论事业单位内部控制问题及对策

刘晓嘉 广东星海演艺集团

引言

我国内部控制概念及施行较晚，许多事业单位对内控关注度不足，2014年，财政部出台印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，旨在规范事业单位内部控制管理行为，指导事业单位内部控制管理工作的有序开展，提高事业单位资源分配能力和内部管理水平。由于我国经济发展较快、区域广、经济不平衡等特点，我国不同系统的行政事业单位发展阶段、单位规模、职权领域差别较大，导致事业单位在内部控制建设中存在较多问题，相关制度文件不能直接落地使用。在这个过程中，许多事业单位内部控制执行情况无法达到制度要求，存在一些无法妥善解决的问题，内部控制体系不完善，制约了事业单位工作质量。因此，本文就事业单位内部控制普遍存在的问题进行分析探讨，提出相应对策，希望为促进事业单位内部控制工作的高效率开展提供参考。

一、事业单位内部控制相关概述

（一）事业单位内部控制含义

事业单位内部控制，简单而言，是指事业单位为保障经济活动的有序开展，通过制定制度、执行程序、实施措施等对经济活动的风险进行防范和管控。事业单位加强内部控制管理，建立健全内部控制体系，是贯彻中央精神和“八项规定”的有效举措，能强化对权力运用的监督，通过相应的内控防范机制，减少贪污腐败问题的发生，提高科学管理能力。

（二）事业单位内部控制的目标和特点

任何组织都存在内部控制工作，对于事业单位而言，内部控制更加复杂，除了满足单位内部管理要求，还涉及民生。事业单位运行目的主要是为实现自身社会价值、提供社会服务，所以，内控优化主要是为了保障公共服务水平、不断降低政府成本和风险，帮助事业单位更好地履行社会职责，实现绩效目标。

事业单位内部控制主要有以下特点：一是事业单位内部控制要素多，涉及事业单位运行的方方面面，从业务活动层面来看，更多的是政府经济活动，如预算管理、收支管理、政府采购、国有资产管理、项目建设管理、合同管理等；从单位层面来看，包括单位组织构建、职能设置、业务管理流程、内部监督等。二是事业单位内部控制的目标是更好地提供社会公共服务，事业单位在开展内部控制时，需要关注五个重点，分别是符合程序、保障资产安全、财务信息准确、加强腐败防范、提高工作效率，这与企业内部控制存在很大区别，事业单位对防范腐败舞弊等问题看得更重，更注重社会效益。三是事业单位内部控制具有明显的政治意义。由于事业单位性质的特殊性，其内部控制改革和完善的过程也更加复杂，内部控制的成效直接关系着社会资源的分配，也影响国家政府公信力建设，对社会稳定具有重要政治意义。

（三）事业单位内部控制原则

在事业单位内部控制体系建设中，需要遵循五大原则：一是全面性原则。内部控制要贯彻事业单位经济运行全过程，从决策、执行到监督，要覆盖到事业单位各项业务，一旦某个业务环节没有发挥作用，将直接影响整体工作。二是重要性原则。事业单位内部控制要在全面控制的基础上，对重要业务和高风险领域进行重点关注。由于每个事业单位行业规模不一，内部控制制度借鉴性不强，必须结合自身实际情况，有重点地进行内部控制防范。三是制衡性原则。事业单位必须对治理结构和权责设置进行优化，形成相互监督、相互制约的局面，合理分配权力，加强风险防范，在管理安全的情况下，提高业务效率。四是适应性原则。事业单位内部控制制度和措施不是一成不变的，它需要随单位发展规模变化、业务范围变化等进行调整，对于别人内部控制模式可以参考，但不能克隆。五是成本效益原则。尽管事业单位资金主要来源于财政拨款，但对于业务开展，任何的理性决策都是在成本小于效益的基础上确定的。特别是随着事业单位改革深化，部分事业单位经营性效益在资金来源中的比例开始上升，现行政府会计准则制度规定了事业单位成本核算基本指引，对开展成本核算工作的事业单位提出成本控制的具体要求，因此事业单位必须在内部控制建设中，关注和重视成本效益原则。

