现代化治理格局下健全乡村治理体系的逻辑与推进思路——基于河南省的实践审视

李三辉 曹 梦

（1.河南省社会科学院，河南 郑州 451464；2.中建七局安装工程有限公司，河南 郑州 450000）

0 引言

社会治理是国家治理的重要领域，而作为社会治理重心与重点的乡村治理则是国家治理的基石。一直以来，加强乡村社会治理始终是各级党委和政府的重点工作。2021年，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，更是直接为新的历史条件下加强和改进城乡基层治理提供了纲领遵循，意义重大。

1 健全乡村治理体系的内在逻辑

1.1 健全乡村治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义

长期以来，党中央高度重视乡村治理工作。尤其是党的十八大以来，乡村社会治理作为一项重要工作被摆在了突出位置，党和国家多次重要会议就推进乡村社会治理提出了意见或下发了文件，各级党委和政府也将乡村社会治理作为重点事项常抓推进。2019年，党的十九届四中全会专门研究了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大问题。2021年，中共中央、国务院又专门围绕“城乡基层治理现代化建设”印发了纲领性意见文件。在新的历史条件下，抓好乡村治理体系建设、推进乡村治理现代化，是事关夯实党长期执政的基层基础、确保人民安居乐业、维持国家长治久安的重大问题。从国家治理基本内容和实践操作来看，城乡基层治理无疑是核心组成部分，治国理政的重点和难点在基层，治理创新完善的突破点也集中在基层，同时国家治理效能、社会治理效果的真实呈现也在基层。因此，进一步加强和改进乡村治理，实现乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化大局的题中之义。而乡村治理现代化的一个重要方面就是结合社会实践变化不断完善乡村治理体系、优化乡村治理机制，从而提升乡村社会治理成效。

1.2 健全乡村治理体系是全面建设社会主义现代化国家的必然选择

当前，我国已迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程。在这个历史方位的标定下，现代化国家图景是全面的现代化，是基层建设发展提质增效、短板补齐的现代化。基层强则国家强，没有城乡基层的现代化，就难以真正实现国家整体层面现代化。站在伟大历史进程交汇点上，加强和改进乡村治理、健全乡村治理体系、提升乡村治理能力，是维护社会秩序安全与国家和谐发展、推进社会主义现代化强国建设的关键一环。可以预见的是，不断完善乡村治理机制、提高乡村治理现代化水平、扩展乡村治理效能，将有助于更好地实现社会主义现代化远景目标。唯有基层稳固强大，基层治理有序安定，才能最大限度地保证社会和谐、运行有序、人民安居，才能为社会主义现代化强国建设构建良好的外部环境和基础保障。

1.3 健全乡村治理体系是保障人民群众美好生活向往日益实现的客观需要

基层是国家的“细胞”，基层单元越往下越接近民生实际，其治理成效直接影响人民群众生活质量。中央和地方都在着力推动社会治理重心向基层下移，其背后有基层社会治理现实矛盾与客观实际的需要，有基层量大面广的支撑国家治理基础的战略考量，更有基层治理运转与人民日常生活紧密相连的民本意识。随着新时代社会主要矛盾的深刻变化，如何在发展中平衡与保障人民群众日益增长的美好生活向往成为治国理政的核心主线，治国实践中考验的是基层治理成色，即在公共服务提供、发展成果共享、社会空间共建、生活品质提升上是否能适应人民群众的生活要求、满足人民群众的美好期待。而要达到此目标，运行于基层社会的治理体系必须适时依据社会实践形势变化做出调整，加快构建现代化基层治理体系，夯实人民群众畅享美好生活的治理基础，使民众在认同基层治理的同时增强获得感、幸福感、安全感。

2 健全乡村治理体系的河南省实践审视

从近些年来河南省的乡村治理实践来看，许多地方都在夯实乡村社会治理基础上下了很大力气，在推动社会治理重心向基层下移方面做了不少探索，在健全乡村治理体系上进行了创新实践，形成了一些成效凸显的乡村治理运行经验与治理样本。

2.1 优化乡村治理的政策体系

近年来，河南省认真贯彻落实党中央的决策部署，将加强和改进基层治理工作列为重点任务持续推进，围绕健全基层社会治理体系、完善基层社会治理格局出台了一系列政策文本意见。近年来，河南省委一号文件持续关注加强农村基层治理问题，结合贯彻落实《中国共产党农村工作条例》和《中国共产党农村基层组织工作条例》，始终坚持和加强党对乡村治理工作的领导，持续推进乡村治理体系建设。为有效推进社会治理重心向基层下移，河南省不断优化完善“两级政府、三级管理、四级网络”体制，2012年3月就确定了社会管理创新的试点区域，着力搭建网格化管理的长效机制。同时，河南省还积极落实依法治理、源头治理、系统治理理念，建立省、市、县三级矛盾化解机制，并于2014年11月出台《省委政法委、省综治委关于完善基层矛盾纠纷预防化解机制的指导意见》。2019年3月，河南省委、省政府正式印发了《中共河南省委、河南省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，对完善全省城乡社区治理作出了系统性谋划安排。2020年12月，中共河南省委全面依法治省委员会出台了《关于加强法治乡村建设的实施意见》，为河南省法治乡村建设工作进行了系统性部署。2022年3月，《河南省乡村振兴促进条例》正式施行，其中要求建立健全现代乡村社会治理体制，健全乡村社会治理体系。

