全面推进预算管理一体化改革

◎文/调研组

党的十九大从全局和战略的高度强调加快建立现代财政制度， 对预算制度建设提出了新的更高要求。

2019 年6 月，财政部党组审议通过了 《财政核心业务一体化系统实施方案》，做出了积极推进预算管理一体化建设， 运用信息化手段全面深化预算制度改革的决策部署。总体工作思路是：财政部组织制定全国统一的 《预算管理一体化规范》 和系统技术标准， 各地由省级财政部门统一按照 《预算管理一体化规范》 和系统技术标准建设一体化系统， 将市县级预算数据集中到省级财政，并与财政部联网对接， 通过嵌入系统的控制规则规范预算管理和硬化预算约束，为深化预算制度改革提供基础保障。

一、预算管理一体化改革的主要思路

（一）全面综合编制预算

推进全口径政府预算管理，加强部门综合预算管理，各部门、 各单位的财政拨款收支、事业收支、事业单位经营收支和其他收支等各项收支全部列入部门预算统一编制， 不得在预算以外列收列支， 进一步提高部门预算的完整性和各类资金的统筹能力。

（二）规范统一业务流程

规范和统一各级预算管理业务流程、管理要素和控制规则， 并嵌入预算管理一体化系统统一实施，实现政府预算、部门预算、单位预算之间以及上下级预算之间的业务环节无缝衔接和有效控制，预算管理全流程合法合规。

（三）预算信息公开透明

将预算项目作为预算管理基本单元， 项目库实时记录和动态反映预算项目储备、 实施到结束全过程的预算管理信息， 实现项目全生命周期管理， 提高预算管理透明度。 严格按照国家保密法律法规合理确定涉密预决算信息范围， 除涉及国家秘密外， 预算项目预决算信息依法依规报送各级人大和向社会公开， 全面接受立法机关和社会监督。

（四）支出标准科学合理

依据财政部门在系统中设置的支出标准编制项目预算， 没有支出标准的要提出测算项目预算的暂定标准并逐步形成制度办法，构建形成覆盖各类预算支出的标准体系，更好发挥标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。

（五）预算执行约束有力

切实硬化预算约束，依据经批准的预算生成预算指标账， 采用会计复式记账法记录和反映预算指标在预算管理各业务环节的来源、增减和状态， 强化预算指标对执行的约束， 真正做到各级政府、各部门、各单位的支出以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

二、天津市预算管理一体化改革的进展情况

（一）基础信息管理

主要规范单位信息、人员信息、资产信息、地方政府债务信息、支出标准、绩效指标、政府收支分类科目、会计科目、 政府非税收入项目信息、政府采购基础信息、账户信息、 财政区划等基础信息的具体内容、 管理流程和规则等。 预算管理各环节使用的基础信息集中管理， 保证一体化系统中基础信息来源的一致性，便于统一控制管理。

（二）项目库管理

主要明确项目库管理框架， 规范预算项目的分类以及各类项目的管理流程、管理规则和管理要素等。 项目库常态化开展项目储备工作， 预算编制时从预算储备项目中选取项目按顺序安排， 项目实施过程中要动态记录和反映项目预算下达、预算调整调剂、 预算执行等情况， 项目结束和终止时要予以标记。 预算项目按照支出性质和用途分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目。人员类项目支出、运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的基本支出；特定目标类项目支出、运转类项目中的其他运转类项目支出对应部门预算中的项目支出。人员类项目、运转类项目中的公用经费项目根据部门和单位有关基础信息测算， 直接纳入项目库作为预算储备项目； 特定目标类项目、 运转类项目中的其他运转类项目由部门和单位提前研究谋划， 经财政部门审核通过后作为预算储备项目。

（三）预算编制

主要规范政府预算、部门预算、 单位预算的编制原则、编制内容、管理流程和规则。 政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算。 一般公共预算支出总额控制一般公共预算安排的本级部门预算支出、 转移支付预算支出和预备费规模。 政府预算项目原则上和部门预算项目、 转移支付项目保持一致， 暂无法分解到具体实施项目、实施单位、地区， 编入财政待分配项目并在执行中细化分解， 保证落实到具体实施项目、 实施单位、地区。各级财政要按规定提前下达转移支付预计数，下级编制转移支付预算时，原则上按照上级提前下达的预计数编列转移支付预算收入。 部门预算反映安排给本部门及其所属各单位的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、 财政专户管理资金和单位资金。 企业和执行企业会计制度的事业单位， 原则上只编制财政拨款收支预算。 各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成，除应急、救灾等事项外， 部门不得代编应由所属单位实施的预算项目。

（四）预算执行

预算执行中， 上下级政府间的转移支付预算下达、上解， 可不作为预算调整事项， 暂由财政部门按照预算调剂事项处理。 严格预算指标对资金支付的控制， 同时简化整合资金支付流程，构建高效的资金支付机制。 单位在系统中向财政部门申请支付， 财政部门按照项目预算指标账控制支付， 系统对预算指标账控制要素及支付涉及的政府采购合同（协议）等相关信息自动校验通过后， 将支付凭证发送代理银行直接办理支付。 财政部门通过系统从单位会计账、单位实有资金账户开户银行或财政代管资金财政专户开户银行获取单位资金实际收入数据，用于加强收入管理。单位资金支付依据单位资金支出预算在系统中向财政部门申请支付， 支付申请通过预算指标账校验后发送开户银行办理支付， 保证单位资金支出严格按照预算执行。

