审计全覆盖背景下基层审计机关财政审计面临的困难与对策

黄 尧

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、引言

党的十八届四中全会将审计全覆盖写入政府文件中，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，首次将审计监督纳入党和国家监督体系中，作为全面依法治国重要的组成部分。审计全覆盖要求“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里” ，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，强调消除审计视野的盲区，对审计内容和审计范围做出了更高的要求。审计全覆盖要求各级审计机关对更多党和国家政府关注的问题覆盖审计工作，因此需要各级审计机关建立相适应的工作流程和机制，但是增加的工作内容需要投入更多的审计资源，这尤其给基层审计机关带来了新的工作困难与挑战。基层审计机关作为政府审计中坚力量的一环，响应国家号召，而财政审计又是政府审计中重要的一环，对本级政府的治理有重要的监督意义。因此，基层审计机关加强财政审计工作，优化财政审计策略，对依法治国有着重要的现实意义。

二、文献综述

付忠伟等认为审计“全覆盖” ，从审计客体上讲，就是对审计对象的一种多层次、多形式、多目标的“全覆盖”。其中，重点审计对象的“全覆盖”，既是审计“全覆盖”理念的核心，也是审计“全覆盖” 实践的重中之重。严畅认为要实现国家审计监督全覆盖，就是要在审计机关职责权限范围内，将所有公共资金、国有资产、国有资源管理都在审计监督下，不留监督盲区和死角，做到对审计对象的全覆盖。李世强指出为实现审计全覆盖，需要从“深度、计划、重点、无盲区、无死角、无遗漏”六个角度完善审计工作，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。邓楚瑶研究了审计机关在贯彻审计全覆盖要求中遇到的困境，指出了审计全覆盖与审计资源、审计深度、审计技术、审计质量与审计风险的矛盾，提出了政府审计为主体、内部审计为基础、社会审计为补充的审计模式作为解决方案。为解决目前基层审计机关财政审计困难，陈骏等认为应当创新审计方法，提升审计能力和审计效率，缓解审计全覆盖与审计工作之间的矛盾。崔湛蓝认为可以通过大数据审计方法推进基层审计机关财政工作。蒋大鸣等认为基层财政审计一部分困难根源在于缺乏独立性，尤其是在“同级审”的审计工作中，为此提出应当提升财政审计地位，以“协同论”开展审计工作。吴春生等从审计执法的角度试图解决财政审计面临的突出问题，强调建立统一的审计机关上下联动机制，整合审计资源。

以上研究者从不同角度研究了财政审计在审计全覆盖下面临的困境和对策，得到了相应的研究成果，然而对于基层审计机关在实际开展审计工作中的帮助较少，不能完全贴近现实审计工作。

三、审计全覆盖对基层审计机关财政审计的新要求

(一)审计内容上的扩大

对于财政专项资金做到应审必审，推动民生项目和大额资金项目上的审计全覆盖。基层审计机关应在所有党和政府关心的项目上进行审计监督，避免财政资金上的使用浪费和违规使用。基层审计机关还应当了解重大民生项目和相关政策落实情况，提高财政资金使用的效益性，维护好社会和人民的利益。

(二)审计深度上的深化

市级财政预算在正常工作下，需要向二、三级预算单位延伸。基层审计机关应关注到街道一级财政运行状况，扩大审计覆盖面，寻找财政支出缺口原因，关注各级政府财政收入组成比例，了解收支平衡风险和固定资产流失情况，以避免财政资金缺口进一步扩大。

(三)审计质量上的提高

财政审计中经常会出现“年年审，年年同样问题”的屡审屡犯的现象，这证明了实际工作中审计执行的不到位和审计质量低下。审计机关在财政审计上应发现更多重点问题，深入了解其成因，提出切实有效的解决办法。基层审计机关在实际工作中需要提高审计质量，做出更高质量的审计报告，以在向政府和人大报告中发挥更大的监督作用。

四、审计全覆盖下基层审计机关财政审计面临的困难

(一)审计内容上的扩大与审计工作现状矛盾

1.审计全覆盖下，基层审计机关面临更多的审计资源消耗。审计全覆盖对审计计划在数量的角度上有更高的要求，数量上的要求在于两个方面，第一个方面是审计频次的增加，在重点领域重点项目上，做到在编制中长期审计项目规划和年度计划时，既要突出年度审计重点，又要保证在一定周期内实现全覆盖。第二个方面是审计内容上的扩大，财政审计除了基础的审计业务外需要对政府民生财政工程和重大民生财政政策落实情况付出更多的关注。在教育、养老、就业、残疾人保障等重大民生项目上，基层审计机关需要与各级政府工作人员进行充分的审计沟通，观看绘制的各类统计表，检查相关财政支出和国库支出的原始凭证，了解项目人员规模、项目资金缺口、项目收支平衡状况、在建工程项目等，对取得的审计证据充分研究，得出审计结论。在审计全覆盖下，力求做到应审必审，因为无法有效简化相关步骤，这些工作都需要消耗审计人员大量的时间和精力，然而基层审计机关人员数量不足成为较为普遍的现象，同时每年计划招人数量较少，因此审计内容上的扩大与目前基层审计机关所拥有的审计资源产生了矛盾。政府财政项目往往具有更高的保密性，这一点影响了社会审计和专家审计的介入力度，从而使得更多的工作内容比例由基层审计机关人员承担，无形中加大了基层审计机关自身的审计资源的消耗。