2.2 实践运行：乡村治理样本涌现

考察河南省乡村治理的创新性做法，发现邓州市的“4+2”工作法无疑是知名度和影响力极高的典型代表。从其实施成效和后续发展看，“四议两公开”的决策程序在全省得到了推广，“4+2”工作法还获得了党和国家领导人的高度肯定和评价，“四议两公开”更是被写进了2010年中央一号文件，并明确提出要推广此经验做法以加强农村基层组织建设。为解决乡村治理中的“小微权力”影响民生的大问题，漯河市郾城区紧紧围绕河南省委提出的“基层四项基础制度”，制度化推进了厘权、履权、监权的“阳光三权”体系建设，强化了基层组织建设，促进了村级权力行使机制的规范化建设，深化了群众参与乡村治理的程度，完善了乡村社会治理体系。南阳市镇平县郝堂村在新农村建设中探索出了“政府主导、农民资源、专家协作、就地改造”的建设模式，其在集体经济发展、生态环境保护、乡村社会治理上都取得了显著成效，于2013年成为河南省唯一入选全国首批12个“美丽宜居村庄示范”名单，2014年又被原农业部列为全国“美丽乡村”首批创建试点乡村，形成了“郝堂经验”。

实际上，河南省许多地方都在基层组织建设融通社会治理上下了很大功夫，形成了一些党建引领下的基层治理经验做法。开封市自2018年以来主动适应社会结构的新变化和城市治理的新需求，把加强基层党的建设作为贯穿基层治理的一条红线，强力推进了“一中心四平台”建设，推动社会治理工作重心不断下移，促进了基层社会治理和服务群众水平的提升。洛阳市孟津县探索发展了党建引领“三治结合”的乡村治理体系，形成了“1+3+1”的乡村治理模式，以党支部建设筑牢了乡村治理的组织基础，以“三治结合”促进治理效能提升，以“为民服务入村行动”增强了社会活力和人民满意度。

3 现代化治理格局下健全乡村治理体系面临的问题

新形势下的基层治理工作，尤其是乡村治理现代化水平提升方面依然存在不少问题，还有很多改善空间，需要继续完善乡村治理机制，不断推动实现乡村治理有效。

3.1 乡村治理体系中的党组织治理主体建设薄弱，党组织引领社会治理的凝聚力和效能不足

一方面，部分基层党组织建设质量和水平较低，呈现出软弱涣散、组织建设不规范和党员管理无规章等问题。另一方面，部分相关人员对党建引领基层社会治理的思想认识不到位，没有从全局视野深刻理解“抓好党建就是最大政绩”，没有正确认识到基层党建在社会治理乃至国家治理中的重要地位，没有从政治上把握夯实执政基础、维护社会安定、保障服务人民的党建指向，存在将党建看作是“虚功”、非主业的现象。同时，基层党建和社会治理有机融合不够，存在党建和治理“两张皮”的现象，“悬浮”的党建很难真正融入乡村社会治理全域，加剧了基层党建工作的形式主义风险。

3.2 乡村治理体系中的社会组织参与社会治理存在内外制约，没有发挥出真正的效用

一方面，社会组织的培育机制尚不完善，虽然多地政府发布有支持社会组织发展的政策文件，但文件细化落实、试点操作培育的力度远远不足。另一方面，社会组织自身建设不力，力量弱小且分散，缺乏自主性和与政府组织平等合作的意识。同时，因欠缺专业人才队伍保障，影响了社会组织提供高质量、专业化服务。

3.3 乡村社会治理工作机制有待优化，治理主体职责边界模糊且存在缺位问题。

一方面，要解决好乡村社会治理中的组织体系建设不强的问题。当前基层党建工作在机制设计上还不够完善，权力控制的态势倾向比较明显。基层乡镇政府权责不统一的问题依然存在，公众和社会力量参与社会治理的渠道仍未通畅便捷，仍需不断健全共建、共治、共享治理格局中的公众参与机制。另一方面，从国内一些地区的乡村社会治理实践来看，治理体系中各类治理主体的职责定位仍需进一步厘清，党组织领导下的村（居）民组织、民众、市场及社会组织等参与社会治理的机制不健全。社区的过度行政化已成普遍现象，而承担过多非必要职能势必会导致其主要职能压缩或效果大打折扣。

