建立健全相关的制度体系。深度梳理现有制度，分析控制活动的流程，及时发现存在的问题并加以解决，提高规范性，逐步形成科学性高、针对性强的制度体系。

（三）加强制衡，建立健全议事决策机制

一是充分尊重教育教学和人才培养规律，理顺业务流程，排查风险节点，并根据发现的问题进行流程再造，将制衡机制通过现代科技手段嵌入到各项业务活动之中。二是完善各级经济责任制。确保岗位独立，科学授权、定岗定责，实现不同岗位之间互相监督、互相制约，形成科学严谨的制衡机制。三是完善岗位培训制度，逐步实践阶段性和过程化，不仅开展岗前培训，还要进行后续教育、定期评价和不定期轮岗机制。防止关键岗位工作人员工作热情减退，杜绝人员管理的疲劳效应。

（四）加强监管，强化内部控制运行考核

一是按时上报内部控制报告。按照财政部、教育部要求，各业务部门协同，每年及时上报内部控制报告，将内部控制建设的基本情况、业务层面的内部控制建设情况、信息系统内部控制层面建设情况等方面进行全面梳理，尤其发现与内部控制建设相关的问题，要重点关注整改情况，举一反三。注重报告编写质量，充分运用报告内容，强化报告在内部管理中的作用。二是优化内部控制评价和风险评估。目前高校内部控制风险不断加大，需要建立一套行之有效的评价评估体系，对重点风险部门、重点风险岗位及高风险领域进行全面、综合、及时的评价评估。例如，落实国家政策方针不到位造成发展偏向，规划计划编制不科学造成资源配置失衡，内部机构和岗位设置不合理、权责制衡体制不完善造成治理能力下降，财务管理和信息系统运行不健全造成内部管理缺陷等问题，需要认真分析原因、寻根溯源，提出有针对性的措施，形成准确可靠的评价结论，为进一步完善内部控制建设提供指导性意见，确保高校健康快速发展。三是严格开展内部控制建设考核。将内部控制建设与实施情况纳入部门工作绩效考核内容，作为部门资源配置，相关责任人业绩评定、奖惩及选拔任用的重要参考，制定一套科学完善的考核指标体系，促进内部控制高质高效建设。

（五）防范风险，加强信息系统开发建设

一是信息系统要制定统一数据标准，并严格按照这一标准进行数据整理，从业务关键点出发，由主管部门配合，信息管理部门统筹设计，以点连线成面，形成协调一致的数据库。二是将关键控制点内置于信息系统之中，不断完善业务流程。实现用数据记录业务，并将数据整合至同一数据库，实现校内各部门业务系统互联互通、数据共享。三是结合每年度内部控制评价和风险评估，实施开展信息系统审计。对信息系统的设置和开发、维护和管理、安全运行进行全面审计，避免风险，保证信息系统科学规范运行。

结语

目前，为了充分发挥人才的战略性作用以促进社会经济科学快速发展，国家对于高等学校的关注度不断加强，在人才培养方面的资金投入力度还在不断加大，出现了高校资金来源多元化和支出用途多向度的情况，资金不仅可以来源于国家，来源于广大社会的捐赠，也可以是高校的银行贷款；同样资金的用途不仅在于教育和科研、学校建设，还可以进行有效投资，高校经济风险也越来越大。如今，相关的经济案件越来越多，高校内部控制建设和评价已经迫在眉睫，势在必行。亟须按照中央、教育部部署和要求，以全面从严治党、从严治校为导向严抓内部控制建设和评价，查找风险漏洞环节，阻断风险传导路径，不断推进制度创新、规范权力运行，切实防范学校经济活动风险、提高治理能力，实现“资源优配、资金安全、干部廉洁、群众满意”的廉政风险防控长效机制。