2.审计全覆盖下审计内容上的扩大对审计人员提出了更高要求。财政资金专项审计项目内容、种类和数量在不断地扩充，各类财政项目具有本身的一般性和与当地状况结合的特殊性，这些需要审计人员掌握更多的相关知识和经验才能做出正确的审计判断，否则因为业务不熟悉，容易忽略报表中隐藏的问题，影响审计的结果。财政审计中数字化的审计证据比例越来越多，这些对审计人员审计方法的更新提出了要求。

(二)审计深度上的深化与审计工作现状矛盾

审计全覆盖下，市级财政审计向区县和街道延伸，使得审计人员在财政审计中需要与更多的工作人员进行审计沟通。在审计工作中，审计人员一般会入驻办事处与财务人员进行先期审计沟通，要求提供相应的审计证据，然而在同级审中，因为沟通的不足或者内部其他因素，财务人员在准备审计证据中会让审计人员等待而消耗大量的时间，因为审计独立性和执法力度问题，工作人员配合度无法得到有效保证，甚至无法提供足够且有效的审计证据，这些加大了审计人员的工作难度，阻碍了审计工作的效率进程。财政部门和审计机关都被本级政府领导，两者目的都是提高财政资金使用效率和避免浪费，保证财政资金的正确使用，然而在实际工作中，财政部门工作人员总觉得审计人员是在监督他们，是为了找“麻烦”，因此无形中认为两者处于对立面，影响了审计效率和审计效果。各级政府有相应的财政政策思路，财务部门可能会为遮盖一些争议内容，在与审计人员合作中含糊不清，因此增加了审计工作的困难和工作量。

(三)审计质量上的提高与审计工作现状矛盾

审计机关作为同级政府的一部分，独立性受到了影响。基层审计机关在取得审计证据单时需要部门负责人签字盖章，若无法得到盖章则不能及时完成审计取证单。基层审计机关的审计报告需要得到当地政府的首肯后才能完成，因此不利于政府部门的部分审计成果的公布，所以在修改完审计报告后，即使发现了相关问题，也无法进行充分的披露和提出整改意见，这些由当前审计体制决定。因此容易形成“屡审屡犯” 的情况。此外，当前的审计工作环境要求审计人员在完成问题发现外，还要提出相应有效的整改意见，然而审计人员工作能力有限，对复杂的审计整改意见往往得不出有效的成果，因此部分问题只能放过，从而寻找一些容易写、发现问题和提出整改意见的老大难问题，进而浪费了大量审计资源，也影响到了审计质量，最终使得审计监督效果大打折扣。

五、审计全覆盖下基层审计机关财政审计对策

(一)整合、扩大审计资源，提升审计效率

由于审计报告制度和计划，审计任务往往会在短时间内堆积，而空余时间审计人员往往在整理报告中度过，因此审计工作强度往往每年在各个时间点有一定的规律性，因此基层审计机关可以在工作繁忙的时期从街道办事处抽调人员解决困境，缓解审计压力。基层审计机关还可以利用好社会审计力量，积极与事务所和外部专家合作，扩大审计资源，丰富审计主体。除此之外，基层审计机关应向相关部门申请、保障审计经费，招收更多审计人员以面对审计全覆盖背景下对审计资源的高消耗局面。除了整合、扩大审计资源外，还可以通过提升审计效率以增加审计工作能力。提升审计效率可以从内外两个角度来完成，对内就是提高审计人员的工作效率，通过学习新的审计方法，掌握数据式审计流程，应用数据式审计思维逻辑，高效地发现问题，制订审计计划。审计人员还应该充分学习各类型业务，熟练掌握相关业务流程和工作方法，避免在工作中走弯路带来不必要的工作麻烦。审计人员还应更新审计思维，对社会发展过程中伴随出现的新财政项目和旧财政项目状况新变化需要有一个更好的了解。对外就是加强审计沟通，建立完善的工作流程和审计工作清单，减少与外部不必要的时间浪费。