4 现代化治理格局下不断健全乡村治理体系的对策

作为国家治理的一个重要内容，乡村社会治理是重点领域，也是难题集结领域。透过社会实践的历史演进可以发现，不论是中央精神要求，还是各地实践探索，始终强调不断健全乡村治理体系，因为只要乡村治理实践持续在推进、社会发展阶段持续在进阶，与之相对应的乡村治理体系就必须随之更新改善。具体来说，有以下3个方面的基础工作，需要在推进新时代乡村治理体系建设中去实践并着重做好。

4.1 持续强化党组织建设，不断提升乡村治理体系中的党组织治理引领力

中国共产党百年基层治理实践变革，百年城乡社会发展变迁，百年城乡治理成就跃进，如果要找寻其中最重要的成功秘籍，归纳总结其核心密码，必定集中指向于中国共产党的领导。顺利推进党和国家各项工作的根本保障也在于坚持党的全面领导地位不动摇。新时代，无论是开展治理行动，还是标定治理方向，坚持党的领导是推进基层治理的最关键环节。以党建引领促进基层社会治理各项工作有序开展，能够从根本上保障基层治理稳定有序。回望乡村治理实践和农村发展成就可以发现，党的基层组织建设越强而有力，当地的发展程度、建设水平则越高，反之，则发展落后。因此，为更好地推进乡村治理新征程，需一如既往地坚持且加强党的领导和党的建设，把党的领导贯穿于乡村社会治理全领域，发挥党组织的政治引领和协调各方的领导作用，最大限度地发挥各大治理主体在乡村治理过程中的合力，共同推进共建、共治、共享乡村社会治理格局的构筑。

4.2 不断深化基层党组织和各主体协同共建的“一核多元”共治模式

乡村治理从本质上看是一个系统工程，重在实践操作过程，这就需要治理主体强大有力，从而更好地推进治理工作的开展。因为无论是具体实施各类治理方式、采用治理技术手段，还是达到治理高效高质的预期目标，都需要治理主体去行动。透过中国共产党的乡村治理百年实践，可以直观地看到我国乡村治理主体结构一直处在变动调整之中，其大致趋势是由单一性权力结构走向多元分散。事实上，不管是考察国外乡村社会治理模式，还是分析国内乡村治理实践，都很容易发现治理体系中的主体构成是多元化的。奋进新时代，乡村治理也应当继续坚持多元共治的治理理念和治理模式，在党的坚强领导下，持续深化居民自治、社会多元力量共治实践，不断推动形成融合正式与非正式力量的乡村社会治理共同体，不断提升“一核多元”治理主体能力，推动乡村治理不断开创新局面。基层党组织要自觉担当起推进新时代乡村治理的政治责任，切实为乡村治理实践发展把准方向、锚定目标，持续将党的政治优势有效转换为治理能力和治理效能。从乡村社会治理的主体参与来看，政府的政策引导与资金投入是重要推动力，但政府的权力边界要清晰明确，基层政府应当以强化和促进公共服务为抓手转变职能，推进政府管理与乡村自治有效对接，改善政府与自治主体间的关系。同时，村民作为乡村治理的最重要主体的地位必须充分体现，并通过激发其内生动力来拓展居民自治实践，提升自治能力。此外，应积极培育乡村社会领域的各类合作社、协会及其他社会组织，以政府、社会、市场的关系理顺并集聚社会共治力量，丰富乡村治理主体，并充分发挥社会力量参与乡村社会治理的协调作用。

4.3 着力推进乡村治理方式变革，持续完善新时代乡村社会治理机制

加强和改进社会治理，需要不断完善社会治理机制，以逐步促进治理体系效能提高。从我国的乡村治理实践操作来看，始终坚持党对乡村社会治理的全面领导是最基本和最核心的治理逻辑，完善社会治理机制也一定是不断健全党组织领导下的乡村治理体系，吸纳不同社会力量共同创新乡村治理方式、提升乡村治理质效。构建党组织领导的乡村治理体系，不管是从本质指向还是操作实践上，都不是一个简单的叠加组合，而是一个复杂的系统优化，无论是治理实践的先导理念与价值思维，还是制度设计与运行体系，或是治理结构与方式方法，都应当与时俱进地进行现代化转向，要以更新治理理念为先导，转变乡村治理意识，着重从制度建设层面来理顺乡村治理的机制和体系设置，提升乡村治理的科学民主化与协同化水平。从治理运行思路与治理方式手段整合上来说，应坚持党对乡村社会治理的领导，坚持自治为本、德法共济，激发社会组织等多元主体社会治理积极性，将自治、法治、德治这些治理原则融合进纷繁复杂的治理实践中，使它们在不同领域、不同事务情境下能够恰当发挥应有的作用，并自觉对接时代更迭中的信息技术革新与技术治理衔接，丰富完善“自治、法治、德治、智治”相结合的乡村治理体系。从乡村社会治理力量的基础维度上讲，村民自治无疑是核心方式，这也是我国长期以来乡村治理实践发展得出的重要有效经验，只有乡村居民内生动力强劲、能力充足、精气凝聚，治理实践才会推进迅速且高效，最终趋同于自我治理和自主治理的本质追求。