三、存在问题及成因

（一）指标账功能暂未生效

为真正将制度与信息系统深度融合， 财政部设定了预算管理指标账的控制规则，要求“有支必有收，收支必相等”， 如不符合上述原则， 则所有指标均无法形成实际支出。也就是说，所有支出必须有收入作为资金来源， 这就从源头上杜绝了暂付款这一可能脱离人大监管的事项出现， 进一步规范了年度收支预算管理。 但从目前情况看， 预算指标账功能还在进一步研发过程中，主要因为财政部关于暂付款管理的制度规定尚未废止。 杜绝暂付款虽然可以规范预算管理， 却也彻底取消了地方政府预算的灵活性， 宽严之间的度需要进一步权衡。

（二）跟踪追溯功能尚不健全

目前， 一体化系统改革尚未推进到建立跟踪追溯功能的阶段。按照原有设想，一体化系统应做到对每一笔财政支出追踪至具体的收款人和收款单位， 并对资金使用绩效进行全程监控。 但上述功能涉及银行账户管理、基层应用接口开发、 物联网与信息实时交互功能升级等多项重大改革， 目前来看技术难度较大， 所需时间和人力物力较多， 需要进一步推动统筹协调配合。

（三）支出标准设定难度大

我国各级财政的支出标准， 主要着眼于人员公用经费， 对项目支出标准体系建立的重视程度和探索相对较少， 主要原因是技术难度相对较大。 不同行业、 不同地域、不同时间维度下，即使同一项目的支出标准也会发生很大变化， 加上政府职能相对宽泛， 涉及行业和领域较多，项目构成极为复杂。如要设立相对科学的项目支出标准， 则需要下大力气进行调研和工作分析， 也需要时间和数据的积累。

（四）系统本身还存在一定技术缺陷

我国预算管理一体化系统主要依托河北省、 海南省既有软件进行开发升级，这两套软件与其他省市差异极大， 必然会带来使用者不适应的问题。近期，财政部已逐步开展web 版系统升级工作，目前预算基础信息、项目库和预算编制、 预算批复与调剂模块已经完成上线。 该新版系统在操作习惯、 数据表样、流程设计、模块衔接等方面与原有版本又有一定不同，必将带来很多系统操作、软件漏洞、 流程设计方面的问题。

四、解决问题的建议与对策

（一）建立切实生效的指标账控制功能

推动从制度源头上废止目前关于暂付款的规定，真正将我国的支出预算规范为“收付实现制”， 实行严格的现金流管理， 做到有收入才有支出， 每一笔支出都有切实的资金来源， 真正杜绝消耗国库间歇库款和历史存量资金安排不规范支出的问题。强化各级人大监控，将暂付款列为重点监控问题，切实保障每一笔支出都需要经过人大审议， 将人民对财政的监督权落到实处。

（二）全面强化跟踪追溯功能

严格落实财政部一体化业务规范要求， 对接各级编办和组织机构管理部门，将各部门所属的原自收自支事业单位全部纳入一体化系统审核范围， 真正将部门所有收支汇编纳入部门预算，为下一步统筹管理单位资金打好基础。 按照中央下达转移支付模式， 做好省级转移支付指标下达和提前告知工作， 重点测试省级转移支付与区级财政连通和追溯功能， 督促各地市将省级转移支付指标及时分解下达。 同时， 尝试通过一体化系统汇总各地市预算数据， 逐步实现系统自动汇编全省乃至全国预算， 进一步提高汇编预算准确性。 建立绩效监控机制， 预算执行模块不仅仅反映资金支出情况， 还要反映项目实时绩效。 将资金运转与项目执行情况建立信息交互，依托物联网、大数据等信息平台， 提高信息反馈的真实性和有效性。 强化资金流动监管， 对每一笔财政支出追踪至最终的用款人， 定期抽查复核， 最大程度压缩寻租空间。

（三）逐步探索设置项目支出标准

采用稳扎稳打的方式，一方面依托一体化系统积累数据，统筹整合预算编制、预算执行的各项数据， 并与不同项目类型建立关联关系，为今后探索建立分行业、分地区项目支出标准体系奠定数据基础。同时，选取一些延续性项目、 历史基础较好的项目、管理水平较高的项目，综合分析近几年的财务活动和项目执行情况， 先尝试在基础设施建设、信息化建设、办公用房建设、 文体活动等领域先出台一部分项目支出标准， 形成良好的示范效应和拉动作用。

（四）不断提升一体化系统信息化水平

从目前情况看， 一体化系统的报表查询模块尚不完善， 将对编制各级支出预算明细表产生较大影响。 应与软件开发人员积极沟通，结合个性化需求，选准数据源，实施压力测试， 确保基础用表数据的全面性和准确性。同时， 针对目前系统运转中存在的技术障碍和bug 问题， 从业务和技术两方面逐项解决， 最大限度地提升系统运转流畅度， 简化系统操作， 提升使用体验和系统运转效率。

（五）加大一体化改革培训力度

结合一体化系统web 版升级进度以及推动预算批复与调剂、 预算执行模块全面上线的工作安排， 继续选取国家会计学院为培训基地，组织相关部门和单位财政业务骨干进行培训， 为后续工作的开展奠定基础。