(二)拓宽审计视野，做好“上下”审计机关联动

拓宽审计视野就是要把握住财政审计的重点内容。当前经济形势和政府审计发展现状下，我国的政府审计逐渐从合规性审计向绩效性审计发展，财政项目的合规性使用是基础，但是在财务人员的业务水平不断提升的现状下，审计人员发现的合规性问题越来越少，为了提升审计质量和审计运用结果水平，我们必须拓宽审计视野，确定好审计重点，不仅要做好对税收收支的监督，还应该做好对非税收收支的关注和转移支付。我们对财政资金的合规性关注应该向效益性关注逐步转移。为了确定好审计内容和审计重点，基层审计机关在制订审计计划前，可以与上级审计机关充分沟通和协调，做到工作联动和同步，征询上级审计机关对本级财政审计计划的意见和建议，争取上级机关对部分财政审计项目做出业务指导和业务授权，方便基层审计机关把握审计方向，提升审计执法力度。做好上下级审计人员互通工作，基层审计人员在帮助上级审计机关财政工作的同时更好地了解国家和省市当前财政政策和审计思路，帮助本级审计机关更精准地确定审计重点，制订更加完善的审计计划。上级审计人员在帮助本级基层审计机关财政审计工作时，也能及时调整审计方向，减少无效的审计行为和无效的审计成果。

(三)做好审计先期协调工作和审计沟通工作

基层审计工作在开展深化财政审计工作中，与区、县、街道办事处人员应做好先期准备工作，提前制定好审计计划与需求文件清单，列好询问人员名单和询问内容，做到入驻即能开展工作，减少等待的时间，也尽可能避免工作人员匆忙之间无法提供足够的审计材料。在审计沟通中应该尽可能地讲述审计人员的工作目的，避免误会和矛盾的产生。对于审计重点项目，基层审计人员可以向上级审计机关或者政府征求通知书，以加大审计人员的执法力度，更好地让相关财务人员了解审计目的。审计人员应当在常规审计工作外做好协同工作，让财务人员感受到双方是在共同完成一件事情，目的都是让政府部门正确使用财政资金，同时强调好审计工作的重要性，避免财务人员对审计人员有过多隐瞒。

(四)制订科学的审计计划，确定各级单位预算审计重点，重点项目从下向上调查

审计机关应该科学统筹审计项目，对审计力量较为薄弱的基层审计机关更应如此。审计机关在确定审计对象时，应该根据党和国家的关注重点和当前区域经济状况确定重点审计项目和非重点审计项目，并且审计周期内定时进行动态调整审计重点以及时适应当前环境。基层审计机关对非重点审计单位可以五年一查，但是对重点审计项目就要一年一查，这其中对金额较大、受补贴数额较多、频次较频繁、财政收支不平衡程度较高的项目，应当重点调查，并且从下往上调查。财政项目问题可能会在一级一级向上的过程中被其他项目所掩盖，审计人员应当从关键项目入手，关注好部门、单位的基站，做到从下往上调查。往往一个掩盖较好的问题从下往上看一览无余，有时候审计人员可以在底层调查的时候发现某个项目财务管理的混乱不堪，遍地小金库，甚至上下串联相瞒的乱象。在做好相关调查工作后再与相关工作人员进行审计工作就能更容易发现问题，找出工作人员提供审计材料的真实性和有效性。除此之外，还可以征询非财政项目系统内的相关工作人员，询问其关于某财政项目对现状的认知水平，从而打开突破口和审计视野。

(五)提升审计独立性，提高财政审计地位

审计应当归属于立法还是行政各学者意见不同，划在哪一类政治权力下有利于审计工作的争论持续不停，但毫无疑问的是，在其他因素不变下，审计独立性越高，审计的力量就越大，因此在政府审计体制短期内不能发生彻底改变的现状下，基层审计机关可以积极地向人大靠拢，提升审计的独立性，请求人大部门对审计报告做出决议，要求政府提交审计整改结果报告，从而强化财政审计监督能力和监督地位。在提高财政审计地位上，基层审计机关可以积极地与政府财政部门合作，指导建立健全完善的内部控制制度，细化与审计工作相关的工作流程，提升基层审计部门对财务部门的影响力和互通水平，从而在审计工作中消减不必要的工作摩擦，同时也能让审计部门对政府财政情况有一个更深入的了解。基层审计机关还可以把专项审计工作和财政审计工作结合，一方面提升审计工作效率，同一个时间办多件事，对政府财政也能有一个更全面的了解，从而更加容易发现问题所在，也能更好地针对性提出整改意见，提升审计结果的质量。基层审计机关可以与人大和政府相关部门合作，征询他们关心的要点内容，从而指导审计工作的展开。此外，基层审计机关可以在范围内适当调整自身审计制度，例如建立审计事后跟踪制度，积极与纪检部门合作，共同调查部门和单位的项目开展情况和整改进度，增强审计人员的执法力度和审计成果的运用。

六、结语

全面依法治国背景下，审计全覆盖的提出为政府审计带来了新的要求，这些为基层审计机关在财政审计工作中带来了新的挑战。做好财政审计工作关系着国家和社会经济的平稳健康发展，基层审计机关应当做好审计监督工作，做好各级政府的“经济顾问” ，完善财政审计工作，提升审计工作效率，提高审计工作成果，切实助力党和国家依法治国。