二、事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制认识不清晰

首先，内部控制管理不全面。当前，事业单位资金来源大部分依然来源于财政拨款，在业务开展时更多的是关注业务完成情况及资金使用进度，对成本效益重视不足。因此，在整个内部控制管理中，事业单位往往只重视预算管理等部分业务层面的内部控制，忽略了其他方面的内部控制管理，另外，不少事业单位还存在无法区分内部控制管理、风险评估和内部监督评价的情况，以上都不利于内部控制全面性和系统性建设。其次，内控管理领导责任未落实，部分事业单位管理者和领导工作重点主要集中于公共社会服务上，对于内部控制直接交由相关人员负责，认为事业单位内部控制管理就是按照流程办事即可，导致内部控制僵硬、执行流于形式。最后，事业单位员工对内部控制认识不足，认为内部控制与自身关系不大，在经济业务活动开展过程中，存在和内部控制管理脱离的问题。

（二）单位内部控制制度不完善

尽管我国早在2014年便颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，规范事业单位内部管理工作，但在落实规范的过程中，依然存在很多问题。首先，由于我国经济发展迅速，事业单位机构职能、业务范围不断调整，很多事业单位原先建立的内部控制制度不能及时有效的满足单位现有需求，无法达到内控实际目标。同时，现阶段部分单位职员管理理念受传统影响，没有及时更新知识储备，未及时研究新常态经济环境下事业单位运行出现的风险和管理漏洞，内部管理能力不足，无法根据单位实际情况修订合适的内部控制制度。其次，近几年在审计监督巡视全覆盖的背景下，事业单位通过自查或专项检查，已逐渐补充完善内部管理制度建设，但仍存在为应付整改而制定、制度执行程度低、新旧制度之间不衔接、形成制度孤岛等问题。

（三）组织架构设置无法满足内控要求

一些事业单位组织架构不健全、设计不合理或存在部门职权分配不恰当的问题，内部控制管理工作也没有一个专门的管理部门或专职岗位负责，而是交给财务部门，仅依托财务会计管理来负责内部控制工作。这个机制使事业单位不能准确把握业务全流程，往往忽略政府采购、合同管理、资产监管等环节的内控管理。

另外，一些单位受组织架构和人员编制数量限制，关键岗位、关键业务环节没有实施不相容岗位分离机制，导致内部管理无法相互制约，容易引起权力失衡问题。

（四）风险评估制度执行力不强

首先，很多事业单位管理者风险意识薄弱，认为事业单位和企业相比，经营活动少，受市场波动影响小，所以没有什么经营风险，导致事业单位内部普遍缺乏风险意识，但除了经营风险，政治风险和社会风险也普遍存在事业单位中。一些事业单位缺乏完善的风险评估制度，职员没有遵守制度的自觉性，在提供公共服务时，质量较低，还可能存在着滥用职权等腐败行为。其次，单位内部没有建立风险控制制度，没有相关风险预警、识别、评估和分析机制，风险控制点不清晰，导致事业单位在面对内部控制风险时处于被动地位，只有风险发生后，才会采取措施，造成了单位风险损失，严重降低了事业单位社会形象，不利于单位社会职能的履行。

（五）内部控制监督评价缺失

事业单位内部控制管理有一重要内容便是对内部控制的建立和实施情况进行内部监督检查和自我评价，即内部控制监督评价制度的建立与运行。目前，大部分事业单位内部控制监督不到位，约束力不强。首先，内部控制监督制度不健全，缺乏必要的考核评估机制。一些事业单位内部监督流于形式，奖惩力度根据领导主观意识决定，没有一套标准。同时，在考核奖励上，内部控制考核情况在职工绩效中占比低，很难调动职工内部控制执行积极性。其次，内部审计部门能力不足，不能有效满足事业单位监督要求，还有一些事业单位没设立内审机构或专岗，无法独立开展内部控制监督工作。外部监督往往无法主动发挥作用，外部审计机构必须具备较强的业务能力，了解事业单位业务流程和市场实际数据。但当前大部分外部审计人员仅具备一定的审计监督知识，对事业单位的行业特点、业务情况不熟悉，一些业务风险和业务数据无法真实有效查明，无法洞悉风险形成的深层次原因，检查结果流于制度规定表面，从而导致内控监督效果不佳。

三、完善事业单位内部控制的建议

（一）加强内部控制认识，提高内控意识

在《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确规定，事业单位内部控制的建立健全和有效实施必须由相关责任人负责。因此，单位领导的责任意识和态度对内部控制顺利实施具有重要作用。对此，事业单位管理层首先要形成对内部控制的系统认识，发挥其骨干作用。其次，可通过定期举办内部控制交流研讨会，学习内部控制相关知识，强化全体职工对内部控制制度的认识，重视内部控制管理。最后，基层管理人员要转变工作思路，不仅仅需要落实业务，也要在业务经营中，遵守内部控制制度，降低单位风险，从而在内部形成良好内部控制氛围。

（二）健全内部控制制度，形成制度管理长效作用

内部控制制度是事业单位内部控制工作开展的前提和保障。首先，事业单位应及时掌握相关政策法规的变化，根据单位自身实际情况，综合评判各方面已有的内部管理制度，查缺补漏，形成制度体系。其次，由于各项制度的建立或修订存在一定时间差，制度之间要考虑衔接问题，各事业单位应打通制度信息孤岛，形成完整的控制链条。最后，要建立动态的制度体系，内部控制制度不能僵化，事业单位要根据业务变化和行业市场变化，研判重点风险，及时补充调整制度，让内部控制制度管理持续发挥作用，形成长效机制。

（三）优化组织架构，明确岗位职责

一是要优化组织架构，调整分配好事业单位各部门之间的权利义务，从单位层面做好内控管理规划，搭建好事业单位内部控制框架，通过优化组织架构来防止腐败滋生；二是要明确内部控制各岗位职责，特别是人员数量较少的事业单位，更要注意授权审批机制和不相容岗位的设置，通过不同岗位的职责设置来达到相互监督制衡的目的；三是要优化内部控制业务管理流程，相关业务可通过设置标准化工作手册等方式来减少不同环节衔接过程中的风险疏漏，在业务实际执行层面化解风险，同时提高工作效率，防止权利串通。

（四）加强风险评估制度，降低单位管理风险

首先，事业单位要提高相关人员风险意识，加强对风险管理的认识，形成业务开展与风险评估同时进行的机制。其次，要建立健全风险评估制度，当前，事业单位主要存在着重大决策风险、廉政风险、财务管理风险、收支风险、资金管理风险、采购风险等。对此，事业单位可以分类划分来确定风险等级，制定防范机制，从而有效提高风险预警作用，降低风险所造成的损失。最后，事业单位要组建风险评估小组，委派专业人员对内部控制风险进行目标设置、风险识别、分析、应对等工作管理，完善风险评估体系。

（五）提高监督审计人员综合水平，完善奖惩机制

当前，我国大部分事业单位内部审计工作是由财务人员负责，但实际上，审计机构要独立于财务部门之外，才能有效发挥审计作用，监督财务工作和内部控制制度执行情况。因此，事业单位首先要优化审计机构，明确审计职责、内容和审计流程。其次，要提高审计人员综合水平，通过定期举办业务交流会，增强审计人员对单位业务情况的了解。通过审计机构的完善和审计人员素质的提高，有效保障事业单位内部控制监督工作的开展。最后，事业单位要完善奖惩机制，提高内部控制评估结果在绩效考核中的比例，并把内部控制管理情况纳入职工晋升考核中去，从而提高职工对内部控制的重视，积极主动地落实内部控制制度。

结语

总之，事业单位科学地进行内部控制管理是大势所趋，也是事业单位深化改革的重要举措，事业单位所有职员要引起重视，形成由上而下、上下畅通的管理氛围，为内部控制的实施奠定基础。事业单位要结合自身实际情况，优化组织架构和权责分配，根据相关法律法规，完善内部控制管理制度，落实内部控制执行，强化内部控制监督，建立风险评估机制，补足现有短板。通过内部控制管理，加强事业单位腐败防范，约束制衡内部权力，从而使事业单位在新常态经济环境下实现健康持续发展，履行好社会职责，服务好人民。